重大生态基础设施的跨区域协同治理

黄 欣 闫水玉 颜文涛

在区域协调的政策背景与发展趋势下，城市群、都市圈的快速发展与区域生态安全、景观格局和生态资源保护之间的矛盾日渐激化，构建区域生态空间治理体系可在宏观尺度保护和维持生态系统完整性和连续性，促进社会-生态系统和人地关系可持续发展[1]，是国土空间治理和区域生态规划管理的重要途径之一，亦是风景园林学科的突破点和使命之一[2]。由于重大生态基础设施具有公共性、开放性、整体性和动态性特征，其治理模式已经进入全面转型阶段：从技术理性向社会理性的价值转型[3]，从属地管理向跨区域协同的治理转型[4]，从公权干预向公共政策的机制转型[5]。自2015年以来，京津冀、环渤海、长三角、粤港澳等地区的协同发展规划相继提出区域生态共保、环境联防联治任务，可见重大生态基础设施的跨区域协同治理已成为重大基础设施发展规划的重要目标之一[6]。

从理论层面看，跨区域协同治理有助于构建连续完整的重大生态基础设施体系，从整体上维持生态系统的过程与功能[7]，符合区域生态系统内在的运行机制；功能-要素的异质性强化了区域间的相互依存关系，跨区域协同治理是区域协作的必然选择[8]。从实践层面看，国家推进的生态文明体制改革，使跨区域协同治理有了内在的政策动力和先天的实践环境；跨区域协同治理有利于打破行政区划边界，建立多元协同的多层次网络型治理机制，提升生态空间治理效能。然而，由于跨区域主体的认知差异，多元主体的利益诉求不同，属地管理的惯性思维及资源产权的制度瓶颈，亟须探索重大生态基础设施的跨区域协同治理机制[7]。本文试图从跨区域协同的治理逻辑、治理结构和实施路径3个方面构建分析框架，从国家、城市群和都市圈3个层级，探讨重大生态基础设施跨区域协同治理的主要目标、定位和策略方向，为促进生态空间与生态环境跨区域协同治理，实现社会-生态系统耦合的地表空间管理与国土空间规划提供思路。

1 概念范畴与研究动态

1.1 概念范畴

基于生态基础设施(Ecological Infrastructure，EI)和重大基础设施(Major Infrastructure)的概念范畴，笔者认为，重大生态基础设施(Major Ecological Infrastructure，MEI)是重大基础设施的分支体系，具体指对区域、国家乃至全球生态安全有重要战略支撑作用，提供区域性重要生态系统服务的EI[9]，由两大体系构成(图1)：一是功能维持体系，包括各类自然保护地、生态保护红线和生态保护功能极重要区，以及在跨区域层面具有重要生态功能的部分绿色开敞空间，强调维持良好的社会-生态系统协同状态；二是功能恢复体系，包括各类生态修复工程和以生态空间为主要治理对象的生态环境治理工程，强调调整社会-生态系统结构，以形成新的系统协同效应。

图1 重大生态基础设施的概念范畴

MEI的“跨区域”具有2层内涵：一是MEI的物理空间边界跨越多个市级及以上行政区域，可通过构建具体的跨区域治理机构或联盟，制定有针对性的治理策略，治理效果相对直观；二是隶属不同行政区的MEI间有紧密的生态功能关联，需以更广泛的视角，制定长远的整体治理战略，且治理成效具有长期性和不确定性。“协同治理”可理解为一种寻求有序治理结构的过程，除了协调多元利益诉求外，更强调各个组织行为体之间的协作(collaboration)，以实现整体大于部分之和的效果，包括协力(coordination)和协调(cooperation)2种形式。在跨区域协同治理的具体实践中，上述2种形式往往同时存在[10]。

1.2 国内外研究动态

尽管相关实践已经验证了治理尺度的重构和跨区域合作可有效解决环境问题，但单纯的治理尺度上移和形式性合作，依然无法解决长期性的环境问题[11]。总结国内外研究文献发现，EI的跨区域协同治理主要有以下3个方面的策略。一是技术层面上提升功能协同。如基于供应视角下的跨区域生态系统多功能协同与尺度嵌套效应[12]，提出区域生态空间格局构建、弹性规划与自然保护地体系优化路径等[13-14]，需求视角下的跨区域主体对生态系统功能的需求差异及其权衡[15]，供需视角下的社会系统与生态系统功能匹配[16]。二是文化层面上促进社会协作。环境共识、文化与习俗、契约与准则等可在价值和意识层面引导维护生态系统功能的社会行动[17]。如印度尼西亚当地土著的宗教传说和行为习惯，限制了渔民过度捕捞和破坏鱼群栖息地[18]；都江堰水利工程富有宗教色彩的灌溉仪式，促进了地区协作与社会秩序，使其历经2 200多年仍发挥着重要的生态功能[19]。三是治理层面上形成管理协调。一方面重组管理主体，建立并赋权特定的治理机构，或以协议方式组织治理联盟；另一方面重构管理机制，通过刚性手段调整治理结构，如行政区划调整、机构改革与职权调整，也可以采取柔性手段促进跨区域协作，如跨区域专项规划、特别行动小组等[20]。

然而大多数的跨区域协同治理仍难以解决利益冲突问题，实践中暴露出以下几个方面的问题。1)社会基础方面，环境共识构建仍停留于外在规范和行为约束层面，未能从内生意识和共生体验层面培育生态公民[4]。2)制度环境方面，开展了土地、产权、监管、补偿等制度成本和成效研究[21]，但缺乏制度与资源禀赋、社会环境等相适应的实施框架研究，利益主体缺位往往导致治理成效的扭曲和偏差[22]。3)治理结构方面，多为管理主体的静态事权划分，缺乏动态适应性管理规则的建立[23-24]。4)资源配置方面，缺乏生态产品交易等市场化机制，生态溢价等新型激励机制缺乏多元化的实现机制等[25-26]。

2 发展历程与主要挑战

2.1 发展历程

通过回顾我国跨区域协同治理过程，梳理若干典型事件和重大政策发布的时间节点，笔者将中华人民共和国成立后MEI的跨区域治理大体分为4个阶段(图2)。1)尝试起步阶段以流域治理和森林资源可持续利用为主，形成自上而下、多部门协调的早期探索，尝试了为调节生态产品供需关系而形成的地方政府间协作行动①，主要为针对特定资源环境要素的跨区域协同治理。2)问题导向阶段多为针对特定对象、以特定事件为导向的治理行动，但因缺乏渐进性和整体性的长效机制，以及行政管理的条块分割，跨区域治理的协同效应和治理成效低下。3)战略形成阶段，在法规政策和地方生态实践中初步形成跨区域协同治理战略，衍生出生态补偿、转移支付等各类治理工具，重新调整央地权责关系，然而跨区域生态环境管理体系不完善、发展与保护格局不协调、空间规划体系不统一等矛盾仍十分突出。4)整合改革阶段，在规划层面强化生态空间保护格局的省际、市际协调；在管制层面提出了自然生态空间用途管制办法，对跨行政区的自然保护地和底线管控提出有序衔接的要求；在政策层面进一步探索转移支付、生态补偿和公众参与机制，以及构建河、湖、林、湾长制等跨区域的协同管理机制。然而，跨区域主体的认知与利益诉求差异，以及属地管理的惯性思维和产权制度瓶颈等问题仍未从根本上解决，导致MEI的跨区域协同治理仍面临着三重挑战。

图2 我国MEI跨区域协同治理的发展历程

2.2 主要挑战

从外部效应看，跨区域生态系统功能或生态系统服务整体协同的缺失，外在后果是严重的生态安全和社会问题。协同保护缺失导致重要生态源地的功能退化和自然灾害的跨区域影响；要素配置失衡影响跨区域的生态产品供应水平；利益协调失效导致生态环境保护不力，跨区域性的污染事件和邻避冲突不断②。从内在体制看，跨区域协同管制机制的缺失，内在症结是固化的管理制度格局。应对某个重大事件或针对某个MEI管理的“运动式”协同治理，没有充分协调各个主体的利益诉求，缺乏常态化的协同治理体制[27]。区域壁垒导致的合作局部化、部门壁垒导致的管理碎片化、信息壁垒导致的行动分割化，形成了跨区域协同治理转型的三大障碍[8]，缺乏整合的协作治理框架，“协而不作，作而不同”的局面难以打破。从方法路径看，缺乏系统的、针对不同参与主体的培训体系，影响治理环节中的信息沟通和行动效率[28]，缺乏具有约束效力的法律法规和技术标准[29]，跨区域治理的合法性、合理性和协同效率难以保障。

3 重大生态基础设施的跨区域协同治理框架

面临MEI跨区域治理的三重挑战，以缓解或消除协同缺失带来的生态功能退化、管理条块化和社会利益分化等负外部效应为治理逻辑，以构建社会-生态系统耦合的实践框架为治理结构，以供需视角的治理工具为实施路径，从多维整体协同效应、多维耦合实践框架、供需视角的治理工具三方面，探讨MEI的跨区域协同治理框架(图3)。

图3 MEI跨区域协同治理框架示意

3.1 治理逻辑：促进3个维度的整体协同效应

促进跨区域社会-生态系统的整体协同效应，其顶层逻辑构建于跨区域社会-生态系统的3个组成要素：生态资源、治理系统和治理主体，以及其对应的3个协同目标：一是理解并运用生态功能在跨区域层面的协同效应，以可持续地提升生态系统服务，即功能协同；二是建立跨区域层面的综合管理制度与决策机制，以形成适应性治理结构，即管理协调；三是建立跨区域层面协作的社会结构，以形成多元主体参与的治理模式，即社会协作(图4)。3个维度之间呈现相互作用的“三明治”模式[30]。

图4 MEI跨区域协同治理的3个维度

功能协同维度涉及3个方面。首先，需要理解生态功能与区域社会经济系统之间的交互机制，加强MEI的生态功能与产业经济和社会文化的跨区域协同效应[31]。协调跨区域的多个需求主体对同一供应空间的功能需求，优化生态功能在需求主体之间的合理分配。其次，需要加强MEI与其他重大基础设施的跨区域协同，减少跨区域灰色基础设施对MEI的影响。最后，应强化MEI多种生态功能的跨区域协同关系，促进多种生态功能在时空尺度上的协同、嵌套和关联效应[32]。管理协调维度，促进管理体系中各层级的协调和传导，建立央地协同、上下衔接的多元主体网络型治理结构，包括跨区域的上级管理主体，科研、教育、文化等社会机构组成的间接利益主体[33]，以及公众、企业、集体等组成的直接利益主体，形成适应不同情景的治理网络模式(图5)。宏观层面建立调控、监管、激励和传导机制，微观层面关注具体的利益诉求及其平衡关系[8，34]，通过冲突预防与解决、共同参与和执行等协调路径，构建立体有效的协调机制[35]。社会协作维度，促进社会群体与个人的参与，以上下结合的组织方式达成行动目标。一是认知趋同，社会主体在环境感知、功能认知等方面达成基本的价值认同和知识普及；二是行动协力，社会主体在治理过程中的共同努力和行动，尤其是存在利益冲突的主体间协作可有效提升协作效力；三是反馈协调，建立社会各方对MEI治理的共同监测、督促和反馈路径。

图5 MEI跨区域社会-生态治理网络(作者改绘自参考文献[10，35])图5-1 社会-生态网络连接模式的局部示意图5-2 情景1：MEI的物理空间跨越行政边界，由相邻的2个或多个主体管理，社会网络关系主要由管理主体和参与主体构成的闭合三角形模块组成图5-3 情景2：MEI之间有紧密关联的功能关系，分别由距离较远的2个或多个主体管理，社会网络关系主要以参与主体为核心的开放三角形模块组成

3.2 治理结构：社会-生态系统耦合的实践框架

MEI的跨区域协同治理需将社会决策体系与生态科学原理相结合，以此构建知行合一的实践框架，基于与生态系统尺度、功能、过程三要素对应的社会实践三要素——层级、目标和行动，形成统一治理框架下的开放性治理网络(图6)。MEI的跨区域协同治理层级可聚焦于国家(包括跨境)、城市群和都市圈3个关键层级。治理目标主要包括生态产品供应、生态文化重塑、生态要素统筹和生态网络连接。通过严格保护与重点修复提升整体生态服务供应水平及其效能；优化跨区域自然资源要素市场环境与市场机制，促进资源要素流通与价值实现；发掘根植于自然环境特色的地域文化脉络，整合跨区域生态空间并修复其自然环境，重塑区域文化；构建跨区域MEI的空间网络结构，通过空间的物理连接和功能的空间复合，修复并强化生态廊道和生态节点的功能完整性与连通性。行动体系构建于规划编制、组织编审、实施监督、法规政策和技术标准5个环节。规划编制体系立足于跨区域生态资源要素融合和功能优化，对MEI做出统筹安排，作为一类专项规划与国土空间总体规划紧密衔接(图7)，结合各类规划“一张图”，将MEI与其他区域性基础设施，整合为重大基础设施规划的“一张网”。组织编审体系确定组织架构、权责划分与法定程序。实施监督体系解决交叉重叠、空间错配和缺失等矛盾，对治理过程和成效建立动态监测、评估预警、实施监管与督查机制。法规政策体系为MEI治理决策与行动框架提供法源依据，保障跨区域协同治理策略精准有效地实施[36]。技术标准体系为MEI的跨区域协同治理提供技术框架和行动指南，提升科学性和可操作性。

图6 融合层级、目标、行动的MEI跨区域协同治理实践框架

图7 MEI跨区域协同治理与国土空间规划体系的衔接关系

3.3 实施路径：供需视角下的跨区域治理工具

基于社会实践(需求侧)和生态原理(供应侧)及其之间的匹配关系(供需协同)，厘清治理目标与行动的关系，采用技术、政策、市场3种工具，形成目标明确、情景适用、灵活创新的治理策略(图8)。一是从供应侧提升生态系统服务供应水平和促进功能协同。突出跨区域技术合作，如生态功能特征识别、生态系统服务测度与生态修复等。政策层面强化跨区域管理协调，如跨区域协同管理机构、跨区域协同立法、跨区域治理考核机制等。推进跨区域自然资源要素配置的市场化改革，促进生态保护和修复项目精准招商与落地。二是从需求侧优化需求结构。技术层面上，通过环境教育推进公众的生态知识科普和自然共生体验。政策层面上，构建跨区域共享共治的激励机制，如将MEI涉及的河、湖、林长们组建跨区域河长小组、湖长小组等，个人责任制和跨区域小组责任制结合，促进跨区域治理的协作。三是从供需视角提升生态产品的跨区域流转质量。探索跨区域生态服务供需匹配与流动机制。动态监测评估相关决策对跨区域生态系统的反馈作用，如跨区域生态补偿等政策实施对MEI网络完整性与连通性的影响。完善生态保护与修复的市场化投入机制，体现“谁保护谁修复则谁受益”的基本原则。MEI跨区域协同治理尚缺乏将多种治理工具相结合的能力，难以应对生态资源要素统筹配置目标下的新发展需求。只有在明确的治理框架下灵活运用多种治理工具，形成丰富的治理工具包，才能提升协同治理的效能。

图8 供需视角的MEI跨区域协同治理工具组合矩阵

4 重大生态基础设施跨区域协同治理的层级体系

基于MEI跨区域协同治理的空间范畴(图9)，从治理层级、组织内容、管制范围、事权关系、法源依据等方面，阐述MEI跨区域协同治理的策略方向(图10)。

图9 MEI跨区域协同治理的空间范畴

图10 MEI跨区域协同治理的体系与内容

4.1 国家层级：国土生态安全保障与功能提升

国家层级包括跨境治理和国内治理2层内容。我国与10个国家有共同的跨境生态环境保护地③。MEI的跨境治理，不仅是跨越国界与生物物理空间，更是跨越不同民族、文化、语言和经济政治体制。跨境地区MEI的上下游分割与区块分割尤为严重，加之合作机制构建难度大，导致此类MEI治理面临更大的挑战。需对治理对象和边界进行明确界定，将政治意义上的边缘地带转化为生态环境意义上的核心地带，以强化各国在环境治理方面的凝聚力[37]。完善跨境生态环境治理合作公约、信息共享机制、安全管理预案等协调机制。探索跨境生态旅游区、碳交易平台、绿色合作通道、生态保护基金等社会协作机制，如东北虎豹国家公园管理局与俄罗斯豹之乡国家公园构建了跨国合作保护平台，在科学研究、生态监测、管控机制等领域开展跨境合作，并开展管理人员培训、公众参与和环境教育、生物多样性保护、志愿者环保公益活动。

国内MEI应与全国主体功能区目标相一致，重点保障国土生态安全，保持并提升生态产品供应能力，推动山水林田湖草沙海系统治理。以全国生态系统类型、功能、空间格局、环境问题等为依据，明确重点生态功能区内具有区域安全保障和生命健康支撑作用的MEI，构建“三屏四带”为主体、支持可持续发展的国土生态空间格局。综合考虑流域上下游、省际生态功能的互补和协同关系，确定生态功能、规模范围、保护方向等，拓展生态空间与社会经济产业的联动以提升治理效能。将自然保护地的核心保护区作为MEI核心区，禁止人为建设活动，并由国家统一管理。构建跨省统筹的资源能源结构布局，促进MEI与其他省际重大基础设施的协同作用。针对跨省域MEI协同治理中出现的各类问题，如空间范围不一致、央地权责不明确、各省进度有差异等，完善MEI治理相关法规和技术标准中的省际协同治理机制，明确保护范围和重点内容，完善治理主体权责划分。如地跨甘肃省和青海省的祁连山国家公园，实行中央和地方共同管理模式，但分属各省的不同片区之间，在管理体制和人员待遇等方面都有所差异，导致地方管理主体逐渐偏离管理目标。

4.2 城市群层级：增强区域资源环境承载力

增强区域资源环境承载力是城市群层级MEI治理的关键策略，为城市群的高质量发展提供战略支撑。识别城市群MEI的结构与资源分布特征，分析城市群核心生态空间的生态系统服务供应[38]，以及城市群主要城市对资源环境的需求，通过对供需效能的情景分析，评估城市群MEI的资源环境承载能力。除MEI核心区以外，将自然保护地一般控制区和生态保护红线内除自然保护地以外的区域，作为MEI缓冲区，限制人为建设活动并细化准入条件和名录，由国家和省级政府协同管理。以MEI的主导功能为依据，落实细化国家层级MEI的空间布局与生态网络构建[39]，明确各城市群的MEI名录。如国务院2017年印发的《全国国土规划纲要(2016—2030年)》提出了京津冀、长三角和珠三角地区的城市群核心生态功能格局。

4.3 都市圈层级：提升社会-生态系统的高效协同

在保障整体生态安全和资源环境承载力的前提下，都市圈层级的MEI治理应聚焦于社会-生态系统的耦合与高效协同，以生态系统服务跨区域供需耦合的网络模式为依据[40]，统筹协调城镇空间与生态空间的布局结构与功能组织，形成支撑社会经济持续发展的都市圈生态空间网络结构。除上述MEI核心区和缓冲区以外，将都市圈其他具有重要生态功能的生态用地(包括部分绿色开敞空间，如跨区域河流城区河段的生态岸线)划为MEI一般区，限制人为建设活动，由都市圈层面协调管理。统筹协调都市圈MEI与其他重大基础设施的空间配置，优化都市圈生态系统与社会系统的功能关联。突出地方立法对都市圈MEI的实施保障，确保国家和城市群层面的MEI在地方层面的有效落实，将社会协作内化为都市圈协调发展的主要动力。如四川省人民政府2021年印发的《成都都市圈发展规划》中，提出都市圈建设与大熊猫国家公园建设的协同目标，从跨市县域的社会协作角度助力国家公园的建设与实施。

5 重大生态基础设施跨区域协同治理的实施保障

5.1 优化制度环境：跨区域治理的法规体系

突破跨区域协同治理的制度瓶颈，必须建立治理目标与实际利益诉求相适应的制度体系，重点关注制度机制的设计、表达和实施，着重审视制度如何重塑资源配置过程和利益关系结构。将生态空间发展权、生态空间管制权、生态资源财产权等产权制度，与跨区域协同治理中各层次的制度相结合，突出跨区域协同立法和协作政策，形成相对统一的法制和政策环境[41]。国家立法立足于全国生态安全格局保护，以及国家层面MEI的生态环境保护与修复，如《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国长江保护法》。省际协同立法立足于跨省域MEI或城市群核心生态功能区的保护与合理利用，如2021年云南、贵州和四川三省为保护赤水河，采用“共同决定+条例”的共同立法形式。地方立法和政策立足于都市圈社会-生态系统的协同效应，除生态保护与空间管控措施外，还需强调从政策上引导生态产业发展，如2012年的《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》，鼓励社会组织与公众参与绿心地区保护。

5.2 建立社会基础：跨区域治理的人本维度

MEI治理是跨越行政边界的公共资源保护和利用议题，需将其科学工具属性和社会服务属性统一起来。强调顶层设计的同时关注基层事务，形成与公众追求美好生活愿望相适应的治理体系。应聚焦于多元主体之间的利益协调，注重空间权益的公平性与包容性，建立基于信任、理解、学习的，横向和纵向结合的跨区域治理组织，完善各个层级的多元主体之间的权责分配制度和利益分配结构[42]，可将生态系统协同机制与市场机制联系起来，探索跨区域的利益平衡机制，确保所有能获取的生态服务在利益群体之间更公平、公正、高效地分配，同时保障当地居民在跨区域治理中获得切实利益。

5.3 提升治理时效：跨区域治理的长效机制

生态系统状态是相对的稳定与绝对的变化相结合，治理行动切忌“毕功于一役”，需强调全过程、全要素和定期监测评估后的反馈机制，为实现全域保护、系统修复和综合治理提供基础保障。突出全过程质量管控，构建MEI的质量协同管控体系，根据治理成效，周期性地进行政策干预。对MEI的规模变化、格局演变等进行定期监测和数据分析，监测碳吸收量、水资源涵养量等相关指标的动态趋势及成因，形成MEI的功能认知与行动反馈。

注：文中图片除注明外，均由作者绘制。

注释：

① “引漳入林”工程由河南林县和山西平顺县共同研究签订了《林县、平顺两县双方商讨确定红旗渠工程使用权的协议书》，就施工期间挖压、占用和渠道管理问题，达成林县对平顺县约58万元的生态补偿费。资料来源：林州市人民政府网。

② 如2014年浙沪两地的“黄浦江死猪事件”，2007年波及江苏苏州和无锡的太湖蓝藻事件等。

③ 根据联合国环境规划署世界保护监测中心2007年公布的《全球跨界自然保护区名录》，中国与巴基斯坦、朝鲜、俄罗斯等10国邻近地区共有87处保护地，分布于黑龙江、云南等多个省市。