河南省自然资源系统事业单位职能定位研究

■ 李向楠/韩亚峰

（1．中化地质矿山总局地质研究院，北京 100101；2．河南财经政法大学，郑州 450016）

0 引言

深化事业单位改革是党的二十大提出的一项重要任务，明确职能定位是事业单位改革的重要内容[1]。事业单位改革的目的是突出事业单位的公益性服务职能，将行政职权划归政府机关，将中介服务职能、收费职能、生产经营职能等可以由市场或者社会承担的事项全面推向社会由政府购买服务，实现公正、公开、公平的市场竞争，消除“看不见的手”对市场的干预[2]。因此，精准定位职能是深化事业单位改革过程中的重要一环，围绕完善党和国家机构职能体系，实现基本公共服务均等化可及性、公益事业集约化可持续发展的要求，对事业单位职责定位及功能类别全面分析，适应高质量发展和民生保障需求，推动事业单位系统性、整体性重构，做到该撤销的撤销、该合并的合并、该转企的转企、该精简的精简、该加强的加强。

“河南省自然资源系统的事业单位职能定位及人员编制优化研究”课题源于河南省事业单位改革和重组的实践要求。河南省自然资源系统事业单位作为省自然资源厅依法行政的技术支撑单位，其职能定位及人员编制配置对自然资源事业发展至关重要。由于目前自然资源系统事业单位人员编制配置核定沿用成立之初的标准和依据，因此存在一定程度的人员冗余现象，加重财政负担的同时也不利于提升工作效率，各事业单位职能范围有待进一步明晰、人员编制有待进一步优化。推进河南省自然资源系统事业单位职能定位研究，是事业单位改革和重组的先决条件和重要基础，更是落实河南省委关于事业单位改革重要指示精神的关键举措。在此之前，国内其他省份已陆续完成了自然资源系统事业单位改革，如江西省通过撤销整合原有机构，组建省地质局和省地质调查勘查院，机构建制进一步优化；内蒙古自治区组建地质调查研究院，推进地质调查与科学研究一体化高质量发展；黑龙江省将省地质调查研究总院等四家单位并入省煤田地质局并改名为省自然资源调查院，便于对省内自然资源研究统一部署、统一谋划。

本文在分析河南省自然资源系统事业单位现状的基础上，采用德尔菲法（Delphi Method）构建职能评价指标体系，为优化事业单位职能定位、提高事业单位效能、构建“匹配型”服务部门提供优化模式和路径借鉴。尽管河南省自然资源系统的事业单位改革和重组已于2022年5月落实到位，且改革和重组的实际结果与本文研究的成果之间存在一定的差异，但本文仍然具有方法论层面上的意义，可为尚未改革或正在改革和重组的省份提供参考。同时，事业单位的改革和重组仍需不断完善，这个过程中同样需要坚持科学的态度、采取科学的方法，这也是本文的意义所在。

1 河南省自然资源系统事业单位现状

河南省自然资源系统共有13个事业单位，其中9个厅属单位、2个省政府领导的参公管理单位、1个省政府授权管理单位、1个厅领导单位，编制人数为17425人。其职能定位和人员编制主要存在以下问题：

一是事业单位部分职能交叉重叠。事业单位职能调整已经成为广泛共识，事业单位亟待顺应新时代发展需要拓宽服务领域，围绕经济社会发展和自然资源工作新需求建立高质量的产业服务供给体系[3]。但不同部门和单位负责同类经济社会事务，职能范围划分不明确，职能交叉重叠较为普遍。如河南省自然资源调查规划院与河南省自然资源科学研究院均承担全省自然资源领域研究职能，河南省地质矿产勘查开发局与河南省有色金属地质矿产局均承担地质矿产勘查开发职能。部分职能交叉重叠降低了工作效率，增加各项工作成本。

二是事业单位人员编制不平衡。部分单位人员设置过多，如河南省地质矿产勘查开发局在编人员有11039人；而有些单位人员数量不足，如河南省自然资源调查规划院在编人员仅有54人，存在较大缺口。人员编制不平衡对于单位和人员发展均会产生不利影响，这种不利影响会通过单位传达至相关行业领域，从而影响事业单位的社会效益与经济效益，甚至会影响到经济社会的高效运行。

三是事业单位人员编制结构失调。事业单位编制结构分为管理人员编制、专业技术人员编制和工勤人员编制。河南省自然资源系统部分事业单位3种类型人员编制比例失调，专业技术人员编制偏低，使得基层专业技术人员力量无法得到有效保障，影响单位履行职能。编制管理工作应当按照各事业单位的职责、功能、属性等重新论证调研，要按照编制管理“两个明确”的原则，重新明确事业单位编制结构和编制人员数量。

四是编制人员管理制度缺乏科学性。人员配置数量、工作任务与工作量不能实现动态均衡，一些部门虽然业务范围变广、职能增加，但编制数却一直不变，人力资源配置不均衡导致单位人员任务繁重，经常超负荷工作。自然资源系统各事业单位的工作性质和内容存在差异，有些工作具有较强的专业性，对工作人员的专业、学历和工作经验等有较高要求，不能简单地采用单位之间人员调动的手段来维持平衡，需要根据工作任务和职能调整建立科学的动态人员编制管理制度。

2 构建职能分析评价指标体系

2.1 指标体系构建原则

明晰事业单位职能性质进而精准定位事业单位职能，就必须要明确各事业单位职能的评价依据，即评价者采用什么标准来判定其职能是否需要整合，评价标准必须是从各事业单位所具有的职能中抽象出来的具有共性的特征[4]。建立指标体系是评价的起点和基础，对后续评估工作的准确性、客观性、公平性具有决定性影响[5]。指标的选取与体系构建要做到科学性和规范性相统一，应遵循以下原则：

一是系统性原则。指标的选取要在全方位反映事业单位主要职能的基础上，保证一定的逻辑性。在构建子系统时，不应当只考虑一个指标，而要考虑相关性强的多个指标，选取符合客观现实的指标，保证各指标间既有独立性又有较强的相关性，构成有机统一体。同时，层次性也是指标构建中应重点考虑的内容，要做到由浅及深、上下兼顾、层层深入，形成全面详尽的评价体系。

二是典型性原则。指标选取要注重指标的典型性和代表性，要准确反映出各事业单位职能的综合特征。同时，划分评价标准、分配指标权重和最终确定评价体系都应当与各事业单位的职能现状相适应。

三是“三可原则”。“三可原则”即：可比、可操作、可量化。指标选择上，特别注意在总体范围内的一致性，指标体系的构建是为判断各事业单位现有职能是否重叠或相似，因此必须保证指标选取量化和计算的一致性。为了使评价体系具有可操作性和可比性，指标选取应当考虑到指标收集的难度性，既要做到微观性强，又要做到便于收集、易于理解。同时，要选取合适的定量处理方法，以便于后续进行数学分析。

四是综合性原则。要把影响经济、社会及生态建设的因素纳入到相应的评价层次中，综合考虑事业单位的地理区位因素、人口或经济发展水平等宏观因素，系统把握不同事业单位的组织特征、运行规律、发展阶段、行业性质等微观特性，进行综合分析和评价。

2.2 确立初始评价指标

依照上述原则，结合自然资源系统事业单位的“三定”职责，本文以河南省自然资源系统为例进行职能定位分析。遵照自然资源部“两统一”职能的要求，明确自然资源系统事业单位职能定位与服务范围，需要建立职责明确、分工合理、密切配合的支撑服务体系[6]。根据自然资源系统支撑需求与事业单位职能现状对比，具体选取以下指标分析判断河南省自然资源系统各事业单位职能是否存在重叠或相似。

(1)土地资源整合规划。土地资源是人类最基本的生存资料和劳动对象，具有质和量两个内容[7]。在土地资源利用过程中，可能需要采取不同类别和不同程度的改造措施。土地资源具有一定的时空性，即在不同地区和不同历史时期的技术经济条件下，所包含的内容可能不一致[8]。如在农耕技术欠发达时期，沼泽因渍水无法进行有效利用，不能视为农业土地资源，但在已具备治理和开发技术条件的今天，即为农业土地资源。因此，结合当前经济发展背景，存在整合规划耕地保护面积、国有建设用地供应面积、建设用地审批面积等多项土地资源管理业务需求，土地资源整合规划成为自然资源系统事业单位职能定位分析中的重要指标之一。

(2)矿产资源整合规划。矿产资源的品种、分布、储量决定着采矿工业可能发展的部门、地区及规模，其质量、开采条件及地理位置直接影响矿产资源的利用价值，以及采矿工业的建设投资、劳动生产率、生产成本及工艺路线等，并对以矿产资源为原料的初加工工业以至整个重工业的发展和布局有重要影响[9]。结合当前工业发展与布局，存在探明矿产资源储量、发掘矿产资源潜在经济价值、审核批准探矿权采矿权等多项矿产资源管理业务需求，矿产资源整合规划成为自然资源系统事业单位职能定位分析中的重要指标之一。

(3)国土空间规划。国土空间规划要根据区位要素条件进行合理的空间划分，根据不同区域的优势与短板，扬长避短进行合理发展规划[10-11]。国土空间规划是战略性、基础性、约束性的规划，规划涵盖编制试点数、试点达标个数等多项具体管理业务需求，是自然资源系统事业单位职能定位分析中的一项重要指标。

(4)生态保护修复。长期以来，由于粗放式、低效率的资源开发利用模式，我国生态系统受到一定程度的破坏，甚至部分生态安全核心地区也遭到不同程度的影响与破坏，提供生态产品的能力不断下降。因此，生态保护修复有助于生态系统格局优化、系统稳定和功能提升，关乎生态文明和美丽中国建设进程，与国家生态安全和中华民族永续发展有密切关系[12]。生态保护修复包含生态治理专项资金额度、修复治理项目个数等多项具体管理业务需求，是自然资源系统事业单位职能定位分析中的一项重要指标。

(5)确权登记。确权登记是通过建立统一的确权登记系统，坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。同时，通过推进自然资源确权登记法治化，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度[13]。

(6)地质灾害防治。地质灾害防治是以防止或减轻地质灾害发生为目的，防治工作以预防为主、避让与治理相结合的方针，按照以防为主、防治结合、全面规划、综合治理的原则进行。地质灾害防治主要有发布预警、消除地质灾害隐患、恢复治理矿山等多方面的管理业务需求，是自然资源系统事业单位职能定位分析中的重要指标[14]。

(7)自然资源监测。自然资源监测的主要任务是：组织实施土地、水、森林、湿地等自然资源基础调查、变更调查、动态监测和分析评价；组织实施水、森林、湿地资源和地理国情等专项调查监测评价；承担自然资源调查监测评价成果的汇交、管理、维护、发布、共享和利用监督[15]。自然资源监测是自然资源系统事业单位职能定位分析中不可或缺的一环。

基于上述7个初始指标，进一步采用德尔菲专家咨询法，通过两轮专家咨询获得指标体系。第一轮咨询中，请专家在问卷中对每个指标从必要性（大、中、小）、代表性（好、中、差）和可获得性（易、中、难）3个方面进行评判。根据河南省自然资源系统事业单位职能需求程度，分别赋值0.5、0.3、0.1，并根据实际情况针对指标提出修改、合并或增加的意见。根据专家判定结果，计算各个指标得分的均数、满分比、变异系数和综合指数。在专家咨询法的基础上，通过项目组讨论，制定了指标筛选的标准：①综合指数（或变异系数）排名后3位的指标，讨论中有一半以上的项目组成员提出删除，满足上述条件之一的予以删除。②咨询或讨论中有一半以上的专家或项目组成员提出增加的指标即可予以增加。③咨询或讨论中有一半以上的专家或项目组成员提出修改建议即可予以修改。

项目组根据第1轮回收问卷的结果修改初始指标体系，并制定新的咨询问卷，2周后进行第2轮专家咨询。在第2轮中，同样要求专家对每个指标从必要性、代表性和可获得性3个方面进行评判，并提出自己的修改、合并或增加意见。通过专家咨询法并结合项目组讨论，最终确立评价指标体系，包括：土地资源、矿产资源、国土空间规划、生态保护修复、地质灾害防治、自然资源监测等7个指标。

3 基于德尔菲法的职能定位分析

3.1 评价指标体系

依据指标体系最终确定的主要职能需求，采用调查问卷方式，通过自然资源系统领域专家及人员明晰河南省自然资源系统事业单位职能，将事业单位按职能分析划分为职能相似、职能分散、职能独立3个等级。职能相似指本单位履行的职能与其他单位（部门）履行的职能间存在相似、互相交织的情况，同时职能相似又细分为职能完全相似和职能部分相似。职能分散指同一项或性质相近职能存在由多个单位分别管理的情况。职能独立指本单位的职能与其他单位（部门）的职能存在明确界限，完全由本单位承担的情况。这也顺应事业单位构建多元化产业发展格局的客观要求[16]。

依据自然资源系统专家及人员对河南省自然资源系统履行事业单位职能情况的判断，对调查问卷的结果进行了分析整理，最终明确了各事业单位职能情况：表1、表2和表3分别为厅属单位、省政府领导的参公管理单位和省政府授权管理单位、厅领导单位的职能分析结果。

表3 河南省自然资源厅领导的事业单位职能分析

3.2 优化职能定位及单位整合

根据德尔菲法分析结果，本文聚焦河南省自然资源管理发展方向和人民群众公益服务新需求，对未来河南省自然资源系统事业单位改革提出构想，以提升河南省自然资源厅与自然资源系统事业单位的匹配度。

3.2.1 职能独立单位

根据表1中各单位具体的职能分析情况，对于职能独立的单位予以保留，具体整合保留流程如下：

(1)对标表1职能分析情况，筛选出职能独立的单位；

(2)在各单位原有职能的基础上，细化梳理明晰职能；

(3)根据职能梳理结果，明确划分各单位权责，形成职责明确、分工合理、密切配合的支撑服务体系。

职能独立单位整合保留思路：

(1)河南省直第三人民医院，职能独立单位，且无可替代性。保留原有单位，明晰该单位职能主要为：负责诊疗与护理；提供社区医疗服务；开展保健与健康教育宣传。

(2)河南省自然博物馆，职能独立单位，且可替代性较低。保留原有单位，明晰该单位职能主要为：承担自然资源博物收藏、展示、研究与科普文创工作；负责各类自然资源成果资料、档案管理工作；承担自然资源相关调查、鉴定等技术服务与研究工作；开展全省古生物化石调查技术评价、发掘研究与保护工作；承担全省自然资源宣传和干部职工教育培训任务。

(3)河南省自然资源厅机关服务中心，职能独立单位，且可替代性较低。保留原有单位，明晰该单位职能主要为：为机关办公、交通、通讯、环境卫生、会议、房屋提供管理服务；为机关后勤与职工生活和住房提供管理服务；承办机关委托事项。

(4)河南省自然资源电子政务中心，职能独立单位，且可替代性较低。保留原有单位，明晰该单位职能主要为：负责自然资源网络安全和信息化建设工作；承担自然资源数据的获取、处理、管理、应用及省级数据库的建设和维护工作；为自然资源管理和社会化服务提供大数据应用；承担厅机关信息化建设与应用工作。

3.2.2 职能相似单位

对职责任务相近的事业单位予以整合，具体整合重组流程如下：

(1)对标表1职能分析情况，筛选出职能相似的单位；

(2)对比分析原单位具体职能，进行合并重组；

(3)优化新单位职能定位，形成职责明确、分工合理、密切配合的支撑服务体系。

职能相似单位整合重组思路：

(1)河南省自然资源调查规划院、河南省征地储备中心、河南省土地整理中心、河南省自然资源监测院、河南省自然资源科学研究院多项职能相似，合并重组为河南省国土空间规划院，重组后承担自然资源调查监测、国土空间规划、基本农田划定与保护、自然资源权益等方面的技术支撑服务和相关事务性工作。

(2)河南省地质矿产勘查开发局管理的河南省地质调查院、河南省有色金属地质矿产局管理的河南省有色地质研究总院多项职能相似，合并重组为河南省地质院，重组后承担国家和省经济与社会发展所需要的基础性、公益性、战略性地质找矿工作。

(3)河南省煤田地质局、河南省测绘地理信息局多项职能相似，合并重组为河南自然资源调查院，重组后承担国土空间规划编制，不动产登记技术研究与应用，自然资源评价、科研、动态监测、工程设计、标准制订、数据库建设等技术性工作。

4 思考与建议

事业单位改革是全面深化改革的重要内容。作为公益服务的主要提供者，事业单位改革涉及公共服务的供给、全体社会成员的切身利益和社会事业的健康发展，事业单位的职能定位是改革的重要环节。事业单位改革存在较强的复杂性和敏感性，改革模式和方向表现出明显的多样性和多重性，若事业单位存在职能相似或职能分散现象则应重新优化其职能定位，对存在此种现象的事业单位进行整合；如若职能独立则应保留[17]。无论是整合重组还是保留不动，改革的目标都是要转型升级，发挥事业单位的核心优势[18]。本文选择河南省自然资源系统事业单位作为研究对象，把省一级自然资源管理的行政职能和其配套支撑的事业单位作为整体，运用德尔菲法分析研究系统内事业单位的职能定位，提出自然资源系统事业单位职能定位优化路径方案及建议。

一是事业单位改革要增强科学性。事业单位不存在改不改的问题，只有如何改、如何更科学地改的问题。如何符合事业单位实际，真正体现以人民为中心，充分调动职工的积极性，这实际上就是一个改革的科学性问题，要增强改革的科学性就存在一个科学方法选择的问题。德尔菲法既能发挥专家集体智能，又可避免专家会议的缺点，通过背靠背地发表意见，可以把心理因素的影响降到最低限度，对于解决被认为有困难的、有争论的和带有感情色彩的问题比较有效。所以用德尔菲法分析事业单位职能，进而为事业单位改革提供科学依据，具有一定的合理性。

二是积极推动事业单位职能研究。事业单位职能研究有基础性、根本性意义。有事业职能的单位才有存在的意义，依据职能才能够确定内设机构和人员编制。当前，关于机构职能的研究较少，理论工作者要认识到自身担负的历史责任，积极主动参与机构改革，加强理论研究，特别是要加强事业单位的职能定位研究，形成规律性认识，指导事业单位深化改革。

三是完善事业单位管理体制。对河南省自然资源系统事业单位的实证分析结果表明，河南省事业单位管理体制还有待进一步完善。比如，虽然河南省在事业单位机构编制方面不断推出新的文件，但部分政策实践性不强，在推行过程中不具备完善的法律制度保障，监督检查管理工作也有待进一步提升。因此，应将事业单位机构编制各项工作置于法律框架下，以法律法规的形式严格规定事业单位机构编制的提出、审查、论证和批准过程，以法律保障机构编制工作科学有序运行。

四是发动各方力量形成改革发展合力。河南省自然资源系统事业单位改革受内部环境与外部环境、属地管理与行业管理、政府部门与单位自身等多个方面影响，需要发动各方力量参与，共同破解改革发展的难题。第一，涉及人员身份、资产、管理制度、人才培养等方面的政策，需要地方政府强有力的支持，并对政策执行情况进行有效的监管。第二，自然资源主管部门作为行业管理部门，应牵头研究制定下属各事业单位发展战略规划，明确发展方向和重点任务，引导各单位工作转型升级。第三，要发挥事业单位及上级主管单位主动联系政府、服务政府的重要作用。自然资源系统各单位要在改革中提升服务能力和水平，充分发挥支撑经济社会发展的公益服务职能，为新时代自然资源管理、经济社会发展提供精准服务。