空间规划体系中风景名胜区整合与边界优化路径研究——以庐山风景名胜区为例

刘 晓 张曼曼 刘玉超

1 研究背景

1.1 风景名胜区与其他自然保护地、国土空间存在多重交叉

据不完全统计，中国有58个国家级风景名胜区与64个自然保护区存在交叉重叠，其中包括42个国家级自然保护区和22个省级自然保护区[1]。国土空间规划体系下，风景名胜区作为自然保护地体系的重要组成部分，其规划编制需在新的编制规则指导下，衔接“三区三线”等空间规划内容[2]。风景名胜区与各类自然保护地的整合及与各类国土空间控制线之间的边界优化就变得尤为关键[3]，涉及一区多牌及与城镇空间、农业空间、生态空间等的交叉重叠问题。我国第一批或第二批设立的风景名胜区，由于早期地理数据缺失、空间分析技术不成熟等原因，更加重了风景名胜区多头管理和空间重叠问题。

1.2 风景名胜区整合优化规则滞后于其他相关政策文件

2019年以来，我国相继发布一系列相关文件，强调包括风景名胜区在内的自然保护地体系要进行一体化整合优化[4]。如图1所示，风景名胜区被作为我国最具特色的自然保护地纳入自然保护地体系，后纳入自然公园类型，然而在自然保护地体系整合优化和国土空间规划全面推进时，风景名胜区整合优化却一直被搁置。2022年7月，国家林业和草原局发布《国家林业和草原局办公室关于做好风景名胜区整合优化预案编制工作的函》(办函保字[2022]99号)(以下简称《预案》)，正式启动风景名胜区整合优化编制工作[5]。但此时自然保护地体系整合、“三区三线”划定等工作陆续完成，风景名胜区整合优化的滞后性使其在实际操作过程中面临诸多挑战。

图1 风景名胜区整合优化与国土空间、自然保护地相关文件梳理

1.3 风景名胜区整合优化亟须建立有效路径

风景名胜区整合优化致力于解决一区多牌、空间交叠造成的管理混乱问题，是自然保护地体系整合优化的重要一环，以响应“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”要求。《预案》发布后至今，各地陆续开展了风景名胜区整合优化工作，但收效并不明显，对于保护级别高、边界交叉情况复杂的风景名胜区则更为困难。因《预案》作为政策性文件，以明确大方向为主，缺乏指导具体应用过程的细则，而整合优化是一个需要多部门协商的过程，由于缺乏完善的协商机制，不同部门或利益群体难以对整合优化对象形成一致认知，且无明确路径可循，导致协商过程易于陷入权益博弈之中，整合优化结果往往因争议而难以落实，造成风景名胜区整合优化持续搁置，对其保护与发展百害而无一利。因此，亟须在《预案》基础上细化风景名胜区整合优化路径。

2 政策解读与理论基础

2.1 政策解读

如图2所示，《预案》提出风景名胜区整合优化以等级、类型的对比为主要依据，但对于同级别自然保护地，以及与城镇开发边界等国土空间控制线交叉的情况，还需因地制宜进行下一步评估论证[5]。此外，《预案》指出依托风景名胜区申报世界遗产地的，风景名胜区原则上保持稳定，遗产地范围和原管理方式不变，作为整合优化的辅助评判因素。

图2 《预案》解读示意图

2.2 理论基础

2.2.1 风景名胜区整合归并需考虑多重因素并体现特色属性

相关研究普遍认为自然保护地体系整合工作不应摒弃风景名胜区的独特价值，其在遗产属性、国民认同感、法律地位、规划体系等方面具备的独特属性，使其应当保留自身在自然保护地体系中的独立地位[6]。同时，风景名胜区整合优化除了应当保证生态系统完整性、明确保护区与管辖区之外，还应突出风景资源价值禀赋、协调保护与发展利用的关系[1]。

2.2.2 风景名胜区边界优化应基于边际理论进行科学评估

风景的本质是介于环境和人的印象之间的边际文化信息[7]，风景名胜区边界识别应对美学感知、地理特征等因素进行科学评估。已有研究从生态评估、精细化管控等多个视角构建了技术路径：从生态评估视角，融合风景名胜区和国土空间双评价，重新构建生态评估指标体系，以指导保护分区[8]；从精细化管控视角，构建“叠加找出交叉区域-兼容性判别-冲突区域调整取向-调整界线明确规则-调整校核总体范围”的技术路径，并构建正负面管控清单[9]；从国土空间衔接对应视角，通过开展资源环境、景源价值、边界重叠的“三评估”，衔接“三区三线”、各类自然保护地及行政边界[10]。

2.3 小结

上述研究从多元视角对风景名胜区整合优化提出了路径建议，《预案》发布后，亟须以已有研究为基础，构建更加适用、细致可循的技术路径，以支撑风景名胜区整合优化工作的有效落实。《预案》界定的风景名胜区整合优化分为整合归并、边界优化2个部分，前者处理的是风景名胜区与其他自然保护地的关系，后者处理的是风景名胜区与国土空间的关系，因其选取的评判依据较为单一，缺乏多因素考量，当面对较为复杂的问题时就可能失灵。下文以庐山为例，分析《预案》在实际应用过程中存在的问题，以论证技术路径构建的必要性。

3 以庐山风景名胜区为例进行《预案》实证应用研究

3.1 庐山风景名胜区特征分析

3.1.1 整合归并对象类型多、等级高

庐山于1981年列为国家级自然保护区，1982年被列为国家级风景名胜区，1996年被列为世界文化景观遗产，其后还被列为第四纪冰川地质公园、森林公园等。如图3-1所示，这些区域在空间上高度重叠，近2/3的山体被各类保护地重叠交叉，“双国一遗产”(国家级自然保护区、国家级风景名胜区、世界文化景观遗产)的空间交叉关系使得整合归并工作较难权衡。

图3 庐山风景名胜区与其他自然保护地及“三条控制线”重叠情况示意图

3.1.2 世界级文化景观遗产价值独特

庐山于1996年被列为世界文化景观遗产。文化景观能够说明人类社会在其自身制约下、在自然环境提供的条件下以及在内外社会经济文化力量的推动下发生的进化及时间的变迁[11]。基于此，文化景观遗产的评定采用文化遗产的标准，同时参考自然遗产的标准。可见，庐山风景名胜区具有世界级的文化景观价值，且以文化内涵为主导，以相伴生的自然价值为基础，体现了人与自然相辅相成的理念，这是庐山风景名胜区整合优化过程中不可被忽视的特征。

3.1.3 边界优化问题复杂、矛盾多

庐山风景名胜区涉及景、镇、城及“三区三线”之间的矛盾(图3-2)，其复杂程度需在《预案》规则基础上进行更加细致深入的研判，主要需解决以下两大核心问题。

一是核心文化景观空间与城镇开发边界重叠。牯岭镇是庐山风景名胜区位于山上的核心区域，聚集了多处文物保护单位，整体被列为省级历史文化街区(图4)。但同时还是一个建制镇，并已纳入城镇开发边界。作为一个“景中镇”，须协调统筹自然保护地保护、旅游发展和社会行政管理等问题。

图4 牯岭镇历史文化遗存分布图

二是边际地区城、镇、村与风景名胜区交织渗透。风景名胜区边缘与庐山市、九江市多处城镇建设用地紧密粘连。由于庐山风景名胜区边界划定时间早，后又经历了快速城镇化阶段，导致目前风景名胜区已与城镇空间无缝衔接甚至城镇空间已渗入风景名胜区边界内，庐山市中心城区及其他乡镇的城镇开发边界与风景名胜区边界紧紧相依，缺乏过渡区域的缓冲。

3.1.4 庐山风景名胜区整合优化困境

以上特征使得庐山风景名胜区的整合优化工作难以仅仅通过《预案》得到解决。

整合归并方面，根据等级、类型和世界文化景观遗产特性尚可基本完成。图5对《预案》在庐山风景名胜区的应用进行了示意。依照《预案》，地质公园、森林公园等自然公园直接归并入庐山风景名胜区。而国家级自然保护区和国家级风景名胜区的整合归并需进一步论证，依据“世界遗产地所在的风景名胜区原则上保留”，应归并为风景名胜区。但由于《预案》对“世界遗产地”的补充说明仅作为辅助条件，导致其在实际操作中常常被忽视。

图5 《预案》整合归并规则应用示意图

而边界优化方面，景-镇-城粘连情况需要细化技术规则。在先期划定“三区三线”过程中，生态保护红线主要由不含风景名胜区的自然保护地组成，城镇开发边界只做到了不与生态保护红线、永久基本农田交叉，风景名胜区整合优化的“滞后”导致庐山风景名胜区与其他控制线在管理过程中存在矛盾之处，《预案》在庐山应用时仍然存在冲突和不明确之处。如图6所示，牯岭镇既是重要文化空间、又在城镇开发边界范围内，根据《预案》规则可导出“保留”和“调出”2种结果；又如按照规则对于资源价值低的人类活动密集区可视情况调出，具体评价何种价值、什么程度可视为人类活动密集尚无定论。因此，庐山风景名胜区边界优化难以快速做出定论，实践过程中曾提出的“对半切”等各类方案均存在争议而难以落实，因而必须考虑景、镇、城等多方面的需求，经过科学论证，方可形成相对客观合理的优化方案。

图6 《预案》边界优化规则应用及面临困境

3.2 庐山风景名胜区整合优化建议

如上文所述，将国家级自然保护区归并入国家级风景名胜区，更加符合《预案》要求。作为世界文化景观遗产，庐山既具备高自然资源价值，又具备高人文资源价值，且人文资源价值更高，是我国名山大川文化不可或缺的组成部分。风景名胜区兼具自然保护和人文保护职能，将自然保护区归并入风景名胜区也更加有利于庐山的资源整体保护和特色可持续发展。

在处理与国土空间交叉重叠问题时，首先依照《预案》对生态保护红线内部的风景名胜区边界暂时不调整，问题聚焦在风景名胜区与城镇开发边界交叉如何处理。建议综合考虑风景游赏、城镇发展和风景保护多方面的需求，进行综合权衡(图7)，依据分析结果进行边界优化调整。最终提出具体优化方案(图8)：山顶区域的牯岭镇集中建设区域资源集中、可见性高、游赏可达性高，为完整保护各类历史文化遗产和风景资源，建议以文化空间的整体性保护为重，保留其作为风景名胜区核心区域的属性，建议其城镇开发边界维持现状或逐渐缩小退出，维持现状各类建设空间规模并进行风貌整治和定期修缮；山体东北部的海会镇有部分现状建设用地在风景名胜区内部，通过分析可知这个区域位于资源不可见区域、游赏可达性较低，且邻近海会镇区，人居生活需求相对更加重要，可将其调出风景名胜区，满足更加紧迫的发展需求；山体南部的温泉镇有部分现状建设空间紧邻山麓风景资源，通过分析可知这个区域位于资源可见区域、游赏可达性高，地方无序的发展可能影响资源品质，建议将其调入风景名胜区，借力风景名胜区的高治理效能，实现资源的一体化保护和风景游赏体系的整体化构建。

图7 庐山风景名胜区边界优化分析思路建议

图8 庐山风景名胜区边界优化建议与局部放大示例

4 风景名胜区整合优化路径构建

基于整合优化规则，综合考虑风景名胜区、自然保护区等被整合优化对象的价值评估方式，结合相关评估标准与研究基础，扩展性地构建行政事权、特色保护、特色发展、协调治理、基础评价5个维度的评估体系，进行多角度评定比较，明确各维度的主要运用场景。各维度指标的具体评价因子和运用场景如表1所示。

表1 风景名胜区整合优化特色评估体系

4.1 特色评估体系和整体技术路径

4.1.1 特色评估体系

基于《预案》，融合风景名胜区、自然保护区等整合优化对象的价值评估因素，构建行政事权、特色保护、特色发展、协调治理、基础评价5个维度的评估体系，明确不同维度的构成指标和主要运用场景(表1)。

行政事权维度包括等级、类型2个子项，具体指的是自然保护地的级别和类型，按照图2所示“低级别归并入高级别、自然保护区或风景名胜区优先于同级别其他自然公园进行保留”等《预案》规则进行初步整合优化，是整合归并和边界优化的首要指标。特色保护维度以保护为导向，对各类资源价值进行评价，特色发展维度以发展为导向，对风景游赏、人居生活及经济发展等发展需求水平进行评估，2个维度的共同考量体现了整合优化的“公平性”，特别是像庐山这种面临多重博弈的区域，更要协调好保护与发展的辩证关系，这2个维度是整合优化的核心指标，在整合归并和边界优化中进行差异化的运用。协调治理维度涵盖治理效能和管理可行性指标，在核心指标支撑的科学评估之后，回到行政逻辑层面，引导专家或地方的最终决策，是决定性的指标。以上维度的评估均须与国土空间相关评估进行衔接，对评估结果进行修正。特色评估体系中不同维度的指标在实际运用过程中具有优先级的设定，具体在技术路径构建中展开说明。

4.1.2 整体技术路径

基于特色评估体系，构建风景名胜区整合优化技术路径，如图9所示，共包括整合归并和边界优化两部分内容。整合归并涵盖级别、类型、特色保护维度的子项分析等评估内容，边界优化路径则通过类型、特色保护维度、特色发展维度、协调治理维度、基础评价维度等多维分析评估判定。

图9 整体技术路径

4.2 整合归并路径：生态优先下资源价值细化

图10对整合归并路径进行了详细示意，涵盖初步整合归并和进一步评估论证2个步骤。

图10 整合归并路径

4.2.1 初步整合归并：等级类型差异对比

初步整合归并依照《预案》内容，按照级别优先、类型次之的原则，将低级别自然保护地归并入高级别自然保护地，将存在交叉的同级别自然公园类型归并入风景名胜区。该步骤对于等级类型差异较大的交叉重叠对象较为适用，而一些差异较小或同等级的整合对象则需进一步评估论证方可完成整合归并。

4.2.2 进一步评估论证：衔接世界遗产等相关价值评估结果

基于庐山实证研究的启发，世界遗产特性反映的是对风景名胜区资源价值的细化分析。因此，对于普遍的风景名胜区与同级别自然保护区重叠情况，可进行特色保护维度的子项价值比对，并通过“YES or NO”模型进行评判。如自然资源价值和生态稀缺性极高、具有国家代表性的风景名胜区建议归并为其他自然保护地，反之再评判人文资源价值，如果价值一般则以生态优先的原则归并入其他自然保护地，若人文资源价值极高、具有国家代表性甚至世界级的知名度，则建议优先整合归并为风景名胜区。在此过程中，遗产地型风景名胜区可与遗产价值评估结果充分衔接，作为评判依据。

4.3 边界优化路径：初步边界优化+进一步评估论证

图11对边界优化路径进行了详细示意，涵盖初步边界优化和进一步评估论证2个步骤。

图11 边界优化路径

4.3.1 初步边界优化：类型差异对比

初步边界优化依照《预案》内容，按照类型优先的原则，保留生态保护红线内部风景名胜区边界。其他区域则需进一步评估论证方可完成边界优化。该步骤对应于评估体系中的行政事权维度。

4.3.2 进一步评估论证：多维叠合判断

除考虑行政事权维度之外，在进一步评估论证阶段，对特色保护维度、特色发展维度、协调治理维度进行逐层分析，并通过基础评价维度给予合理修正。

特色保护维度识别出保护价值高的区域，优先给予保留，保护价值低的区域进行进一步的特色发展维度分析。如可基于各类资源价值评价进行可视性分析，对于资源可见区域，优先进行风景名胜区边界的保留或调入，对于资源不可见区域，可进一步通过其他维度的分析进行调整。特色发展维度包括风景游赏空间需求、人居生活空间需求、经济发展空间需求3种类型，依据风景名胜区自身特征和数据收集情况，通过风景资源可达性分析来量化风景游赏空间需求，通过叠合二调与三调的建设用地数据判断城镇空间扩张趋势来量化人居生活空间需求，通过未来几年重大项目的布局来量化经济发展空间需求。风景游赏需求高的空间视情况可优先调入，以服务于风景名胜区的可持续发展，后两者相关区域可视情况调出，既不损害风景名胜区资源质量，又保障邻近空间的可持续发展。最终结果需考虑协调治理维度。将以上分析识别出的资源不可见区域与3类需求性空间与叠加，再结合协调治理维度的治理效能与管理可行性分析、基础评价维度的精确修正，最终完成边界优化的进一步评估论证。

5 基于研究内容对整合优化规则提出优化思考

我国是风景名胜区大国、世界遗产地大国，风景名胜区与国土空间的交织关系千变万化，整合优化面临的问题也多种多样。为确保顶层规则之间的一致性，基于以上研究，从整合方向、评估导向、协调治理等方面对整合优化规则和相关政策提出如下优化建议。

5.1 提升遗产地价值在规则中的重要性并予以细化

建议在规则中将世界遗产地从“其他考虑因素”提到前面，作为整合归并的先决条件，避免作为非重要考虑因素的模糊性使其在实际操作中容易被忽视。同时还需根据类型细化具体要求，如只要是人文类遗产地类型的风景名胜区，即归并为风景名胜区，而自然型遗产地则归并为其他自然保护地。

5.2 以风景保护为导向平衡保护与利用的辩证关系

风景名胜区是生态文明背景下践行“绿水青山就是金山银山”的最佳实践地。本文在构建风景名胜区整合优化路径中综合考虑了特色保护维度和特色发展维度的指标，因为在保护的前提下，风景名胜区的本质特色之一是风景游赏功能，同时景-镇-城之间的现实博弈也需要进行最优权衡。因此，建议风景名胜区整合优化相关规则从风景游赏和地方可持续发展的角度增补相关规则、具体化指标因子，以期从更加公平的视角平衡好保护与发展的辩证关系，延续风景名胜区作为最具中国特色的自然保护地的宝贵属性。

5.3 发挥风景区优势，深化协调共治体制优化升级

本文在构建风景名胜区整合优化时尽量确保技术上的客观公平性，但实际操作过程中难免行政事权决定论，“一刀切、非黑即白”“简单化、一劳永逸”的管理习惯不利于多元价值特色的风景名胜区的保护和利用。建议发挥风景名胜区是“绿水青山就是金山银山”理论最佳实践地的优势，在规则、技术优先的整合优化基础上，更多地从优化治理体系的角度去完善风景名胜区整合优化策略，探索多元控制线共存下的协同共管机制。

6 结语

本文在国土空间规划体系改革背景下，以风景名胜区整合优化政策文件《预案》的落实为研究起点，力求为其提供科学有效的路径支撑。基于对庐山风景名胜区的实证研究，发现《预案》实施面临的问题，构建风景名胜区的“评估体系+整合归并+边界优化”的路径，最后通过反向思考对规则提出优化建议，实现了从理论到实践再到理论的完善优化，对风景名胜区整合优化工作和政策改革具有一定的借鉴价值。然而，风景名胜区在自然保护地体系中具有特殊性和复杂性，除空间整合优化之外，还需广大专家学者和相关部门积极探索、形成共识，建立科学性更强、实施性更高的管理体制，以便维护好我国风景名胜区的价值，找寻风景名胜区保护与利用的更优途径。

注：文中图片均由作者绘制。