西方发达国家中小学课程国家治理的经验、教训与启示*

邵容与 胡定荣

课程的制定(making)和实施(implementation)发生在国家、地方、学校和课堂等不同层次。为了迎接经济全球化对高素质国民生产力的要求,发挥课程在高质量教育体系中的核心作用,我国在完善中小学课程三级管理体制的同时,突出了国家在课程事务中的主导或领导作用。对国家主导课程事务作用的强调并非中国特色或中央集权教育体制国家的独特现象,而是世界各国具有普遍性的课程政策转向[1]。例如,在英国教育史上,《1988年教育改革法》首次提出国家课程概念;20世纪90年代以来,美国联邦主导建立州定课程标准,并于2010年正式颁布《州共同核心课程标准》;北欧国家如芬兰也颁布了《国家基础教育核心课程2014》。这表明在西方,英、美和北欧等教育地方分权制发达的国家自20世纪50年代以来,特别是20世纪80年代至今,存在逐步加强国家在课程事务中的领导作用的趋势。

在现代民主国家中,国家课程是以公共政策的方式制定并实施的,这也决定了各国会在自身政治体制的框架下构建一套国家课程治理的体制机制。在地方、学校和教师差异巨大的背景下,国家如何在课程治理中处理多主体之间的差异矛盾,兼顾质量与公平、统一与自主,最终又如何有效影响中小学课程教学实践,达到提升教育质量的课程政策目的?对此,胡定荣基于改革开放40年中小学课程教学改革历史,总结了我国在课程改革中决策权力有效运作的经验[2],但尚未对西方中小学课程决定的国家治理经验进行分析总结。

笔者观察到,一批来自英、美、欧的课程知名学者对国家在课程改革中的作用开展了理论、历史与比较分析。其中,多尔(W. Dolye)提出了课程决定层次分析的理论框架[3],科恩(D. Cohen)回顾了美国历史上国家在课程改革中的历史经验教训[4],霍夫曼(S. Hopmman)和韦斯特伯里(I. Westbury)开展了课程决定国家作用的跨文化比较分析[5]。这为我们全面深入地认识西方中小学课程决定中的国家作用提供了较丰富的资料。如何在此基础上,从国家在课程决定中权力运作的主体、对象、工具和效果等方面总结其治理的经验教训,这对完善我国中小学课程的国家治理实践,加深我国中小学课程的国家治理的理论与历史认识具有重要意义。

一、 西方中小学课程国家治理的历史分析框架

课程治理是课程的利益相关者在政府主导下通过主动协商,对课程的决策、研发、实施、评价、改革等活动要素和人、财、物等条件建立机制和发挥影响力,达成共同育人目标的过程[6]。从起源来看,治理并不是课程研究的内生概念,而是从政治学和公共管理中引入的。在20世纪20—40年代课程理论诞生之初,课程主要是地方教育部门和学校董事会的事权。现代国家的干预造成了课程的公共政策化,从而为课程治理的概念培育了全球性的国家政策与实践的土壤。

课程的公共政策化本质上是全球教育质量竞争和现代国家内部教育工具化的结果。在冷战早期,以美国为首的西方国家就认识到,高度分权的教育体制对内难以弥合日益扩大的种族、阶层的教育分化,对外难以适应激烈的社会主义阵营的人力资本竞争。随后,美国80年代颁布的报告《国家处在危急之中: 教育改革势在必行》、2001年《不让一个孩子掉队》(No Child Left Behind,简称NCLB)法案等相关文件的名称与内容也无一不充斥着美国中央和各州政府对美国教育在全球竞争中处于不利境地,以及国内各区域、种族间的教育质量差异而产生的焦虑。这一系列的报告、法令推动美国各州政府和联邦政府在课程事务中扮演更积极的角色,通过制定、规范和问责学校的课程,以期控制教育系统解决更广泛的社会和经济问题[7]。与之类似的,澳大利亚、英国等国家自90年代以来迫于日益增加的国际教育竞争的压力,而不得不对以往教育领域的分权制传统进行调整,制定国家课程方案[8]。相较于英语系国家,德国为代表的欧陆国家有更悠久的国家制定教学大纲的传统,但也因青年失业和经济发展对劳动力市场的需求问题,引进了美国的课程理论以取代传统的教学论(Didaktik)作为指导,发展同时包含专业以及政治视角的课程治理模式[9]。

因此,作为公共政策的中小学国家课程有两个目的,对内主要是实现教育质量的优质均衡,对外则需要保持国家教育质量在知识经济时代的全球竞争力。这两个目的构成了国家课程作为一种公共政策的合法性依据,也是对西方中小学课程的国家治理的效果进行判断的标准。西方中小学课程国家治理的历史分析框架就是为上述之果而溯治理之因的一个分析方式,以课程作为一种公共政策从制定到实施的过程,分析这个过程中治理主体、治理对象、治理结构和治理工具对于课程育人的上述目的达成的影响。

(一) 国家课程治理的主体: 对课程公共性的分析

课程治理的主体反映的是国家课程代表谁的利益的问题,也就是在现代国家的框架中回应“谁的知识最有价值的问题”。首先,国家的课程区别于地方、学校的课程,不仅是专业工作者的治权、事权和职权,也不仅是直接利益相关者的共同事务,而是国家代表全体公众对于哪些知识、技能和态度是必备的做出的权威性决定。其次,现代的民主国家要在形式和价值上彰显课程的公众属性。因此,霍夫曼最早提出了国家课程的“两个前提”理论,认为国家课程不仅要具备课程的内容、传授方式与学生发展结果一致性的“效果前提”,还要具备使课程知识避免成为特殊群体的知识特权,而代表更广泛的公众利益的“民主前提”。[10]韦斯特伯里进而提出,由于现代国家的体制使课程的政治权力凌驾于专业权力之上,如何认识政治、公共的利益与专业利益的矛盾成为当代课程理论迫切需要解决而很少得到关注的问题。[11]在这个意义上,治理主体表明国家课程由谁主导、代表谁的诉求、采用谁的话语,是在真正意义上代表了公共利益还是只以民主程序所掩盖地代表了少数精英和既得利益阶层的利益。

(二) 国家课程治理的对象: 对课程活动要素的规范

课程治理的对象反映的是国家课程到底规范了课程活动的何种要素,由此可以认识国家的课程权力是什么及其如何行使的问题。国家课程是以“课程文本”,即国家教育部门或教育委员会发布的权威性文件而非情境性的实践的形式存在的。一般来说当代国家课程具备以下的特征: 它是以教育委员会为主导的不同团体工作的结果;它为学校教授的内容、顺序、方式以及教师的工作、学生学习的能力标准、学校的工作和组织方式等提出了权威性的任务或要求,并用于当局对学校的合理化、合法化和问责。[12]但是从历史上来看,国家到底对课程的哪些要素提出了规范经历了一个漫长的政策与理论的争论和演进过程,反映了不同时期政界和学界对政府、课程、教育的关系的认识。作为治理对象的国家课程的内容、形式直接决定了治理的活动过程是如何发生的,是课程治理不同历史阶段最显著的表征。

(三) 国家课程治理的结构: 对课程活动权责的分配

课程治理的结构反映的是在国家课程的制定与实施中不同主体的权责关系,但国家课程的治理是由两套相对独立而又相互影响的结构所构成的,其原因在于国家课程的中介性。韦斯特伯里指出,公众关切并不能直接转变为学校的实践,学校也并不直接接受公共舆论的监督,国家通过制定课程文本成为公共教育辩论、政党纲领与学校和其他场所的课程实施之间的中介,以课程文件作为对话的焦点。[13]因此,国家课程治理的结构包括公共结构和教育结构。公共结构涉及不同利益主体的教育诉求如何转变为国家课程文本,反映国家与其他利益相关者的关系。其合理性主要取决于国家的公共结构是否能为国家课程带来合法性,即能否使公众—政治的、专业—理论的以及实践—学校教育的话语网络形成共识[14]。教育结构涉及理想的课程实践如何转变为情境的课堂实践,反映课程的制定与实施中国家、地方与学校之间的关系以及不同的教育部门之间的关系。其合理性主要取决于国家课程在这个结构中得到有效实施,在落实国家意图的前提下充分调动不同层次的主体能动性,整体提高教育质量。

(四) 国家课程治理的工具: 对课程活动条件的保障

课程治理的工具反映的是治理结构中不同的主体被何种方式所激励或所限制,以维护治理结构的运行。“工具”的概念是与新公共管理和治理理论相伴而生的,并试图描述在政府、市场与社会等多种主体互动的背景下多元化的公共政策实施手段。[15]公共政策的研究者一般认为治理工具的选择是治理的目的、背景、结构、制度和主体动机多种因素影响下的结果。[16]因此,课程治理工具的选择是国家课程治理的主体、对象和结构综合影响下的结果,是上述三者的特征在国家课程治理框架中的集中表现。目前比较常见的一种政策工具的分类方式是将其分为管制类、激励类、信息传递类[17],这个框架将用于后续对西方国家中小学课程治理的工具分析。

二、 西方中小学课程国家治理的历史沿革

本文研究的西方国家课程治理的历史以1958年美国颁布《国防教育法》为起点,依据包括西方国家颁布的重要的政策、报告,以及国内外学者相关的文本、实证的研究。基于上述的框架,本研究试图对西方中小学课程国家治理的历史发展阶段及其趋势进行说明。

(一) 西方中小学课程国家治理的历史发展阶段

西方国家课程治理的历史变化最直接地表现为治理对象,即国家课程的文本对何种课程要素、采用何种形式进行规范。总的来看,西方国家课程治理的历史经历了如下三个阶段。

1. 20世纪50—80年代: 以课程内容为主要对象的传播式治理

20世纪50年代以来,美国作为西方阵营的领袖率先开始通过立法开展国家课程治理,以对内弥合日益扩大的种族、阶层的教育分化,对外适应激烈的全球人力资本竞争。在《国防教育法》颁布时,美国国家职能主要是加强了一些特定科目的地位,之后则转向政府直接资助相关机构制定课程并通过财政手段鼓励地方和学校采用。在这一时期,美国国家课程治理受到传播理论的深刻影响,将课程治理视为把国家委托相关机构制定的课程传播给潜在使用者的过程,形成了中央政府作为委托者、科研机构作为生产者和地方、学校作为实施者的治理结构。美国1958年的《国防教育法》、1965年的初等和中等教育法,以及1972年成立的国家教育研究所都将向地方和学校传播国家制定的课程视为主要任务[18]。

尽管上述举措在20世纪90年代和70年代得到了普遍支持,但几乎没有证据表明,国家推动课程的传播实际导致了地方和学校教育实践的变化[19]。调查显示,美国科学基金会资助的课程的学区使用率几乎不超过30%,相当一部分课程的使用率在5%—15%之间。[20]至此,国家负责开发并传播内容的早期治理尝试基本宣告失败。西方各国逐渐转向建立国家课程标准,并在真正意义上使得国家课程治理成为当时西方阵营普遍推动教育变革的举措。

2. 20世纪80—90年代: 以课程目标为主要对象的输入式治理

从20世纪80年代末开始,政策制定者致力于在学校的核心科目中制定更多学业成就上的严格学习标准,以推动学校教育系统的整体变革。这一时期比较著名的文件是英国《1988年教育改革法》和美国加利福尼亚州在80年代制定的数学和英语课程框架。美国各州和其他西方国家的中央政府制定了课程框架来明确的学习标准,并调整政策来支持这些标准[21]。这一时期以课程目标为本的治理方式被西方学者称为“输入式”治理[22],最初受到新自由主义的政治思想的影响,试图以小政府和市场化的方式重新塑造政府治理教育的方式。之后,系统变革理论更深刻地塑造了西方国家以课程目标为本的输入式治理方式,一些学者主张政策围绕学习标准为当地教育工作者提供更一致的教学指导,并使这些标准与评估、课程和专业发展保持一致,就会有助于改善课堂教学和学习[23]。这一历史时期另一个标志性的特征是,西方各国以国家课程委员会为载体的、精英集体协商的治理公共结构逐渐形成。

3. 2000年至今: 以课程评价为主要对象的输出式治理

21世纪以后,西方国家课程治理体系趋于完善的一个标志是加入了教育评价作为国家问责的基础。西方学者认为这种趋势反映了新形式的国家课程已经将重点从输入监管——详细说明要教授的内容,转移到输出监管——评估教育的输出,通过分析成绩数据和学校检查来衡量。[24]例如,美国NCLB法案增加了考试的数量,在各年级和学科领域增加了评估,并授权各州开始更积极地公布测试结果;英国课程与资格当局2002年为了完善国家课程的评估,也公布了次年四个关键阶段的评价与报告安排[25];美国地方决策者在NCLB立法所规定的后果的压力下,也采用了更严厉的管理手段,例如根据成绩关闭或者整合学校等等[26]。至此,西方国家基于“标准—评价—问责”的治理结构基本形成,国家的课程权力趋于明确[27]。

(二) 西方中小学课程国家治理的历史发展趋势

1. 治理主体: 从教育领袖主导向精英集体协商转变

委员会在西方国家课程改革的历史中长期存在,但以往诸如美国教育协会十人委员会、十五人委员会等组织主要是一些教育工作者和研究者自发结成的。在20世纪50年代以前,一批地方政府与上述的委员会开展了密切的合作,推动地方课程治理的变革。[28]但随着课程改革逐渐成为一项国家主导的公共政治行动,以区域性教育行政官员、教育工作者与研究者构成的传统委员会结构愈发难以代表广泛的利益团体对学校教育的关切。哈夫特和霍夫曼分析了70年代德国课程委员会由教师和教育工作者主导转向多元化的改革,并提出教育系统需要通过多领域精英参与的课程委员会获得可行的、合法的叙述,表明学校对社会和政治需求的回应[29]。韦斯特伯里则进一步在跨国研究中证明了课程委员会的结构与形式在21世纪全球范围内存在惊人的一致性。[30]当前西方各国课程委员会不仅容纳了学校系统内的教师、地方教育督导、学科领域的教师等实践团体,还有相当比例的其他精英人士,包括艺术界代表、银行界代表等等,在美国这些人士的比重几乎能够达到1/5[31]。

2. 治理对象: 从课程部分要素向课程为核心的教育系统转变

从科目、内容到标准、评价,西方国家课程治理对象并不是从一些要素到另一些要素,而是从课程的部分要素到课程的全部要素,再到影响课程的整体教育系统。近年来,诸如2013年美国颁布的《州共同核心课程标准》(Common Core State Standards,简称CCSS)、2014年英国颁布的《国家课程框架文件》对国家课程的育人目标、内容、实施方式和组织管理都做了详细的说明和规定。国家课程向学校提出关于教什么、如何实施的权威决定和期望,并由此推动包括教师培养、教材编制和教育评估在内的基础教育系统变革,正成为国家引导和控制教育系统改革的核心工具。

3. 治理结构: 公共结构的民主化与教育结构的分权化

在过去的数十年里,西方国家当局为了回应如何对作为公共服务的学校课程做出决定的问题,创造了一套结构和过程,使课程大纲中的制定者能够接受不同来源的教育诉求并将其合法的表达[32]。韦斯特伯里对比了20世纪90年代后期挪威的《课程大纲1997》(Læreplanverket 1997,简称L97)、美国的《伊利诺伊州学习标准》(Illinois Learning Standards,简称ILS)委员会与70年代德国课程委员会的结构以后发现,所有委员会的编写工作是由中央与地方的教育行政官员、学校系统内的教师、学科领域的专家主导的;相较德国,L97和ILS的委员会则向更多的群体开放开放[33]。他基于上述的历史比较,进一步提出了课程委员会在形式上与政治切割并试图表现其中立性的一系列逐渐成熟的原则[34],包括利益的代表性、对公众和专业符号的服从性、对本土文化的包容性以及对专业和公众诉求的平衡性[35]。

与公共结构的民主化相对的则是课程治理教育结构在文本框架下进一步的分权化。韦斯特伯里认为,近几十年来西方国家课程治理仍然遵循了区分(compartmentalization)和许可(licensing)的原则。[36]区分是指教育部门内部将课程制定的部门与实施的部门、提供监管和支持的部门相互区别、相互隔离。由此,课程方案成为对学校教授内容与如何教授的具体规定,而将教材的提供、教师的培养和成绩认证的职能从课程制定的机构中剥离。许可以一种市场逻辑划分了课程的制定与实施中国家、地方与学校的权责。西方国家的中央政府主要负责制定标准,通过经济手段干预问责结果,并允许教师在涵盖了国家课程内容的前提下,根据实际需求自由地以任何方式教学。这种举措能够降低国家制定课程的风险,但也使决策的权威脱离了执行的责任。

4. 治理工具: 市场化组合的管制、激励类工具和始终有限的信息传递工具

早期西方国家主要是以财政政策作为激励工具,通过给予拨款或者停止拨款,用来鼓励或者限制地方和学校的教育活动。工具的组合化是在标准化的时期逐渐发生,并以美国颁布NCLB法案而趋于完善的。相对严格的问责标准与大规模国家评估的结合使以美国为首的西方国家在保持对采用国家标准并取得较好学业成绩的地方、学校进行激励的同时,也能够通过合法的问责程序处罚甚至关停学校。

但西方国家长期以来都只采用有限的信息传递工具,这使得组合化的管制、激励类工具的使用成为一种高度市场化的治理方式。上述区分的原则使国家的课程治理被局限在对课程文本和政策的治理,但由于实施和保障权力的条分缕析,课程委员会并不能实质地为课程方案的实施做出教材、教师发展或者绩效管理等方面的承诺。

5. 治理效果: 被更广泛采纳的课程标准及其与实践的脱节

西方国家课程治理在21世纪一个显著的变化是,课程标准的制定权逐渐从各州、省整合到国家当局,这使得课程标准在更大范围内被采用并得到了立法的支持。在一些早期的案例,例如对挪威L97课程标准的研究中,学校所有者、学校领导和教师有相当大的自由裁量权,可以用自己的方式解释国家课程[37]。但近年来的标准,例如美国的CCSS规范并引导了全国的学校教育活动。研究表明,绝大部分的州都已经采用了CCSS[38],并且在教师和学校的工作指导方面都受益于标准的广泛采用[39]。

然而,研究表明西方中小学课程的国家治理始终只能对学校教学实践产生有限的影响。哈夫特和霍夫曼称西方国家课程治理的运作方式为“动荡环境中的制度化的糊弄”。[40]科恩的研究揭示了在过去的近三十年里美国国家课程政策与学校育人实践之间的分隔始终存在。[41]在美国伊利诺伊州,有关调查表明ILS标准实施五年以来,43%的学校处于第三级,即向ILS主导的系统过渡,但没有学校达到更高的实施水平。[42]从PISA测试来看,美、英、德、澳等国学生表现均大幅落后于东亚国家,相较以往并没有显著的进步。更广泛的调查也发现,没有证据表明各州实施CCSS后看到更大的成就收益。[43]

三、 西方中小学课程国家治理的经验教训

西方国家中小学课程的公共政策化产生了一系列治理的变革,其成果诸如素养导向的课程标准、基于测量的问责政策等,对世界范围产生了影响,特别是对21世纪以来中国国家课程改革的政策制订产生了影响。但是从上述的历史回顾来看,西方国家中小学课程治理没有对学校教育质量提升产生显著效果,这就需要从治理的各要素来反思其经验和教训。

(一) 西方中小学课程国家治理的经验

1. 基于多主体参与协商保证了课程创新活力

半个世纪以来,西方国家尤其是美国主导了课程理论以及全球课程改革中概念话语的建立与发展,这与其课程治理体系中课程专家、科学家和企业家等多种主体协同参与的机制存在密切的联系。

在课程政策方面,美国历次课程改革的主张都伴随着话语革新,依托多主体协同参与构建前沿性和引领性的概念。例如,大观念(big idea)教学来自以布鲁纳(Bruna)为首的教育学家、心理学家;STEM的概念由美国国家科学基金提出,其雏形“SMET”来自1986年美国国家科学委员会[44];核心素养中“团队合作”“领导力”等概念则来自商界。这些机构、组织的广泛参与,为美国课程政策注入了变革的活力,使得美国在概念话语的体系上始终引领世界课程改革的风向。

在课程理论方面,西方国家的课程研究在近几十年来表现出对本土改革实践及时、深刻的反思性。自古德莱德(Goodled)以来,多尔、霍夫曼、韦斯特伯里为代表的西方学者都深入地参与了课程改革的文本以及实施工作,基于不同年代国家课程制定和实施的实践,围绕课程作为公共文本和实际运作的差异、国家课程治理的性质、内容以及课程有效实施等问题产生了丰富的理论思辨和实证成果。从学科结构运动开始,西方国家每一次课程改革都伴随着课程专家的参与,正是在这个过程中西方国家尤其是美国、英国长期保持了课程研究的中心地位。

2. 基于公共诉求的回应凝聚课程改革共识

西方国家课程治理的实践表明,作为政治实践的国家课程治理是必要的。通过立法,整合并明确不同主体的利益诉求,平衡并划分国家与地方、学校的权责,塑造学校工作合法的公共叙事是国家课程治理的重要职能。

通过国家的治理,广泛的政治和公众话语依靠国家权威与制度在课程文本中得到协调,并将政治期望与学校的实际传统结合起来。当代高质量的教育内涵是优质、均衡,本质地区别于前工业时代教育服务于少数人的特征。相较于地方、学校,国家体制是整合公众诉求的基础。例如美国NCLB法案以及随后奥巴马政府出台的一系列法令反映了在全球竞争和产业更新的历史背景下,人的发展需求与国家维持稳定、参与全球竞争的诉求的整合。由于人民并不能将教育诉求直接转变为可供学校实施的课程方案,国家的中介性就体现在对公共关切的整合性和对学校教育工作的规范性。这个认识揭示了国家课程治理不仅是一个专业问题,更是一个公共问题;不仅要解决课程内容和组织顺序的问题,还要解决课程作为权威性文本生成的合法性问题。

3. 市场化的治理工具组合避免行政“一刀切”的现象

标准化和问责制相结合的治理工具组合之所以在近年来成为一种全球的趋势,与其在一定程度上鼓励了地方和学校的能动性,避免行政过度干预是有关的。由于全球课程标准普遍期望实现的创新、创造、批判性思维、包容、幸福和归属感是不可能直接从高层实施,需要明确的战略来鼓励并且扩大地方创新的影响[45]。相应的,素养导向的改革更强调知识与具体情境相结合的教学法,这些特征正要求教师在地方和学校发挥能动性,将国家课程视为一种认知的资源而非限制[46]。在这种背景下,市场化的治理工具组合允许地方和学校在受到国家教育质量监测的约束下采用更灵活地方式开展具体的教育教学活动,避免了国家权力对于具体情境的课堂教学“一刀切”的管制。

(二) 西方中小学课程国家治理的教训

1. 对少部分精英的政策回应导致国家课程的公共性缺失

波普科维茨(Popkewitz)认为全球教育竞争的危机是依据一定的价值取向与思考框架对现实所做的判断,其本质是一种社会想象。[47]那么,西方国家课程治理是被“谁”的危机所驱动的?对教育质量的忧虑反映了“谁”对利益受损的想象?历史上,西方国家的课程治理重视的是涉及产业竞争的学科而不是学生的全面发展,在学业标准上重视的是符合国际竞争的人才需要而不是全体学生全面发展的需要,在教育对象上重视拔尖创新人才培养而忽视普遍的学生素养提高。究其原因,西方中小学课程国家治理的主体是西方国家资产阶级民主政治结构的缩影,其中的教育人士主要是专家、高层教育官员、领袖教师,其他相关者则是企业家、金融家、艺术家等,课程委员会中缺乏普通教师和劳动者的代表。

危机驱动与政治结构的结合,使得西方国家课程治理的本质沦为以表面的民主程序所掩盖的、符合精英阶层利益的文化再生产,造成了课程公共性的实质性缺失。国家课程的文本反映的是社会精英层次对人的发展的诉求,因而“质量”成为少数人的质量,而标准也成为少数社会精英的而非大众的标准。有研究表明,新自由主义主导下的课程改革损害了有色人种的受教育权,非裔和拉丁裔的学生在2000年前后毕业率已经不足40%[48]。

2. 基于标准-问责的市场化治理导致教育质量分化加剧

有学者认为,基于问责和标准的国家治理反映的是公共教育系统的“私有化”特征。[49]阿普尔(Apple)、波普科维茨、佐藤学等学者都尖锐地批判了市场逻辑对公共教育根本性质的侵犯[50],国家与学校成为“用户与厂商”的关系,反映了新自由主义对教育改革深刻的影响[51]。

在这种制度下,国家课程治理的教育结构实际上放弃了对课程实施过程的支持和干预。基于标准和问责的市场化治理进一步造成了不同区域、学校的分化,尤其使薄弱的学校陷入更为不利的处境。数据也表明,2015年PISA测试中6%的美国学生数学成绩在全球范围内名列前茅,但29%的学生得分低于基线水平[52],考虑到美国学生数学均分低于全球平均分20分左右,这是非常令人震惊的内部分化。

3. 课程权责的条块分割造成课程政策与实施的脱节

哈夫特和霍夫曼的研究都发现了国家课程权力的条块分割成为课程实施困境的根源。课程决策与实施、评价、保障权力的条块分割,是造成课程委员会的制定工作与实施分离的“罪魁祸首”。国家的课程治理被限制于对特定学校类型中可能教授的内容以及如何教授的具体规定,而不围绕着相关的教材编制、资金的提供和对教师发展的支持展开。这种治理结构在分权制的国家体制下几乎架空了国家课程实施的权力。有研究表明,美国CCSS实施以后,数学教科书与标准存在大量的不一致[53],以及标准制定以后,数学教师并没有得到有效地支持其中数学课程标准的教学材料[54]。这种治理方式与西方分权制传统结合的结果就导致州政府、地方教育部门、教材出版商、教师团体和学校在课程的实施中各行其是[55],使课程文件成为脱离了实施条件、过程的政治性文本。

(三) 西方中小学课程国家治理的启示

国家课程治理既是一个理论问题,也是一个教育公共政策的实践问题;既反映全球课程改革的一致性,也与国家文化、制度与教育传统密切相关。从体制差异来看,美、英等国课程权力长期在地方上,其治理困境在于缺少权力统筹,造成了治理与实施的脱节,对提高教育质量产生的积极作用始终有限。反观我国课程权力集中于中央,地方、学校的自主性不足;国家权力的行使主要还是以行政命令的手段为主,在改革中更容易出现“一放就乱、一管就死”的两难治理困境。西方中小学课程的国家治理启示我国应处理好以下三对矛盾:

一是执行力与创新活力的矛盾。国家课程的教育意图总是通过不同层级主体的实施实现的,治理应该是在落实国家意图的前提下尊重并鼓励实施主体创新活力的过程。

二是质量与公平的矛盾。国家课程即与全球教育竞争密切相关,又关系到全体国民的集体福祉,应妥善平衡教育质量与公平的问题。

三是稳定与变革的矛盾。国家课程的变革是推动教育系统变革的重要手段,但也要警惕在这个过程中国家以公权力破坏学校教育一般的、稳定的特征与生态,造成“运动式治理”的不良后果。