快速城市化下西南农村集体经济缘何发展？——基于政策注意力的案例对比研究

谢欣璐

（四川大学 四川成都 610065）

一、问题缘起

政策执行贯穿每一项公共政策的落实过程，并直接影响政策的最终结果。按照古典执行模型，政府制定政策后，该政策就会得到执行，其结果也将接近政策预期。[1]然而学者们注意到，在政策目标与政策结果之间往往存在明显差距，这正是政策执行过程造成的影响。其中，政策注意力是一个影响执行过程的重要变量。地方政府的政策执行过程和结果也会外化为地方的发展现状。

农村集体经济组织是建立在生产资料公有制基础之上的、农村集体成员自愿参加的、自我管理的农村经济组织，它代表成员管理运营集体资产，独立核算。[2]作为中国特色社会主义的产物，盘活农村集体经济也一直是社会热点话题。改革开放以来，我国村级集体经济不断发展壮大，实力也在不断增强；但整体来看，发展水平低、发展不平衡、经营性收入比重小、经营管理不善、负债比较重等问题仍普遍存在。[3]近年来，许多农村也在受到城市化进程的影响，其发展定位和资源禀赋都发生了改变。同时，在乡村振兴战略等长期公共政策的指导下，出现在政策注意力倾注下，成就出色的农村集体经济组织。在调研中发现，城市近郊区域同一街道办事处管辖下、地理位置相近的两个村庄，其农村集体经济的发展状况却呈现显著的差距。通过案例对比研究的方法能够有效探讨其中的关键变量。

学者们对农村集体经济的研究从多方面开展，从多种理论视角，以定性方法为主，展现农村集体经济不同侧面的现状。[4][5]但目前针对城市化进程的辐射和影响下，对农村集体经济成功的关键影响因素的研究很少，基于案例对比研究的更是寥寥无几。在已有的案例研究中，也多为对江浙沪等沿海发达地区的杰出案例进行剖析，[6]而本文针对市场资源并不丰富的成都市周边村落，这些村庄的资源禀赋大不如江浙沪地区的沿海村庄，其集体经济发展的阻力也更大。笔者从政策注意力的理论视角出发，将相近案例进行对比，归纳出市场、政府、村干部、村民在建立和发展农村集体经济中的多元互动过程，并分析政策注意力在政策执行过程中的关键作用，以建立政策注意力的影响机制模型。

二、政策执行过程中的政策注意力

注意力原本是一个认知心理学的范畴，把注意力的概念引用至公共政策领域，则发展出了“政策注意力”的概念。我们可以把政策注意力看成是政策活动主体（包括政策、执行机构、执行人员、目标群体）的精神活动在公共政策上的集中程度，反映了公共政策被关注的程度。[7]政策注意力可以解释许多政策或任务的执行情况，是单一制大国理性官僚制治理框架建构过程中的客观存在。[8]

农村集体经济的发展策略，本质上是长期公共政策的执行过程，是政府决策的集中表现，而政策注意力是影响政府决策的关键因素。政策注意力在政策压力的作用下聚焦到产业扶持上，而基层政府将政策关注与地区的资源禀赋结合，成为对集体经济的最大推力。反之，分散的政策注意力使得基层政府的目标不聚焦，行动力不足，进而倾向于维持集体经济的“空壳”状态，在其发展中但求无功无过。在发展策略的制定中，政策注意力的影响可看作中介效应，而城市化进程的影响则是一个调节效应，它会在改变资源禀赋的利用方式，从而使得基层政府改变其发展策略。

除策略外，政策注意力也直接影响着基层政府的行为。在农村集体经济的发展中，普遍地面临着基层动员工作难、市场竞争激烈、监管和扶持难度大、集体经济自身“造血”困难等问题，在不同的地区和时代环境下，需要基层政府灵活应对挑战，最大程度地发挥出自身能动性。而不同集中程度的政策注意力会使得在相似环境下，基层政府的行为和政策执行的结果也会产生极大的差异。综合现有研究及实践经验，笔者建立起的影响机制(如图1)。

图1：政策注意力的作用影响

三、案例呈现与分析

（一）H 村：政策注意力高度集中下促成的多元互动格局

1.集体经济开端与现状

H 村位于成都市东部，处于成渝经济带上的优越位置。由于接近市区，在政府规划下，属于发展现代农业的村庄。管辖H 村的P 街道因地制宜，考虑到其原生态的优美风光和城市近郊的地理优势，规划其发展观光农业，计划打造“城市的后花园”，吸引城市居民周末游玩。

H 村曾作为省级贫困村，由市委书记直接联系。在乡村振兴战略和扶贫攻坚政策的双重刺激下，对H 村的政策注意力高度指向了扶贫振兴工作，而要完成工作目标，就必须扶持其发展自己的产业。故H 村直属的街道办事处及村委会干部全员出动，反复给村民做政策宣传和动员，以集中起村里的土地，委托村集体进行管理。作为最了解H 村的资源禀赋、投资价值及政策走向的直属政府机构，政府竭力牵线搭桥，为H 村引入了适宜的企业投资项目，包括与地方大型企业开展合作项目、新建生态农业、引入旅游公司开发旅游业。

H 村的集体经济模式是复合型的，不仅包括三个商业项目，村集体也利用上级划拨的资金建立起自己的花卉苗木公司，统一栽培苗木，进行销售；建立劳务公司，向村内建设的商业项目提供适宜的劳动力，让村民可以挣得额外收入。项目建设带来巨大的劳动力缺口，为本村和附近村的村民都带来了许多的就业机会。H 村自己建立的劳务公司就主要为这些在本村开展的商业项目介绍劳动力，这也正如P 街道办事处工作人员所说：

“企业在这个村生产，不管是种植、养殖、修建基础设施，还有管理和服务，他都需要用人，他们就会请这个村的村民来打工，这样村民就可以挣工钱，成为产业工人。”

商业项目的引入，为H 村带来了非常可观的收入，使用务工服务7000 余人次，为H 村带来整体劳务收入90 余万元。

2.集体经济的管理与监督

H 村的集体经济管理团队由理事会和监事会组成：“监事会主要负责监督各种项目的运行、资金管理等等，代表老百姓进行监督。理事会主要规划和决策怎么发展壮大这个集体经济，做规划和策划。”

而由于理事会和监事会均是由村民民主投票选出，负责主要管理职责的监事会主要是由村内德高望重的老人、文化程度高的村民，以及村干部构成。村委会与集体经济管理团队的高重合一直是学界对于农村集体经济所提出的弊端之一，认为其会造成“政经不分”的局面，加大了监督管理难度，不利于农村集体经济组织建设。[9]但是基于H 村的情况显示，农村人才流失严重，能够委以重任的，只有在村里文化程度较高，且与政府来往最密切的村委会成员。在集体经济的管理过程中，街道办事处虽然没有成立专门的监督小组，但街道办事处以农村服务中心为首，会时时监督集体经济的运营情况，在必要的时候积极给予H 村经济和法律上的援助。

3.多元主体的互动博弈：

通过对H 村的集体经济建立和维护模式的分析，笔者建立起了图2 所示的多元主体互动模型，以求更深入地理解该村的集体经济模式：

图2 ：H 村集体经济的治理模型

①政企合作：信息交流

在对H 村的调研中发现，政府在建立集体经济时，最重要的工作便是搭建村子与市场的交流平台，也就是政企之间的信息交流。作为最了解H 村资源禀赋和政策方针的直接管理机构，街道办事处在掌握H 村信息的基础上，在市场中宣传H 村的投资价值，并发布招商信息。而企业也会根据自身的投资评估，来选择想要投资的村庄。企业面临的可投资对象众多，对于H 村来说，仅靠村集体在商业竞争中获得青睐是十分困难的。而作为人才储备及商业知识都更加丰富的行政机关，在扶贫政策的压力以及政策注意力对于扶持产业的集中下，由街道办事处主任牵头成立专门的工作小组，获得专家力量的支持，竭力帮助H 村在招商竞争中脱颖而出，获得了龙头企业的青睐。在这个双向互动中，政府主要担任了“牵线搭桥”的作用，让村子和企业这两个信息壁垒严重的主体，得以实现双向的交流，在激烈的市场竞争中，为H 村引入最适宜其发展方向的商业项目。

②政府与村集体经济：监督与帮扶

将部分土地承包给企业之后，对于企业的运行，政府只负责从国家法律法规的层面进行监督，而不会再有其他层次的干涉。但对于村集体自建的花卉苗木公司以及劳务公司，政府则有监督其运行状况的职责。如果发现在运营中，集体经济出现了运营不善，或管理人员的素质出现问题，政府都将及时给予相应的指导和纠正。政府可给予的指导也是利用与外界建立信息联结，例如与科研机构合作，引进更优良的花卉苗木种植技术，或是引进其他村子的先进种植经验。在H 村的案例中，政府主动建立起了联系周边村落、农科院与企业的合作网络。

但政府工作人员也承认，政府的指导作用终究有限，集体经济能否经营得蒸蒸日上，还需要依赖管理者的个人素质。在集体经济的研究中，学者们也承认了“能人效应”的存在，即能人或者精英在农村集体经济发展过程中扮演着重要作用，能人的发起和带动作用是集体经济有效实现形式的重要条件。[10]管理者对于市场的敏感和与上级及时的沟通，都能够实质上促进集体经济的发展，而政府的帮扶促进作用则有限。在集体经济发展的后期，政府希望的理想状况是：能够在不注入政府资金、尽量减少政策支持的基础上，集体经济实现其自身的运转和繁荣。

③村干部与集体经济：惠己与惠民

H 村成立的集体经济公司中，管理层人员多为村干部。他们负责公司的日常运营，相应地，公司为他们的额外工作支付薪酬，也作为他们的工作补贴。这对于村干部来说，是一份能够惠及自身的额外收入。同时，由于劳务公司的特殊性，村民们可以参与基础设置建设，或是商业项目中需要耕作劳动的工作。这些工作都具有短期性的特点，多属于按天计算工资的劳务工作。在此过程中，需要村干部出于自身对村民状况的了解，当出现合适的工作机会时，去安排相应的村民来接受工作，在这过程中，增加了村民的收入，也惠及了民生。

④集体经济之于村民：分红与就业

集体经济给村民带来的收益主要有两个方面：出让土地获得的租金和公司运营收益的分红，以及解放劳动力后给自己增加的就业收入。土地资源集中起来承包给企业后，村民的劳动力实质上解放了出来，可以利用这个劳力和时间去寻找额外的工作，赚取收入。而商业项目的基建和日常运营都产生了大量的就业岗位，正好迎合了村民的就业需求。在企业合作项目中，村民依旧是负责耕种和养殖，但不同于以前只能拥有出售农产品的收入，现在村民的收入变成了集体经济分红加上劳务工资，收入的增加给村民带来直接的利益，也更加促进他们对集体经济的信赖。

⑤村干部与村民：基层动员工作

在整个集体经济的建立过程中，最开始也最关键的一环就是对村民的动员工作。P街道曾出动全部工作人员，对H 村的村民反复进行政策精神的传达和动员。基层治理的工作繁琐而往复，村干部和P 街道办事处工作人员在脱贫攻坚和乡村振兴的巨大压力下，不遗余力地推动集体经济的建设，也反映出了政策注意力的高度集中下，对基层治理做出实际的促进作用。

（二）D 村：政策注意力分散下的平庸常态

1.集体经济普遍现象的代表：D 村

同样位于成渝通道上的D 村，归属于Y 街道办事处管理，也属于临近市区的近郊范围。其土地资源、气候环境都与H 村近似，并且特色优势产业都为花卉产业。从基础设施建设来讲，D 村的村庄道路、村容整治都优于H 村。近年来，由于天府国际机场的建设，Y 街道的大多数村庄都被划入了建设空港新城的范围。在此之前，D 村也属于发展农业的村庄，并且主要发展花卉苗木，但常年以集体统一与农户分散经营相结合的方式进行，集体经济实质上属于“空壳”状态。

据Y 街道办事处工作人员表示，目前村内存在小规模的集体经济，把一部分土地集中起来流转，引进花卉苗木公司来种植花卉。但由于集中的土地有限，故这种发展不成规模，多数农户采取自行经营的方式。

2.失败尝试的起点：基层动员工作受阻

Y 街道曾有过建立成规模的集体经济的尝试，但这个尝试终止在了第一步：动员村民，集中土地。Y 街道工作人员坦言，村民不愿意信任村集体进行经营，而认为土地在自己手里更加稳妥。

“他们不看好这些项目，也信不过管理的这批人。”

这其实是面对集体经济时，大多数村民的普遍态度。在村干部、基层政府与村民的交流传达工作环节就失衡了。事实上，H 村在基层动员的工作中也面临着巨大的阻碍。在地域上的相近，使得H 村和D 村的村民在面对集中土地的政策时，抱有相似的态度，即都存在一定的抵抗情绪。例如P 街道办事处主任曾直言，在实施土地增减挂钩项目时，遇到的阻力并不小。不少群众对土地增减挂钩项目实施于改善人居环境、推动产业发展、实现持续增收的重大意义认识不足，安土重迁的传统思想根深蒂固，不愿轻易改变生活方式和生产习惯。这是“卡脖子”的事情，土地增减挂钩项目推不动，H 村乡村振兴规划建设就找不到载体，愿景就难以实现。

面对同样的村民思想的困难，管辖H 村的街道办事处知难而进，通过成立专门的工作小组，街道办事处全体工作人员分时分批地前往进行讲解和动员工作。村干部也在平时的入户工作中加强沟通和宣传的力度。D 村则是浅尝辄止，尽管对于集中土地、建立成规模的集体经济一直抱有期望，且没有停止过这个努力，但没有出现过一个倾力行动的阶段。而在政策注意力上，由于不是政策的重点关注对象，且没有受到过上级对于乡村振兴的实质性施压，对于D 村的政策注意力一直是分散的。在扶持其传统优势项目——花卉产业上，Y 街道办事处一直按部就班，但并无要建立规模产业的动力。而随着城市近郊地区行政区划的变化，尽管对于Y 街道的具体规划还未明晰，但其内部行政人员都察觉到了Y 街道将有许多村庄会划为社区，故实质上已经逐渐停下了对农村集体经济的关注，而转为在稳定的行政策略中，逐渐开始做征地拆迁的准备工作。Y 街道办事处负责人坦言，他们面临的工作重心将是如何实现村集体经济到社区集体经济的转变，而即便是街道内不再划为社区的村庄，其集体经济的发展只会面临更大的困难，“空壳”状态甚至会更加严重。

3.城市化进程中的剧变与挑战

对于整个Y 街道来说，城市化进程对其所管辖的村落将带来根本性的改变。由于地域上接近天府国际机场，Y 街道被划入建立空港新城范围，规划发展现代的服务业或物流业。今后，整个街道的村庄都将面临很多的征占用地，将土地征用以建设城市或工厂。在这种情况下，由于土地无法流转，未来几年里，Y 街道的村集体经济都将停滞在空壳状态，而等待城市建立起来后，再转变为社区集体经济。在这个剧变过程中，D 村将面临大量的征地拆迁工作、“农转居”的行政和文化变迁、农村集体经济向社区集体经济的转型等等。接近城郊的村庄都面临卷入城市化进程后，在发展规划上发生改变的风险。届时如何实现农村集体经济的利益分配和转型，又将是一个重大挑战。

而反思成功案例中的治理模型，我们会发现，H 村现阶段的稳定局面很大程度上得益于市场力量的介入，拥有雄厚资本和丰富市场经验的大型企业，利用H 村的资源进行的运作，将H 村的资源最大限度地变成了资本。在H 村集体经济今后的发展中，也将依仗与市场力量的合作。但这也就意味着，这个协同治理的体系也随之面临市场风险的威胁。不论是企业还是集体经济管理者，任意一个对于市场的误判都有可能造成对集体经济的打击，而集体经济对于市场风险的承受能力弱，可能造成治理体系的崩塌。如何增强集体经济自身面对市场的实力，也就是在探讨如何在政策注意力不再高度集中之后，增强治理体系的稳定性，是目前该村集体经济面临的最大挑战。

四、结论与反思

当上级政府给与了合适力度和方向的政策压力，基层政府便将注意力集中在了扶持产业上，继而促使着基层政府动员一切可动员的力量，结合H 村的资源禀赋，发展起最适合它的长效运营模式。城市化进程使得H 村的自然资源有了新的发展机遇，而基层政府的注意力也迅速锁定在了建立其特色发展道路上。可见注意力对政府行为的影响十分显著，注意力与决策行为有着密切的联系。实现政策注意力适时转移，就是要能够不断因应时代与环境变化，能及时发现并把注意力投向那些孕育潜在挑战性的目标与问题节点，以便能及时做出有效回应。[11]基层政府的注意力聚焦，正是对于压力、挑战和机遇的回应，这也是D 村与H 村在地理位置、资源禀赋、优势产业等都相近，甚至D 村更加优于H 村的情况下，给两个村庄集体经济发展带来差异的关键点。

但同时，也应当警惕政策注意力过强的副作用：政策注意力与政策执行力之间的倒U 型关系。有学者曾通过对中央环境政策下发地方后，地方政府的环境注意力与其环境政策执行力的关系进行研究。[12]研究表明，当压力型体制下的注意力分配超过地方政府的现实条件和实际能力时，却会诱发地方政府的避责行为，形式上完成政策目标的行为导致了政策执行力的下降，即注意力与政策效果会存在倒U 型的关系。

作为一种稀缺资源，获得更多的政策注意力固然有助于政策的执行和落实，但如果上级政府的问责和施压超过了基层政府评估的自身能力范围，便可能诱发避责行为，基层政府将更多的注意力和行政资源放在形式化的文本和报告上，而非切实促进农村集体经济的长效发展和成功模式的推广。这是一种本土治理情境下的行为惯性，是基层政府组织的正常逻辑思路，但也需要纳入政策制定者的考量内。