服务逻辑主导下的数字赋能、政民互动与价值共创——以北京市“接诉即办”为例

曹海军,王丽娟

1.东北大学 文法学院,沈阳110169;2.石河子大学 边疆发展与安全治理研究院,新疆 石河子832061

一、问题提出与文献梳理

Sherry Arnstein的公民参与阶梯理论将公民参与分为无公众参与、象征参与和公民权利等三个阶段[1]。结合我国数字政府的建设历程,我国政民互动发展经历了从政府单向传输到政民双向互动的演变,即从技术导向到内容导向再到服务导向的转变。如表1所示,我国数字政府建设经历政府信息化、电子政务和数字政府等三个阶段[2],行政理念从“以政府为中心”逐渐转向“以人民为中心”。最初信息技术只是作为改进政府组织内部效率的工具,网络技术的发展为初步的政民互动提供了条件,但此时的政民互动仅停留在表面,主要是政府对公众网络参与的回应。到了数字政府时期,随着以数字技术为依托的线上线下互动平台不断完善,数字技术不仅赋能政府,还赋权民众,数字政府建设的重心转向“以人民为中心”的政民互动,公民成为社会治理的主体之一。

表1 我国数字政府建设历程

党的二十大报告明确指出:“坚持人民城市人民建、人民城市为人民,提高城市规划、建设、治理水平,加快转变超大特大城市发展方式,实施城市更新行动,加强城市基础设施建设,打造宜居、韧性、智慧城市。”[3]信息和数字技术嵌入治理已经成为智慧城市的典型特征,其应用能够为民众提供参与城市治理的机会,促进政民互动,形成公共服务合作生产机制,进而创造公共价值。从欧盟第七框架计划[4]和“地平线2020”科研规划[5]已经实施的250余个智慧城市项目,到我国各级政府推出的“掌上办”“一网通办”等政务改革,都具备一个共性的核心特征,即强调“以人民为中心”,重视数字赋能下公民在公共治理中的作用。特别是肇始于北京市的“接诉即办”改革深刻践行了以人民为中心的治理理念,通过发挥数字化赋能治理的优势,依托12345热线平台搭建了以市民诉求与政府回应为核心的政民良性互动机制[6]。这一机制让政府与民众能够跨越时空障碍,进行无缝、持续、全面互动,既促进了公民在公共治理过程中的广泛参与,又让政府充分倾听民意、了解民情,以更高效地提供公民所需的服务,提高公民满意度,是中国情境下智慧城市政民良性互动的典型实践与生动诠释。基于此,“接诉即办”可以定义为数字背景下以数字赋能为基础、以“12345”政务热线平台为依托形成的政民互动机制。

围绕“接诉即办”的学术成果主要聚焦于两个方面:一是“接诉即办”改革对超大城市治理效能的提升,如李文钊认为,“接诉即办”改革实现了合作生产和合作治理的治理追求[7]。二是有关“接诉即办”改革对基层治理影响,如燕继荣和张志原提出,“接诉即办”改革通过市民诉求驱动了城市社区治理体系创新[8];安永军指出,“接诉即办”改革可以通过吸引领导注意力,改善基层治理效率[9]。这些研究结果表明,“接诉即办”改革产生了良好的治理价值与社会价值,但却少有研究去探讨“接诉即办”通过数字技术赋能政民互动实现价值创造的背后逻辑和机理。

价值共创理论最早指的是私人部门和服务对象通过合作创造价值的行为,强调多元主体参与和创造公共价值。21世纪初,形成了“基于消费者体验”的价值共创[10]和“服务主导逻辑”的价值共创[11]两大主流范式。Osborne等人在后者的基础上提出公共服务逻辑(PSL)的价值共创[12],强调通过构建合作网络和跨界合作应对复杂的“棘手问题”[13],特别是重视公民在公共治理中的参与作用,认为只有公民与政府协作配合才能化解公共服务难题[14]。从公共服务领域审视价值共创,已有研究观点主要可以分为两种:一是结果的公共价值,即目标层面的公共价值,这一观点认为公共价值是集体偏好的集合[15],公民是公共价值是否创造的决定者[14],公共价值的创造意味着政府提供了令公民满意的服务结果,并取得了公民的信任和合法性[16]。二是过程的公共价值,即实践层面的公共价值,公共服务价值共创过程也是政府和公民通过互动进行公共价值建构和完善的过程[17]。公共价值创造依赖于多元主体在公共领域系统中对话、协商、沟通的平等和信任关系[15],这一关系的形成意味着价值共创过程中的公共价值被创造,因此公共服务应强调公民的主体地位和重视政府与公众之间的互动关系。实际上,公共服务价值共创的前提是政民良性互动关系的形成,这是因为公共价值产生于良性的政民互动关系中,而且良性的政民互动过程能够创造过程和结果的双重价值。良性的政民互动依赖于数字技术赋能,研究发现,发达的社交媒体为公众参与提供了便利,有利于推动去中心化和网络化,实现多元主体治理[18]。例如,大数据、云计算能够通过现有公民需求数据推测未来需求[19];区块链技术的可追溯和不可篡改性有利于增强公民和政府的信任关系,从而促进参与[20]。

虽然围绕价值共创理论的研究成果丰硕,但在实践层面探讨公共服务领域价值共创的研究依然很少,特别是关于中国情境下公共服务领域价值共创机制的研究显著不足。因此,立足我国情境,从价值共创视角探析北京市“接诉即办”改革背后的运行逻辑,对于解答数字技术赋能背景下的良性政民互动关系的形成路径和价值共创的生成机制,具有深刻的意义。本文将首先分析“接诉即办”的服务逻辑,并通过“技术赋能—互动治理—社会增值”等三维框架,分析“接诉即办”的政民互动治理机制,阐述“接诉即办”何以通过促进政民之间有效互动,实现价值共创和以人民为中心的治理目标。

二、“以人民为中心”:“接诉即办”的服务逻辑

“以人民为中心”意味着治理应以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。为了给人民提供更好的服务,全国各省市陆续开展“一网、一门、一次”政务服务改革,“门难进、脸难看、事难办”的基层服务乱象逐步得到解决,民众的办事效率与获得感大大提升[21]。“接诉即办”改革作为政务服务改革的典型代表,不仅拓宽了政务服务范围,使公共服务更加多样化和精准化,而且使政民互动跨越了时间和空间的限制,是以人民为中心的城市治理的生动实践。当前“接诉即办”改革正处于由回应型治理向敏捷型治理转变的阶段,在治理理念、治理主体、治理流程上呈现以人民为中心的服务逻辑。

(一)坚持为人民服务价值,践行全过程人民民主

“治国有常,利民为本”,在我国,以民为本的思想源远流长,安民、利民的实践不胜枚举,“为中华民族谋复兴,为中国人民谋幸福”是中国共产党人的初心和使命,为人民服务作为其中的重要组成部分,是政府治理改革的重要价值导向。不论过去、现在还是未来,“接诉即办”改革始终以为人民服务为首要价值导向,是践行全过程人民民主理念的重要载体。“接诉即办”改革的初心是通过“一条热线”,为民众提供“一次找政府”的渠道,解决民众的急难愁盼问题。能立即办的事情采取“马上办”的方式快速解决,难办的事情采取“有一办一”的方式针对性解决,通过“每月一题”为民众反映的疑难重症寻找解决之钥,其所解决问题涵盖教育、基础设施、社会保障、公共安全、环境保护等民生领域中多个与民众息息相关的问题。在政府治理数字化转型的背景下,基层治理正在从精细化向专业化、智能化转变,“接诉即办”也在不断深化发展,向“未诉先办”转变。在为人民服务的价值导向下,“接诉即办”充分考虑了服务的兜底性,例如,深圳、上海等地纷纷开设“办不成事”反映窗口、“找茬”窗口等,处理改革过程中产生的新问题、新情况,既保证了民众在遇到政务热线失灵、反馈渠道不通时“投诉有门”,也打通了一条新的民众监督问责之路,倒逼原有部门提升行政效能。民生问题具有复杂性、动态性特征,这要求“接诉即办”改革持续处于不断优化的进行时,这一过程必将面临重重难题,只有坚持为人民服务的价值导向,践行全过程人民民主理念,才能准确把握好“接诉即办”的改革方向,做好“接诉即办”改革工作,真正实现为人民谋幸福。

(二)优化治理主体结构,增强人民主体地位

“接诉即办”改革的创造性探索过程,既是治理主体结构不断优化的过程,更是人民主体地位不断增强的体现。“接诉即办”改革至今已经历了“吹哨报到、接诉即办、主动治理”等三个阶段。“吹哨报到”阶段是以人民为中心的治理理念和以问题为导向的治理方式的初步体现,其工作机制通过重塑科层条块关系[22]、推动政府职能部门向基层“报到”,弥补了科层体制的僵化与低效。为了更好地解决民众的急难愁盼问题,“接诉即办”阶段建立了一种自上而下与自下而上相结合的基层治理模式,延展“吹哨者”的范围,第一层级的“吹哨者”由“街乡”转变为民众,各诉求承办单位直面民众需求,直接向民众负责。通过“接诉即办”充分调动各方主体主动参与,将各方力量汇聚成为强大治理的合力,形成了以民众为中心、以问题为导向的基层治理体系,民众居于城市治理中的核心位置。“主动治理”既是“接诉即办”的深化发展阶段,也是“未诉先办”的前提,通过定期对历史数据深度挖掘、分析汇总,助力领导决策,实现基层有限服务资源的精准投放,为民众提供精准性、前瞻性服务。“主动治理”与“未诉先办”不仅意味着要解决好问题,还意味着要治理产生问题的问题,从问题解决到元问题解决的治理跨越,既是民众主体地位增强的充分彰显,也是更深层次的“以人民为中心”。

(三)从需求侧解决问题,提供人民满意的服务

以人民为中心意味着要解决人民的实际需求,提供人民满意的服务。人民满意的公共服务本质上是供给侧与需求侧精准匹配,以人为中心的治理强调实时、精准、前瞻的公共服务供给[23],数据导向思维要求以人或服务对象为中心创造价值[1],这意味着公共服务应从“重视供给侧”向“供给侧与需求侧并重”转变。在数字化时代,民众的需求呈现个性化、多元化、实时化、场景化特征,作为公共服务供给端的政府受传统科层制治理模式影响,无法实时解决“看得见的问题”,同时受信息不对称的影响,更无法精准捕捉“看不见的问题”,出现“看得见的需求”碎片化和“看不见的需求”粉尘化的治理困境。为解决这一治理困境,“接诉即办”改革将公共服务由“政府端菜”变为“民众点菜”,通过链接政民双方,改变治理资源的分配方式,形成以民众诉求为核心的治理资源分配格局,改变科层治理模式下以长官意志为驱动力、受领导注意力影响的治理资源分配方式,从而化解了资源配置与民众需求错位的治理困境,解决了城市治理中政民沟通不畅、公共服务低效的问题。民众、企业等利益相关者兼具公共服务的参与者、获得者、监督者等多重身份:作为公共服务的参与者,民众和企业可以通过多种诉求渠道提出自己的需求,决定所提供公共服务的类型;作为公共服务的获得者,民众和企业可以自己决定是否享用政府提供的服务;作为公共服务的监督者,民众和企业可以通过反馈“解决率、满意率、响应率”表达自己对所享公共服务的意见,监督政府的治理程序。总之,“接诉即办”改革作为一种“以人民为中心”的治理实践,实现了公共服务提供的实时性与精准性,向“未诉先办”体系的发展更有望实现公共服务的前瞻化,为人民提供更加满意的服务。

三、“接诉即办”的概念意涵与三维分析

北京市“接诉即办”改革是政府在互联网、大数据、人工智能等技术变革背景下开展的一次治理变革,其核心是通过数字技术赋能深化互动性治理,创新政府治理模式,解决社会问题并创造公共价值。这一变革既是政府面对技术创新和技术变革挑战的应对,也是政府治理对治理现代化在技术层面的有力回应。基于此背景,“接诉即办”本质上是技术属性与互动属性相结合的公共服务创新,具有技术、治理和价值创造等三重属性。如图1所示,首先,从技术维度来看,“接诉即办”不同于以往的政务服务平台以信息和通信技术为基础、以信息流通为目标,它在以往政务服务平台的基础上,以数字技术为底座,通过数据流通支撑整个平台的运转,实现了数字技术赋能政府治理。其次,从产生的领域来看,“接诉即办”是产生于城市治理领域的政务服务机制,是政府进行超大城市治理的重要抓手,作为一次超大城市治理的创新实践,其搭建了党、政府和民众互动的桥梁,充分调动了各方主体主动参与的积极性,深化了互动性治理。最后,从产生的影响来看,社会创新以解决社会问题和创造公共价值为目的,“接诉即办”作为一种公共服务创新机制,依托数字技术连接政民双方,通过政民互动促进公共产品与服务的供需匹配,在增进治理效能的同时,提升民众满意度,产生了公共价值。

图1 “接诉即办”的三维分析框架图

(一)技术维度——技术赋能是基础

人类社会的发展离不开创造和使用工具,伴随每一次工业革命而来的新技术、新工具都对社会发展产生极大影响。“接诉即办”产生于以信息和通信技术为代表的第三次工业革命和以大数据、云计算、人工智能技术为代表的第四次工业革命的交汇点,因此,“接诉即办”首先是一种技术工具的创新。从技术维度来看,“接诉即办”以技术赋能为基础,依托互联网、大数据、云计算、人工智能等科技手段进行全流程、全链条、全领域的技术赋能。技术赋能“接诉即办”主要表现为两类:一是数字技术赋能接诉体系,即为从单向性治理向互动性治理转型赋能,主要体现在政府和民众围绕诉求的信息交换。如表2所示,线上线下两个界面的整合实现了“多渠道受理,一平台办理”,将“接诉即办”向互联网、电视台延伸,开通了政务APP、微信公众号、微博、领导留言板等多渠道交织的诉求响应矩阵。以12345政务热线为主要受理渠道,搭建了一个线上线下互动综合治理平台,政府将全口径诉求信息汇入12345政务热线,实行归口化、集中化管理,实现全年、全天、全渠道诉求响应。二是数字技术赋能“接诉即办”体系,即为从经验处置向数字化治理转型赋能,运用现代信息技术对民众诉求数据进行收集、分析、流转、开发利用,实现主动研判和精准派单,并利用民众诉求集成的大数据库开展“每月一题”“专项治理”,挖掘个性诉求背后的共源性问题,为“接诉即办”和“未诉先办”的制度设计提供所需的行政效能,推动政府部门之间信息共享,使得政府官员的回应能力与办事能力得到显著提升。

表2 “接诉即办”的主要互动平台与互动方式

(二)治理维度——政民互动的深化

从政府治理的维度来看,“接诉即办”改革作为城市治理的创新举措,推动了政府与民众之间的有效互动,实现了更深层次的互动治理,因此说“接诉即办”平台是一种政民互动工具的创新。如图1中运作流程部分所示,“接诉即办”平台围绕民众诉求形成了一个互动治理的良性循环机制,主要可以分为“诉”“接”“办”“评”“考”等五个环节,其中,“诉”与“评”的主体是民众,“接”“办”“考”的主体是政府。“接诉即办”平台为民众参与到基层社会治理中并表达自身诉求提供了多种渠道,政府及时受理并基于民众诉求有针对性地开展治理和提供服务,民众对政府提供的服务作出评价,政府内部依据民众评价结果进行考核。从诉求问题的提出到办结,以民众诉求为核心的公共服务提供和以民众评价意见为依据的政府绩效考评体系,意味着政府与民众之间实现了更深层次的互动治理。“接诉即办”运作流程中对民众诉求和意见的重视,意味着民众不再只是治理的旁观者,而是被纳入治理的过程中,作为治理参与主体。作为一种互动工具,“接诉即办”打破了传统行政程序,走出了以往公共服务供给模式的信息不对称、流程不规范、程序不透明等困境,有助于实现更具透明性、开放性、可问责性的政府建设。

(三)社会维度——公共价值创造为目标

在价值共创范式下,公共价值具有二重性:一是指治理过程中的公共价值,即公共价值理论导向下的治理变革;二是指最终治理结果所产生的公共价值[24]。在第一重含义下,价值共创的目标是通过网络和对话等形式实现利益相关者的共同参与,以促进治理的改革和创新[25];在第二重含义下,公共价值可以理解为公民诉求和偏好的表达,是公民对政府的期望[26],满足这一期望将提高公民对政府的满意度。在这一理论范式下,从社会维度来看,“接诉即办”是技术工具与互动工具相结合,并以创造公共价值为目标的社会创新工具。在作为社会创新工具的情境下,如图1所示,公共价值的二重性主要表现为两个方面:一是需要实现治理过程的向善向好,即从治理方式转变引起的治理效能提升;二是实现治理结果的公共价值输出,即民众对政府满意度的提升。不论是作为治理过程还是作为治理结果,公共价值都主要表现为更深层次的“以人民为中心”,在为人民服务思想的引领下,以治理方式的变革来实现“以人民为中心”的公共服务精准供给。

四、从“接诉即办”到价值共创的优化路径

作为兼具数字属性与互动属性的社会创新工具,“接诉即办”改革为我国公共服务领域价值共创的实现提供了可能。如图2所示,“接诉即办”目前正处于向“未诉先办”转型阶段,数字技术在赋权民众、赋能政府的同时,促进了政民间的相互赋能。公共服务的价值共创需要“自治+智治”的科学结合,需要制度、技术、资源等因素在内的治理生态系统的统合运转,而非简单的技术嵌入所能实现。从“接诉即办”到价值共创,不可能毕其功于一役,面临许多需要攻克的顽瘴痼疾。在技术维度,技术嵌入治理的效率悖论难题尚未解决;在治理维度,精细化和智慧化治理尚未完全实现;在社会维度,政民互动的内源性动力不足。

(一)构建一体化数据治理体系,化解数字技术效率悖论难题

数字技术的应用改变了基层治理资源的分配方式,促进了基层治理效率的提升,但数字技术应用也存在效率悖论。当前,由数字技术应用而产生的数据治理效率悖论已经初显,“接诉即办”和“未诉先办”都依靠数字技术支撑,“数据”是数字治理体系运转的重要驱动力,数据资源质量低下、分析不足、数据人才缺乏等现实问题,使得技术嵌入治理出现效率悖论现象。首先,数据源的质量不佳。当前并未形成诉求数据采集和诉求数据分类的统一标准,基于政务热线平台采集的诉求数据庞杂且低质,大范围数据整合和应用的难度较大。其次,数据分析低效。全国的政务热线大屏都存在,只有统计和陈列,没有剖析和研判的问题,丰富的数据资源尚未被盘活,大部分诉求数据也没有真正获得利用。最后,数据人才欠缺:一是政务热线客服座席人员流失率高,新型软件和平台应用对客服人员的工作数量和质量要求激增,导致客服人员流失严重;二是专业的诉求数据分析人员缺乏,政务热线的技术公司不能正确了解政府对数据类型和数据分析的要求,导致数据分析结果与治理的实际需要之间存在很大出入。

当前,数据作为新的生产要素驱动数字化和智能化发展,“接诉即办”要实现价值共创,必须构建一体化数据治理体系,有效化解数字技术嵌入治理的效率难题。具体而言:第一,实施统一的诉求数据采集标准,数据杂乱的根本原因在于各地热线平台质量参差不齐,数据采集标准和采集规范相差较大,导致诉求数据类型多样,无法有效共享。明确诉求数据采集标准,不仅有利于倒逼各地各部门和技术企业推进平台分散提高数据质量,还有利于实现大范围内的数据共享。第二,实现对诉求“数据矿”的充分开发和应用,重视业务智能化工作,深度挖掘和汇集在各个治理平台的诉求数据,加快与平台和部门之间的数据互联互通,持续推进大数据平台之间的深度开发和关键性技术的研发与落地,让诉求数据转化为服务民生的信息和辅助决策的智慧,为精细化与智慧化治理提供支撑。第三,通过人机耦合提升服务效能,根据实践应用情况,设置智能座席助手辅助客服工作,可以弥补客服座席人员的流失空缺,实现7×24小时服务,提升诉求响应效率。政府部门还应引进专业的政府数据分析师并结合治理需求对其进行方向性引导,培养一批兼具公共治理素养与数据分析能力的数据人才。

(二)推动精细化和智慧化治理,建立健全服务体验优化机制

目前,“接诉即办”已实现“即办”“能办”,但仍未实现“好办”“易办”,具体表现在以下三个方面:一是在渠道建设上,民众的诉求渠道仍然以电话为主,非电话服务渠道的便捷性不足,即使是电话渠道,也存在接通率不稳定、晚间接入难等问题。二是在诉求回应上,由于政府各部门的协同性仍然不足、政府部门与社会力量仍未形成合力等问题,现有的“接诉即办”服务机制逐渐无法满足民众日趋复杂的多样化诉求和快速增长的服务需求。例如,疑难工单的办理往往会历经多次退单,在各个部门之间不断流转,时间被浪费在工单的责任确权上而非办理质量的提升上。三是在服务评估上,目前引入第三方机构对服务进行科学评估和综合评估较少,大部分地区的服务能力评估数据主要依赖工单回访和民众打分,评估存在形式主义和数据造假行为,评估结果也无法对服务体验的优化升级提出指导性建议。

实现“好办”“易办”需要对现行服务机制进行迭代创新,推动精细化和智慧化治理,建立健全服务体验优化机制。一是畅通渠道,强化线上线下协同服务机制,利用好信息和数字技术,降低准入门槛,提高便捷性,推动多个渠道的对接联动,不断优化诉求反映机制和问题发现机制;二是建立全流程服务监控体系,重点关注疑难诉求,动态检测工单进度,上级部门可在必要时及时介入和适时退出,推动复杂诉求的跨部门和跨区域协同解决;三是引入第三方评估机构对政府服务能力进行评估,只有科学的评估流程才能得出准确的分析结果,合理运用评估结果不仅有利于衡量政府自身建设情况、学习他方先进经验,还有利于精准发现问题以因题施策,将有限的资源投入最需要的地方,提升政府精细化和智慧化管理能力。

(三)激发政民互动内源性动力,形成政民良性互动动态循环

从政民互动角度出发,要形成政民良性互动的动态循环助推价值共创,必须激发政民互动的内源性动力。当下,仍有一定程度的“接诉不办”现象存在,究其根本性原因,在于政府主动治理的内源性动力不足。各级部门的主要工作动力是压力型体制下的巨大考核和问责压力,而非满足民众需求的服务意识。“主动治理”的实现不仅需要提升官员的办事能力,最重要的是增强官员的办事意愿。外源性压力并非可持续之计,基层官员对人民负责的主动服务意识才是“未诉先办,主动治理”长效运行的保障。此外,民众的治理主体身份在现阶段并没真正发挥,“接诉即办”虽然在一定程度上将民众纳入了治理范畴,但并没有使民众形成对治理主体身份的认同感,从参与治理到实现自治还有很长的路要走。

激发基层官员的服务意识应从根源上转变基层治理主体的认知,树立服务导向、需求为先的治理理念。改变流程化的刚性绩效考评机制,不单纯将办结率、响应率和满意率作为评价办事的指标和官员奖励与问责的标准,为官员应对杂症难题留有弹性发挥的空间,并增加居民需求侧的考评指标,如居民的获得感、参与度、幸福感等。建立公民的长效参与机制,鼓励公民从“参与”到“自治”,使公民在参与中获得对自己的治理主体身份的认同感,在认同中形成社会的信任规范,最终实现自治。具体而言:一方面要依据各类民众的特征进行鼓励,调动其参与积极性,并将汇聚的民众“私意”上升为众人认可的“公意”;另一方面,要对民众参与给予认可,营造民众积极参与发现问题、解决问题的良好氛围,激发民众自发参与和自主参与的动力。

五、结语

北京市“接诉即办”改革遵循“以人民为中心”的服务逻辑,全力践行了为人民服务,愁民众之所盼、供群众之所需、解民众之所难。从价值共创视角研究数字技术赋能政民互动,发现“接诉即办”具有广阔的公共服务价值共创前景,但未来尚有一些问题仍需继续探寻。首先,数据对整个“接诉即办”系统的深入影响及其在整个价值共创体系中的重要作用仍然值得深入研究,例如诉求数据的收集、管理和应用是长期需要关注的问题;其次,公共服务多元治理的合作生产机制如何创造公共价值,实现从“能办”向“好办”的转型是政务服务实践接下来的研究重点;最后,如何形成外源性压力和内源性动力相结合的官员激励机制也值得进一步思考,民众在公共服务的价值共创中的地位和作用不容忽视,民众如何在参与中形成身份认同和信任规范也具有重要的研究意义。