消防技术服务机构过程性监管研究

2023-11-28周小扬

重庆建筑 2023年11期

周小扬

（上海市徐汇区消防救援支队，上海 200070）

0 引言

全国现有消防技术服务机构超过8000 多家，其中上海地区超过400家。随着消防技术服务需求不断增长，社会消防专业技术服务需求日益突出。由于这些机构长期存在“挂靠”“虚假执业”等现象[1]，导致整个行业规范性不足、从业人员水平参差不齐；绝大多数机构缺乏专业力量和专业手段，不具备发现隐患、消除隐患的能力，导致火灾隐患大量存在[2]；行业发展时间较短，大部分机构服务意识不强，服务质量不高。此外，《社会消防技术服务管理规定》应急管理部7 号令中规定的“消防技术服务机构建立健全质量管理和消防安全评估过程控制体系”，在实际中几乎缺失。

目前，对消防技术服务机构的监管，常以结果为导向，忽略过程的管理[3]。根据技术服务机构的行政处罚案由统计，多数为机构行为结果，行政监管难以监管机构在从事执业活动的中间环节（如转包、分包，签订合同）中未按照国家相关标准从事执业活动等内容，对违法行为难以取证。为此，行政监管进行了探索。例如，要求机构将主要执业行为录入统一的信息系统，可以实现根据技术服务合同自动生成工作计划，统一上传检查关键部位节点现场照片、视频、位置等资料，自动生成带二维码的消防技术服务结论文件，实现过程留痕和责任可溯，有效防止发生不按标准维保检测、不到场维保检测等问题[2]。一些地方先行先试，逐步推动消防技术服务活动规范化，有的甚至因过度监管而造成职能越位。因此，探索合理的过程性监管方式，以利用完整的过程性监管来规范消防技术服务机构的市场行为，使其成为一支专业化的消防力量，成为亟待研究的问题。

1 当前消防技术服务机构存在的主要问题

1.1 市场规范性不足

《社会消防技术服务管理规定》取消了消防技术服务机构的分级制度，放宽了从业条件，这推动了社会消防技术服务市场规模逐步扩大，也放大了市场的无序性与逐利性。当前，存在部分消防技术服务机构服务质量低、水平差，违规从业、弄虚作假，检测流于形式，甚至只要交检测费不检测也出报告等问题。这些问题的存在不仅会制约消防技术服务市场的稳定、健康与可持续发展，而且损害社会单位的合法权益，扰乱市场秩序，导致火灾隐患长期得不到消除，社会火灾防控体系失控。

1.2 从业人员水平参差不齐

在从业人员方面，大量“本本族”注册消防工程师诞生，存在为符合法规要求直接“挂靠”的现象。例如，一些机构从业人员缺乏操作技能，并未真实执业；而有操作技能的人员有的又因知识技能结构、学历结构等难以“取证”。机构缺乏专业化服务和规范执业意识，导致服务水平质量较差，不能满足现阶段行业需求。

1.3 对从业行为缺失过程性监管

消防技术服务机构逐利行为明显、责任缺失，有的无完善的服务标准、服务质量管理体系，在执业活动中随意性较大、公信力低。同时，行政机关对消防技术服务机构的监督手段单一，只以结果为导向，在服务过程中缺少抓手。《社会消防技术服务管理规定》规定“机构要建立健全的质量体系”，但实际上消防技术服务行业对质量管理并不重视，导致消防技术服务机构之间无序竞争、服务标准不统一、技术服务能力不足等现象。

2 目前消防技术服务机构的过程性监管

2.1 建设质量管理标准

为规范社会消防技术服务活动，提升消防技术服务在城市安全运行中的保障作用，填补行业标准空白，一些地区创新性地建立了质量管理标准。标准指引机构建立和有效运行质量管理体系，制定了科学统一的质量管理能力评价准则，能有效辨识消防技术服务优劣，同时管控从业风险，提高从业质量和服务水平，为推动行业高质量发展提供坚实的技术支撑。

2.2 探索建立第三方评价机制

质量认证等合格评定是国际通行的质量管理手段和贸易便利化工具，是国家质量基础的支柱之一。引入市场化的第三方认证机构，聚焦消防设施维护保养、检测和消防安全评估的质量管理能力，对消防技术服务机构质量管理体系进行分级评定，符合评定要求的颁发相应级别认证证书。在此模式下，消防技术服务机构获得认证证书，需要经过人员能力、资源条件、管理制度、服务过程等多维度评价环节，获证后还需定期进行证后监督，促进消防服务市场“拉高线”，高质量发展。

2.3 提升质量管理过程的信息化水平

在质量管理建设过程中，提升信息化水平，对消防技术服务过程开展全流程的数据采集，成为目前的主要趋势[4]。通过数据分析和比对开展执业结果的验证与标定，并将结果运用于双随机监管中。这意味着全套“体检”，形成的认证闭环能够有效帮助机构识别质量控制的关键环节和风险因子，持续改进质量管理，保证管理体系有效运行，在企业高质量发展的同时，实现靶向监管。本文尝试了基于AHP 层级分析法[5]的评价机制。

3 消防技术服务机构过程性监管的探索

3.1 对机构、从业人员和从业质量等分别进行画像

信息化系统根据对消防技术服务执业过程产生的各类数据，可分别为消防技术服务机构、从业人员、监督监管、从业质量画像，便于消防监管部门、从业机构、委托单位等各方判断从业机构及从业人员的能力，促进机构和人员不断提高其自身消防技术服务能力。

其中，从业人员画像是依据消防及质量管理法律法规、技术标准规范、从业统计数据，从业务层面分析确定评价从业人员的三级指标（见表1），实时获取调用从业人员画像因素变化，得到从业人员个性化标签，供消防技术服务机构、消防监管部门、委托单位方、质量评价方使用。

机构画像主要将技术服务机构作为单一实体，分析其从业活动和行为特征，将机构标签化。通过实时获取从业业绩画像因素变化，得到从业业绩个性化标签，供消防技术服务机构、消防监管部门、委托单位方、质量评价方使用，见表2。

表2 机构画像

从业质量画像是根据相关标准（如上海市地方标准《社会消防技术服务机构质量管理要求》DB 31/T 1380—2022）建立质量管理体系模型，监控机构质量管理体系建立、运行、检查、改进的整体情况。这可从组织机制、人员管理、设备管理、从业管理、内控改进5 个一级指标进行量化归集统计，即从5 个维度分三级指标展现机构的从业质量画像，见表3。这是贯彻过程性监管的重要探索。

表3 项目从业质量画像

3.2 对画像进行层次（AHP）分析和神经网络（BP）分析

通过研判消防技术服务的以上画像，拟定数据应用策略，通过层次分析法分别建立数据应用模型。主要步骤如下：

1）根据画像中的一级指标之间的相对重要性，建立形如表4 的A-B 层次判断矩阵。一级指标数为n。其中，aij由专家评定，必须为表5 中的标度值或标度值的倒数，且满足ai j×aji= 1。

表4 A-B 层次判断矩阵

表5 比较标度

则行乘积公式，见式(1)：

行乘积n 次方根公式，见式(2)：

权重值公式，见式(3)：

2）根据 A-B 层次判断矩阵进行一致性检验。

计算最大特征根，见式(4)：

其中，W为λmax的正则化特征向量，A为矩阵aij。

计算一致性指标，见式(5)：

计算一致性比率，见式(6)：

其中，RI平均随机一致性指标，可通过查表获得。若CR＜0.1，则一致性检验通过；否则，一致性检验不通过，应调节矩阵A，直至满足CR＜0.1。

3）将所有根据专家评定的A-B 层次判断矩阵计算出的权重值进行平均，得到A-B 权重向量，见式(7)：

其中，1BW为计算出的权重值iW的平均值。

4）参照步骤1），由各一级指标下属的二级指标之间的相对重要性，建立形如表5 的B1-C、B2-C、B3-C 层次判断矩阵，并计算相应的行乘积、行乘积的n 次方根、权重值。本文假设，B1-C 的n 为3，B2-C 的n 为2，B3-C 的n 为2。

5）参照步骤2），对之前数据中的B1-C、B2-C、B3-C 层次判断矩阵进行一致性检验。

6）参照步骤3），将所有评定的B1-C、B2-C、B3-C 层次判断矩阵计算出的权重值进行平均，分别得到B1-C、B2-C、B3-C权重向量，见式(8)、(9)、(10)：

7）根据权重向量WAB、WB1,C、W2B C、WB3,C建立形如表6 的指标权重表。

表6 指标权重表

8）根据专家评分标准，为画像在各个二级指标下的表现进行评分。记Xi为某画像P 在二级指标iC下的得分，i 为1 到7之间的整数。记Si为某画像P 在二级指标Ci的带权得分，其值为对应的一级指标权重、二级指标权重与得分Xi的积。例如，S1=W B1WC1X1。这样就可以计算得S1到S1～S7，记为得分向量S，表示为S=(s1,s2,s3,s4,s5,s6,s7)。

9）搜集若干画像实体的关于上述7 项指标的数据，计算出得分向量。根据项目数据、在不受得分向量影响的条件下对项目的风险等级进行评估作为画像的标签，等级为高、中、低。

10）建立具有1 层输入层、1 层隐藏层、1 层输出层的BP神经网络。输入层有7 个神经元，分别作为得分向量S中7 个元素的入口；隐藏层有64 个神经元；输出层有3 个神经元，分别输出预测的消防安全风险各等级的概率。将项目的得分向量S输入BP 神经网络。

11）当有画像实体需要自动评估风险等级时，获取项目体数据，参照步骤8）计算出项目体的得分向量S，将得分向量S输入训练充分的BP 神经网络，即可获得画像实体风险的概率。