构建民族区域自治地区乡村普惠性托育服务模式的研究

郭莉萍

（北海职业学院教育系，广西北海 536000）

2019年10月，国家发改委、卫健委联合发布的《支持社会力量发展普惠性托育服务专项行动实施方案（试行）》要求“增加3岁以下婴幼儿普惠性托育服务有效供给”。普惠性托育是以公益性和公平性为其内在基本特征的，以“有质量”为其外在价值追求的、“面向大众”“收费较低”的托育服务[1]。

一、构建民族区域自治地区乡村普惠性托育服务模式的意义

（一）消除儿童贫困，结束代际贫困

2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利。固然如此，民族区域自治地区乡村仍是脱贫攻坚的重要战场。对农村的扶贫不能是简单的“物”的投资，而应该注重对“人”的投资，对“人”的投资应更关注对儿童的投资。

《中国统计年鉴2020》显示，我国农村地区0～3岁儿童有1 930万人，占全国0～3岁儿童的41.1%，占比将近一半。中国发展研究基金会秘书长方晋在2021中国儿童发展论坛上表示，脱贫地区儿童早期阶段的发展和全国平均水平差距较大，0～3岁在村儿童早期养育缺少指导，0～3岁婴幼儿托育服务在农村近乎空白，这一结论与“构建民族区域自治地区乡村普惠性托育服务模式的研究”课题组（以下简称课题组）对广西壮族自治区某乡村托育服务现状调查结论一致。与乡村地区婴幼儿托育服务近乎空白的现状相对应的是，乡村64.14%的婴幼儿家长有托育需求，他们普遍寻求包括但不限于“生活照料”的高质量、经济能力承受之内的托育服务，希望婴幼儿能够在托育机构中接受更为专业的早期教育，得到更专业的照顾和养护。鉴于此，对乡村儿童进行投资，构建乡村0～3岁婴幼儿托育服务体系是消除贫困代际传递，促进社会起点公平，实现乡村振兴的根本之策。

（二）回归本体价值，实现儿童优先

教育价值是教育作为客体对主体需要的满足关系。杜威在他的教育哲学中提出“内在价值”。所谓内在价值又称本体价值，主要指一个事物本身的意义。《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出“政策引导、普惠优先”的原则，要“按照儿童优先原则，最大限度保护婴幼儿，确保婴幼儿的安全和健康，遵循婴幼儿成长特点和规律，促进婴幼儿在身体发育、动作、语言、认知、情感与社会性等方面的全面发展”。“儿童优先”是将教育价值首先回归到“人”，回归到教育的本体价值上。托育的本体价值意味着托育服务首先应以婴幼儿全面发展为出发点，关注婴幼儿身心发展的特殊性，保障婴幼儿优先发展，实现婴幼儿利益最大化。

（三）释放农村女性劳动力，实现女性工作-家庭双赢

2019年颁布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》将托育服务全面纳入公共服务体系，标志着我国婴幼儿托育由福利取向阶段（1949—1978年）、市场取向阶段（1979—2018年）[2]进入服务取向阶段。

课题组调查发现，被调查对象中67.47%的婴幼儿母亲仍是0～3岁婴幼儿的育儿主体，农村女性承受更多的育儿压力。随着女性觉醒，农村女性也希望通过经济独立取得在家庭中更多的话语权和自主权。被纳入非公共服务的托育服务能够解除农村女性育儿的后顾之忧，释放更多农村劳动力，助推农村女性实现工作-家庭双赢局面。

二、民族区域自治地区乡村普惠性托育服务现状

（一）该地区乡村尚未建立完善的普惠性托育服务

从全国范围看，0～3岁托育尚处于初步发展阶段，3岁以下的婴幼儿托育基本都是由社会力量供给。根据课题组调查结果，目前西部民族区域自治地区乡村0～3岁婴幼儿托育主要以在私立幼儿园中开展的“嵌入式托班”为主，独立的托育机构寥寥，更遑论专门的普惠性托育机构。另外，该地区乡村0～3岁婴幼儿托育服务主要面向2岁以上婴幼儿群体，托育服务覆盖年龄段有限，还不能为2岁以下婴幼儿提供托育服务。

（二）各主体在普惠性托育服务中的定位不明晰

家庭、政府、市场和社会力量是普惠性托育服务的主体。在乡村普惠性托育服务体系的主体作用上，当地政府在主导引领、统筹规划、资源整合、兜底责任等方面还未形成更细化的、能够落地的措施；由于专门的托育机构建设投入大，投资周期长，缺少了相关政策税收等政府的兜底，现阶段社会力量在农村地区承办专门的托育机构困难尚多，社会力量在乡村托育服务中的主体地位还有待大力发掘。因此，目前西部民族区域自治地区托育仍以家庭式托育为主，家庭仍是托育的最大主体。

（三）普惠性托育服务供给数量、结构、形式与家庭需求不匹配

课题组调查发现，乡村地区托育服务模式在数量、结构和形式方面与0～3岁婴幼儿家长的托育需求不匹配。

在普惠性托育服务数量方面，西部民族区域自治地区乡村64.14%的婴幼儿家长有托育需求，但目前该地区的托育服务更多地嵌入在幼儿园中，托位数量有限。在普惠性托育服务结构上，86.85%的家长期望公立性质的托育机构，他们认为公立托育机构“更安全放心”“教师更专业”“环境好”，而现实情况是即便是嵌入式托育，所嵌入的幼儿园也以民办的、非普惠性幼儿园为主，普惠性幼儿园寥寥。在托育服务形式上，全日托（占比80.08%）和临时托育（占比26.69%）是0～3岁婴幼儿家长选择最多的托育形式，但目前该地区托育服务形式更多以全日托为主，临时托、家庭式托育、喘息式托育等形式寥寥。

（四）农村地区尚缺乏专业的0 ～3 岁婴幼儿托育服务从业人员

课题组调查发现，当前民族区域自治地区乡村缺乏专业的托育从业人员，托育队伍呈现出准入门槛低、学历偏低、专业背景与岗位不符、职业资格不足等现状。托育从业人员面临师幼比低、劳动强度大、工作时间长、薪资待遇低、职称晋升途径窄小、职后培训滞后等困境[3]。这些现状和困境成为阻碍专业托育人员发展的重要因素。

（五）尚缺乏托育服务的评估和监管机制

普惠性托育服务不应片面追求数量、平价、低廉，而应把质量放在首位，“质量为先是托育服务体系建设的核心，也是托育服务赢得社会信任与家庭支持的基础前提”[4]。客观全面的评估与监管机制的建立是提升托育服务质量的保证。目前，就评估内容而言，对托育服务的评估和监管更多聚焦于托育服务机构的管理、收费、卫生、安全等方面，而忽视对托育从业人员素质、托育服务标准等方面的监管；就评估主体而言，地方政府对托育服务的标准还不够明确，权责还不分明。

三、构建民族区域自治地区乡村特色普惠性托育服务模式的路径

（一）形成专管部门，重新调配对乡村托育服务的财政支出

目前，托育服务监管部门较多，存在主体权责不够分明，相关的法规还有待完善等情况。托育行业的发展需要当地政府牵头，形成专门的专管部门，由专管部门组织协调其他相关部门，进行顶层设计和整体谋划，完善准入标准和管理模式，健全各项政策法规和监管机制。

政府需重新调配不同地域托育行业的财政支出，使之向乡村地区倾斜，降低该地区儿童因资源落差而带来的机会不均，从而确保乡村地区婴幼儿的入托权益。政府在调配托育财政支出时应结合不同乡村地区居民托育需求、当地已有托位数量、收入水平、合理成本等因素，形成因地制宜的补助方案和配套保障措施。

（二）建设镇级示范性普惠托育点，推动托育行业有质量地发展

受限于民族区域自治地区乡村经济教育基础薄弱现状，该地区托育服务体系尚未完善，专门化的托育机构寥寥，幼儿园内嵌入式托班在托育质量上还有很大提升空间。基于此，乡村托育服务的发展可以镇为单位，在每一个镇建成至少一所具有示范效应的普惠性托育机构、一家有示范效应的幼儿园嵌入式托班、一家示范性家庭式托育点，依托示范点的示范引领和辐射效应，为当地托育行业树立符合本土情况的行业标杆，以期促进全镇托育服务在数量、质量和结构方面的协同发展。

（三）通过互联网+方式，提高婴幼儿照护人员素质

课题组调查发现，目前，民族区域自治地区乡村的托育形式主要以幼儿园内嵌入式托班和家庭式托育为主，这两种形式还将在一段时期内在该地区托育行业发展中占主导地位。鉴于此，实施家庭式托育的照护人员和实施嵌入式托班的从业人员素质亟须提高。囿于婴幼儿照护人员的年龄、工作条件、专业背景、文化水平、接收资讯的能力、对互联网信息的甄别能力等方面因素，相关部门应依托互联网+托育服务，探索线上线下相结合形式，以提高婴幼儿照护人员的专业化水平。线上主要通过互联网教育平台，以远程教育的形式，面向家庭式托育照护人员和社会托育机构从业人员推广科学育儿知识；线下可利用村居委会活动室、村卫生室等公共资源，建设村（社区）级托育服务驿站。依托托育服务驿站，借助专家咨询、家长课堂等形式，由家庭照护指导人员开展健康宣教，指导婴幼儿照护者了解婴幼儿身心发展特点，掌握科学育儿观念和技能，提高其照护能力。

（四）调整乡村地区托育服务结构和模式，使托育服务本土化

现阶段，托育主体由家庭、政府、市场和社会力量多方协同构成。虽然政府应该在托育领域取得主动权，但现实的情况是在乡村地区，公立托育服务的覆盖面在未来一段时间内还不能满足当地家长的需求量。那么，政府在推动乡村地区普惠性托育服务发展时，就还需要和社会力量合作来共同为家长提供优质平价的托育服务。因此，就托育服务的结构来说，乡村托育服务的发展应该将民办托育机构作为落实乡村普惠性托育的主力军，将家庭式托育作为其补充。

本土化的托育服务应贴合当地居民的托育需求。在托育时间方面，托育服务应在日托服务时长和周末托育服务的提供方面贴合乡村地区居民的劳动时间。在托育形式方面，考虑到不同家庭的差异化需求，全日托、半日托、菜单式托育、临时托管、喘息服务等时间灵活的托育形式可以满足当地居民多元化的托育需求。

（五）扩充乡村地区托育从业人员数量，提高托育从业人员社会地位

2018年之前的相当长的一段时间内，托育行业处于以市场为取向阶段。托育是一种商品性服务，政府在这一阶段仅提供具有补充性质的早期教育指导。在这一时期，专业化的托育机构和托育从业人员数量也随之减少，很多家庭承担起了家庭育儿责任。2019年后，国家明确了托育行业作为非基本公共服务的属性，托育机构及其从业人员的数量和专业性又被重点提及。就目前而言，民族区域自治地区乡村普惠性的托育机构还有待萌发，具有托育专业背景的从业人员非常少，而托育行业发展的数量和质量在很大程度上取决于专业化托育从业人员的数量和素质。要改变这一状况，我们可以从扩充托育从业人员数量和素质，提升托育从业人员社会地位两方面着手。

托育从业人员数量和素质的提升可以依托职业院校开设的婴幼儿照护等相关专业，为专业化托育从业人员队伍的扩充提供支持，也可以通过送培和转培方式，对现有社会托育机构从业人员和家庭内的婴幼儿照护人员进行婴幼儿早期发展和适应性照护知识的培养，从而扩充从业人员的数量，提高其专业水平。

目前，托育从业人员的薪资待遇、专业发展、工作稳定性、社会地位等因素极大影响了托育行业对从业者的吸引力，动摇了现有从业人员的职业向心力。这种情况在乡村地区托育行业中表现更甚。针对这一问题，首先，可以在政策层面制定托育行业的准入标准，使托育行业不再是有些人无可奈何的选择，提高其入职门槛，体现其专业性；其次，可以提高从业人员的薪资待遇，使从业者劳有所得，激发其职业向心力；最后，可以开辟从业人员职称晋升通道，为从业人员的职称评定和岗位晋升给予合理保障，提高托育人员的社会地位。

（六）医育结合，推进托育服务与医疗保健服务结合

0～3岁婴幼儿的发展特点决定了对该龄段婴幼儿的托育服务内容不能限于对婴幼儿的养育和照护，还包括对婴幼儿的医疗保健等相关内容。乡村地区托育机构与村镇卫生室医育结合，可提高乡村托育机构的服务质量，共同促进婴幼儿健康发展。在医育结合过程中，托育机构可以提供优质的养育照护服务，为幼儿提供生活照料、安全看护等保育服务；村卫生室则可以为家长和托育从业人员提供婴幼儿卫生与保健、营养膳食、小儿推拿、疾病预防等方面的培训和指导，由卫生室对托育机构进行婴幼儿保健方面的指导。