国际视野下的国家风景道体系建设：美国、德国和挪威的实践

齐 君 李文慧

风景道体系建设是推动区域景观服务增值、带动乡村及偏远地区可持续发展的全球性策略，也是中国“十三五”及“十四五”期间旅游与交通融合发展的重要措施。自2016年国务院《“十三五”旅游业发展规划》①及国家发改委、原国家旅游局《全国生态旅游发展规划(2016—2025年)》②中首次提出重点建设25条国家旅游风景道、实施风景道示范工程后，风景道建设的序幕在全国范围内正式开启。随着2017年交通运输、文化和旅游等六部委《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》及2019年中共中央、国务院《交通强国建设纲要》等文件的出台，风景道建设被进一步纳入“旅游+交通”产业融合发展的政策网络。而在2021年12月国务院《“十四五”旅游业发展规划》③和2022年1月交通运输部《公路“十四五”发展规划》④中，风景道体系建设任务被进一步明确，将在促进城乡、区域协调发展过程中发挥重要作用。

风景道是汽车文明的产物，率先盛兴于以美国为首的西方国家，国外风景道体系的发展经验对我国风景道的建设具有一定的参考价值。虽然以余青等为代表的国内学者已对美国风景道的规划实践进行了详细的梳理[1-2]，然而风景道在其他国家的发展尚不清晰。且由于不同国家、地区在“风景道”概念使用上存在差异，学术讨论整体呈现出相对分散的现状，长期缺乏风景道实践进展的国际视野。笔者在全球范围内检索了不同国家的旅游及交通运输部门网站，汇总了风景道建设的国际实践资讯，发现各国的风景道建设呈现出以下3种情况：其一，实现了国家风景道的体系化发展，设立了专门的管理机构及管理制度，如美国、德国、挪威；其二，风景道独立化发展，缺乏统一的管理机构及制度，如英国、法国、澳大利亚等；其三，风景道建设不典型，没有突出道路沿途的景观，难以同旅游线路区分开来，如瑞士、日本、丹麦等。因此，本文聚焦于风景道建设迈向体系化发展的3个国家——美国、德国和挪威，对其风景道发展历程、概念与形式、沿线景观特征、质量与形象管理等方面进行系统梳理，厘清风景道建设的国际实践，期望为我国风景道体系的理论发展与规划实践带来由国际化至本土化的经验启示。

1 实践与研究进展

1.1 实践进展

从发展的过程上看，风景道由普通道路演化而来，其演化的核心原因是道路“吸引力”(attractiveness)对“移动性”(mobility)的超越。随着20世纪初期批量化的生产线推动了汽车在欧美地区的普及，休闲驾驶(recreational driving)逐渐成为一种席卷全球的游憩方式，风景道建设也由此拉开序幕。

美国是汽车普及最早的国家之一，因而成为较早一批开展风景道建设的国家。“公园道”(parkway)是美国风景道的前身，其规划思想由F.L.Olmsted在19世纪60年代左右提出，起初仅是连接城市中破碎化的公园绿地。而在美国休闲驾驶兴起和国家公园旅游发展背景下，公园道的建设从城市绿色空间逐渐迈向了区域性景观的尺度，于20世纪20年代后陆续诞生了蓝岭公园道(Blue Ridge Parkway)、纳奇兹游径公园道(Natchez Trace Parkway)、梅里特公园道(Merritt Parkway)等一批早期的风景道，成为连接、穿越自然保护地或历史文化遗产地并具有较好景致资源的道路。20世纪50年代后，驾车旅游占据了美国人度假方式的80%。为提供更加优质、多样的休闲驾驶体验，美国政府于1965、1967年分别颁布了《公路美化法案》《风景及休闲公路法案》(Scenic and Recreational Highway Act)，并率先在华盛顿开展了州立风景道的建设计划[3]。在公园道及州立风景道的成功经验下，美国国会又在1991年的《“冰茶”法案》(Intermodal Surface TransportationEfficiency Act)中提出启动“国家风景道计划”(National Scenic Byway Program)，由交通运输部联邦公路管理局(Federal Highway Administration，FHWA)于1995年正式建立以“美国风景道”(America's Byway)为品牌、由“国家风景小道”(National Scenic Byway)和“全美公路”(All-American Road)2个级别构成的国家风景道体系。截至2021年，共建成了跨越48个州的150条国家风景小道和37条全美公路[4]。

作为内燃机汽车诞生地的德国，发达的汽车工业也为国家风景道的建设提供了沃土。建立于1927年的阿尔卑斯山公路是德国最早的风景道，但由于道路只是部分路段通车，直至20世纪60年代才形成了连续完整的公路。相较之下，1935年的德国葡萄酒之路则成了德国早期风景道的代表。第二次世界大战之后，为重新树立国家形象，通过旅游业振兴经济，政府开始鼓励风景道及旅游线路的设立，先后于20世纪70和90年代掀起了2次风景道建设的浪潮。由于风景道多被视为旅游产品，因此每条道路一般都会设有独立的赞助及管理机构。这些机构的性质多数为旅游组织、社团与俱乐部，成员构成差异性较大，包括道路周边的社区、景区、住宿及餐饮企业[5]。由于不同地区及机构在管理、经营方式上存在差异，加之长期以来缺乏国家的相关规定或标准对风景道的定义、建设与管理提出要求，风景道在建设形式上百花齐放，产品质量参差不齐[5]。为实现对不同线路的统一管理，保障高质量的景观体验，德国旅游协会(Deutscher Tourismusverband e.V.，DTV)于1981年首次宣布设立“德国假日公路”(Deutsche Ferienstraßen)，并于1996年与德国汽车俱乐部一同制定了资助计划，国家旅游局也参与了线路主体、分区的规划，同一致力于规范风景道的建设与经营。据DTV所公布的信息，虽然不同企业和机构在德国设立了上百条风景道，但目前仅有28条道路纳入了德国假日公路的管理体系，定期接受管理部门的考核与监督，以确保道路产品符合国家标准的高质量休闲驾驶体验[6]。

在北欧，挪威所建立的风景道体系也吸引了风景园林、建筑、艺术、旅游等多个领域的关注。挪威公共道路管理局(Norwegian Public Roads Administration，NPRA)早在1988年就启动了“美丽公路奖”(Vakre Vegers Pris)的评选，激发了通过美学价值考察道路工程的思考[7]。1994—1997年，政府投入2.16亿挪威克朗，开展了为期3年的风景道探索性建设，最终于2005年正式启动挪威“国家旅游线路”(Nasjonale Turistveger)计划。从地方推荐的名录中筛选出18条、累计长度约2 240km的“挪威风景线路”(Norwegian Scenic Routes)产品，并规划于2024年建成风景道沿途的250处景点及休息区。如今，挪威风景线路由NPRA下设的风景线路部(Scenic Route Department)全面负责管理，其具体工作涉及策划与经济管理、服务区和景点规划建设、线路运营与维护、主要景点所有权事务、设施质量管理、门户网站运营[8]。风景道管理方组织建筑师、风景园林师、视觉艺术家组成议会，定期开展风景线路论坛，讨论新的建设目标或管理政策。此外，NPRA还会任命一名艺术策展人加入风景道的管理，以确保具有国际价值的艺术作品作为风景线路体验的一部分。因而，相较于其他国家的风景道，挪威在休息区、观景点的场所营造方面表现出了突出的成就，实现了自然与艺术的融合[9]。

1.2 研究进展

继20世纪80年代后各国风景道陆续成立以来，风景道的研究亦相应出现。由于风景道的认定主要考察沿途的景观质量，因而道路的景观评估率先成为风景道研究的主要方向之一，其结论可直接服务于风景道项目的规划建设，从选线、改造、维护、运营等多个方面为规划设计提供实证依据。如Clay等邀请了风景园林领域的学者及从业者根据美国加州风景道的照片开展了量表式的评价，对道路景观的自然性、生动性、多样性、统一性提出要求[3]；Anderson等基于研究区LiDAR数据生成数字地表模型，并利用ArcGIS对蓝岭公园道展开视域分析，通过风景道驾驶过程中景观的可视性来指导沿线国家公园的保护规划[10]；王子尧等将视觉景观质量和土地适宜性相结合建立了综合性的评价体系，利用最小累计阻力模型的原理，为新疆博尔塔拉蒙古自治州的风景道选线布局提供技术支持[11]；齐君等利用人眼视域及图像识别技术建构了非量表式的语义差异法，对云南思小高速的视觉景观质量进行研究，提出了风景道规划的新方法[12]。

除景观评估方面的研究外，当前风景道的研究方向还包括旅游者与旅游经济、政策与管理、道路安全等。旅游者与旅游经济研究倾向从产业与产品视角出发，对风景道项目投资、线路产品市场特征、游客自驾体验等内容做出分析。如Denstadli等从满意度与忠诚度的视角考察了挪威风景道服务设施与其游憩体验之间的关系[13]；Rolfe等基于经济影响评价的方法，考察了澳大利亚海岸风景道的基础设施建设及其产出的经济效益[14]。风景道政策与管理研究主要考察政府或管理机构所扮演的角色，讨论风景道设立标准、管治政策的演替、动态考核与监管措施、资金支持等具体管理办法。如孙盼盼等利用政策文本的内容分析和网络分析梳理了我国风景道政策的演进特征[15]；Antonson等基于对风景道管理人员的半结构式访谈，对比分析了挪威和瑞典对风景道的管理制度及管理成效[16]。风景道安全方面的研究来自道路交通安全及旅游(含户外活动)安全两大研究领域的延伸或者结合，研究结论主要聚焦于安全事故的避免。如Mok等通过对交通事故路段的道路景观分析，讨论驾驶时的美感体验是否与安全事故的发生有关[17]；Page等利用新西兰15年间发生的交通事故数据，分析了旅游公路中安全事故发生的有关规律及原因[18]。

相对于国家公园、文化遗产等对象，风景道同样属于国际性的景观实践。然而在研究进展方面，风景道的相关研究总体数量不多，且研究对象的聚焦不够。学界不仅缺乏风景道的明确定义，甚至在其概念的使用上也没有形成相对统一的看法，不利于风景道研究的长期发展。因此，厘清风景道概念的词源含义，对凝聚风景道研究进展、明确风景道建设任务而言，均具有较为突出的意义。

2 概念与形式

2.1 概念的词源含义

休闲驾驶在全球范围内的盛行促进了风景道的产生，然而基于地方的自然和文化背景，不同国家及地区在风景道概念的使用上呈现出地域性、政策性、市场性等不同特征，促使风景道概念呈现出差异化发展，为风景道概念的界定带来困难[1]。目前，常见的风景道概念主要涉及风景线路(scenic route)、风景小道(scenic byway)、风景自驾路(scenic drive)、风景公路(scenic highway)、旅游线路(tourist route)、主题线路(theme route)、假日/旅游公路(holiday/tourist road)，等等。这些概念具有明显的合成词特征，遵循“完整概念=前词根+后词根”的构词法则。

相关概念的前词根主要对后词根产生修饰或限定作用，其情况大致分为如下2类。第一种情况为直接使用“风景(的)”(scenic)，明确了其道路或线路具备良好的景观资源，直接满足了构成风景道的条件之一。第二种情况为旅游相关含义，包括“旅游(的)”(tourist)、“假日”(holiday)、“主题”(theme)等，其中前两者含义基本相同，均强调道路或线路的休闲度假功能，主题一词则强调道路或线路所给予的体验具有较为突出的自然或文化主题。此类前词根构成的概念虽然明确了景观资源的存在，但无法排除吸引物为目的地而非道路本身的可能，因而无法直接确定其是否属于风景道。

后词根的情况大致也分为如下2类。一类为使用“线路”(route)一词，即点与点之间的连接，既可指代明确、具体的道路，又可仅仅指代某一方向。需要强调的是，风景道以道路及路侧的景观资源为核心，当道路不固定时，其景观资源亦无法明确。因此，当线路一词仅指代方向时，其完整概念一般不具备风景道的特征。这就导致了以线路为后词根的概念往往具有模棱两可的属性，当其指代明确、具体的道路时，其完整概念才能满足构成风景道的条件之一。另一类后词根则使用“公路”(highway)、“小道”(byway)、“自驾路”(drive)，其含义均为明确、具体的道路，但侧重点各不相同。如公路与小道之间强调道路等级的差异，前者为干道，后者为支路。而自驾路则更强调自驾的行为特点，将其与搭乘公共交通的形式区分开来。

综上，前词根与后词根的组合明确了“优质的风景资源”和“明确的道路”作为构成风景道的2个必要条件。通过对相关概念词源含义的梳理，笔者认为，风景道可被定义为“具有自然或文化意义，可以满足休闲驾驶活动和景观的展示与保护等多种使用需求的特殊道路，以及道路周边的节点、廊道或区域”。由于其所穿越的景观具有自然和文化双重属性，风景道形式多依托但不局限于低等级的车行道路，故其概念使用scenic road更加合适，有利于风景道的国际化、体系化、多元化发展。

2.2 道路的形式

为进一步厘清风景道在实践领域的具体形式，本文统计了美国、德国及挪威风景道的道路概况⑤。风景道是基于道路交通的旅游流(road-based tourism flow)的物质载体，其布局反映着旅游流由“客源地-目的地”(origindestination，O-D)[19]的空间结构，而O-D的空间结构又与风景道的线路长度和线路布局等因素密切相关。自20世纪末以来，关于旅游流的距离成本、距离衰减的一些研究建立了空间距离与旅游者行为之间的联系。据石晓腾等的最新调查，自驾旅游的目的地到访率随时间成本的增加单调递减，较高的到访率一般距客源地400km范围内[20]。该数值为风景道游览的单日行程提供了参考距离。据表1显示，在3个国家实施风景道体系建设的过程中，里程在100～400km的风景道占据了较高比重(42.17%)，加之里程小于100km的短途风景道(27.71%)，单日行程范围内的线路成了各国风景道体系构成中的主流(69.88%)。两日(400～800km)及以上(≥800km)行程的风景道数量分别占据18.07%和12.05%，对不同O-D时长的产品体系形成补充。

表1 美国、德国、挪威风景道道路形式统计

关于线路的空间布局，Lue等提出LCF模型，总结了单目的地模式、往返模式、营地模式、区域环游模式和完全环游模式5种旅游线路模式[21]；McKercher等提出了单目的地直游、单目的地环游、多目的地环游、多目的地中心辐射[22]4种旅游交通形式；而近来基于大数据的旅游线路分析[23-25]又探索出更加精细化的其他模式类型。这些O-D线路模式在公路语境下反映出风景道组织旅游流的3种空间逻辑：单目的地游览模式下的线状形式、多目的地环游模式下的环状或线环结合形式，以及多目的地营地中转游览模式下的网状或放射状形式。而从国际实践经验上看，前面2种布局模式均有出现，且以单一线路的线状形式为主流(64.63%)，网状或放射状的风景道形式鲜少出现。以往旅游线路的研究指出，以网状、放射状为特征的“基营式”线路要求地方具备广泛的资源条件和完备的服务设施[26]，在一定程度上限制了网状、放射状风景道的出现，但该模式仍然为未来风景道的布局规划提供了一种新思路。

3 风景道沿线景观特征

3.1 视域特征

沿途的视觉景观是风景道驾驶体验的核心，也是风景道选线、评估、保育的主要依据。以往研究基于GIS平台，利用道路生成250m～3km的缓冲区[10-11]，结合DEM数据展开风景道视域分析。然而在以自然风景为基底的休闲驾驶过程中，这一尺度的视距范围往往忽略了远眺的视景体验。在远眺过程中，人眼视域范围同时受大气能见度影响。鉴于风景道主要穿越了环境质量较好的区域，大气能见度一般处于优良水平，故研究在参考相关标准后确定以10km的视距范围开展视域分析[27]，考察美国、德国及挪威风景道体系所呈现出的视域特征。图1反映了风景道中每1km范围内可视景观的平面面积大小，结果显示，美国风景道可视景观范围较大(均值14.47km2，中位数13.73km2)，变化较多(极差13.81km2，四分位差4.32km2)，说明其风景道总体以开阔的视觉体验为主流，不同路段变化较为丰富。挪威风景道的可视景观面积低于美国(均值10.78km2，中位数9.49km2)，极差(14.09km2)和四分位差(4.76km2)与美国相近，说明其开阔的视觉体验少于美国，不同路段的变化也十分丰富。德国风景道可视景观面积最低(均值9.59km2，中位数9.90km2)，表现出相对集中的变化趋势(极差8.40km2，四分位差5.37km2)，相对提供了更多幽深的视觉体验。总体上，除美国的风景道偏向于提供更多开阔的景观外，德国及挪威风景道视觉体验的开阔与幽深相对平衡，较好地考虑到了风景道体系多样化的视觉空间体验。

图1 美国、德国、挪威国家风景道沿线景观特征分析

3.2 场景特征

视域范围内的土地覆盖类型反映了风景道休闲驾驶过程中视觉体验的场景特征。本文以视域范围为掩膜，对风景道沿线的土地覆盖数据开展提取分析。据图1统计，耕地(46.93%)占据了德国风景道沿线土地覆盖的主导类型，林地(35.53%)及建成区域(11.58%)分别构成次要类型，说明农田、森林、村镇交织组成了德国以田园风光为特征的风景道视觉体验。挪威风景道沿线场景以水域(40.66%)为主体、草灌(30.66%)及林地(19.82%)为重要组成，风景道的布局充分展示了挪威以海岸、峡湾、森林、草甸为特点的景致资源。美国方面，林地(32.79%)、耕地(22.41%)、草灌(20.48%)、水域(11.66%)和建成区域(10.01%)的类型占比相对均衡，说明其风景道体系的场景特征更为综合。此外，挪威风景道沿线冰雪(3.41%)和裸地(2.64%)占比高于美、德数倍，额外向访客提供了具有野性的极地景观。综上，各国的风景道体系在视觉场景方面表现出了显著的差异。美国国土面积广袤、资源类型丰富多样，德国历史文化悠久、文化景观具有浪漫主义色彩，挪威依托海峡、森林及冰川的相互交融创造出纯净的北欧风光，而风景道沿途的视觉场景则恰好展现了各国具有国家代表性的景观。

3.3 吸引物特征

山峰、悬崖、海滩、乡村、宗教场所、纪念碑等道路沿线的POI数据构成了风景道体验的视觉吸引物。本文以视域范围为掩膜提取了风景道沿途的POI数据，并以是否构成景观吸引物为原则开展数据的清洗与分类。研究发现，风景道沿途的吸引物可划分为自然、历史、社区、游憩、宗教、构筑物六大类型。乔木是自然类吸引物的主要构成，其在所有风景道吸引物中的占比最高，分别为美国81.56%、德国69.98%、挪威27.99%，充分反映了森林资源对国家风景道景观体验的贡献。由于乔木的数量与其他POI差异过大，故后续分析暂将其排除在外。图1反映了3个国家数量分布在前15的POI及其所属类型。德国风景道沿途的视觉吸引物众多，平均每千米POI数量为16.12，以广场、观景点、露营地等游憩类型为主，穿插融合了纪念地、山峰、村落、泉水、雕塑、遗迹等自然与人文的吸引物，各吸引物之间数量差异比其他2个国家而言较为均匀，说明沿途吸引物的分布丰富多样。美国风景道沿线的视觉吸引物主要为宗教场所、村落及山峰，而挪威则主要为山峰、农场及村落，2个国家风景道沿线平均每公里POI数量分别仅为2.32和2.33，说明美国和挪威的风景道主要以区域性的场景特征为视觉体验的主体内容。

4 风景道质量与形象管理

4.1 质量管理制度

为确保不同地区的风景道能在质量标准上维持相对统一的水平，美国、德国及挪威均在全国层面上制定了相关的管理制度。全美公路和国家风景小道双级并行的准入与管理制度是美国风景道体系建设的一大特征。针对地方上报的提名，美国FHWA大约每间隔2年开展一次对全国风景道名录的补充认定，并下拨相应的风景道建设与管理经费。据规定，风景道的认定主要需要考察道路的考古、文化、历史、自然、休闲、风景6项价值指标。其中，全美公路需满足至少2项，表现出国家代表性，且道路本身必须被旅行者认可为吸引物；国家风景小道需满足至少1项，表现出区域独特性[28]。基于价值指标的差异，余青等学者也将美国的风景道划分为与不同指标相对应的六大类型[29]。德国也制定了国家风景道准入的考核办法。2017年，DTV组织专家研讨，制定了德国假日公路动态管理要求，从线路标识、旅游营销、质量提升三大方面17项具体指标对风景道进行3年一次的考核。此外，标准还规定了新风景道准入的6项指标，包括：1)景观与文化具有主题性；2)明确固定的连续性道路，不与高速或其他线路重叠，有明确标识系统；3)具有明确的赞助机构；4)与中央信息中心、游客、服务商、合作者保持沟通；5)专业的旅游营销策略；6)持续的质量保障[30]。由于风景道从起初的自由发展到后来DTV的规范化管理时期始终强调景观的主题性及旅游产品的服务质量，因而德国假日公路旗下的每条风景道都向休闲驾驶者展现出了鲜明的主题特色和完善的旅游服务。不同于美、德两国，挪威的风景道体系主要由国家布局，实施相对统一的发展规划。挪威风景道的管理机构NPRA具有通过建筑、景观、艺术手段提升公路服务水平的历史传统。相较于新建道路，挪威的18条国家风景道基本选取于1880—1940年建成的穿越挪威自然风光的既有道路。除了部分的路面整治工程外，大量的建设资金主要投资于路侧的环境艺术及装置艺术作品[31]。因此，风景园林师、建筑师和艺术家对风景道的服务质量发挥着主体作用，国家和地方管理机构则主要对设计作品进行维护与宣传。

4.2 形象的塑造与推广

景观形象是风景道切实推动资源价值转化的关键，而通过网络渠道向游客传递资讯、推广营销则是风景道形象管理的主要做法。对比来看，美国、德国及挪威均在国家层面上设立了风景道对外宣传的官方网站，并与国家或地方的旅游网站进行了对接。本文搜集了风景道官方网站的推广文案(英文)，制作了不同国家风景道景观形象的词云图。据图2可知，美国风景道体系以山岳、河流、湖泊、历史文化为主要形象，德国以葡萄酒、城堡、巴洛克为主要形象，挪威则以山岳、海洋、岛屿、峡湾为主要形象，这些差异化的景观形象有助于风景道体系在世界范围的推广和营销。虽然3个国家都制定了形象管理的相关措施，但挪威的风景道由国家部署，故其实现了对每条线路的景观、体验、服务等内容的统一宣传，在形象管理层面表现出了一致的水平，有助于形成对国家风景道体系的整体理解。然而，统一的形象管理难以兼顾地方机遇，故而缺乏与当地其他旅游产品展开联动的有效途径，不利于形成区域化的游憩体验。美国、德国的风景道认定办法为国家准入，因而形象管理的任务主要由地方承担，便于风景道形象融入区域形象之中。但由于地方在管理能力、策略、投入上的不同，风景道资讯的完善程度、形象要素的架构、营销的侧重点等方面均存在一定差异，部分道路甚至存在形象管理的缺失，容易导致国家风景道体系形象的碎片化。

图2 美国、德国、挪威国家风景道体系的形象推广

5 国际经验总结

5.1 风景道产品体验的独特性

虽然风景道的诞生有着近百年的历史，但其体系化发展仅经历了30余年。在此期间，美国、德国及挪威探索出了具有自身特色的风景道体系建设路径(图3)。美国风景道为访客提供了多元、综合的景观体验，其体系以分级分类为特征，建构了全美公路、国家风景小道2个级别的风景道，同时又根据道路所满足的不同指标而使风景道呈现出考古、文化、历史、自然、休闲、风景或以上两者相互混合的不同类型。德国风景道展现了国家田园牧歌式的文化景观，其体系建设以突出风景道的线路主题为特点，注重利用地方自然和文化遗产，配备完善的旅游产品和配套服务，使风景道的体验包含自驾、大巴、骑行、徒步等多样化的交通方式。挪威风景道打开了通往北欧纯净世界的旅程，其体系建设以设计介入为要旨，强调对路侧服务区、观景点的场所营造，通过风景园林师、建筑师、艺术家的协作实现自然荒野与艺术设计的融合，为人们创造了艺术化的人-景交互平台。总体上，除注重风景道景观的差异性外，不同国家还通过串联其他游憩资源、场地艺术设计等方式强化景观体验的独特性，以确保风景道产品的竞争优势。我国幅员辽阔，自然及文化景观的资源禀赋突出，这一条件有利于各地风景道建设通过地方性景观的彰显来保障体验的独特性。然而，产品体验的独特性并不局限于每条风景道所提供的多样化景观，更在于风景道体系建设如何在世界范围内独树一帜，为国内外访客留下深刻印象，以提升中国风景道产品在世界范围内的竞争力。相较于美国风景道的分级分类、德国风景道的主题化、挪威风景道的艺术介入，我国风景道“如何在产品体系层面保障访客体验的独特性”是当前亟待思考的核心问题。

图3 美国、德国、挪威国家风景道体系特征

5.2 风景道认定方式的创新

关于国家风景道的认定，国际实践主要存在2种做法。一种为国家准入，即地方申报、国家批准。如美国、德国均制定了国家风景道的准入标准，管理机构将定期公布通过准入评价并纳入体系管理的新风景道名录。另外一种方式为国家部署，即国家根据战略需要或地方实情，通过制定发展规划直接部署风景道。例如，挪威的风景道体系即是通过管理机构开展考察、试点工作后直接认定的结果，我国的风景道体系亦属于此类情况。国家准入的认定方式给管理任务带来挑战，于风景道体系建设任务而言，准入的认定机制将导致资金投入的长期分散，同时可能诱发重申报、轻管理的现象出现，难以在国家层面确保风景道的服务质量。相较而言，国家部署的认定方式则表现出了统一管理、集约发展的体制优势。但由于该方式在动态管理方面表现出一定的不足，且存在难以灵活协调应对地方发展机遇的情况。因此，未来我国风景道体系建设应当深入权衡国家准入和国家部署各自的优势与弊端，探索风景道认定方式的制度创新。决策者可考虑部署与准入的相互结合，在保障高质量、完整性产品的同时，为风景道的动态调整预留一定空间，以便国家风景道的建设能够与地方潜在的其他发展机遇形成有效联动，推进风景道沿途区域的一体化发展。

5.3 管理机构及职责的确立

明确的机构与职责是风景道管理运营的重要保障。作为风景道管理的职能部门，美国FHWA、德国DTV、挪威NPRA均明确了其各自的管理职责，制定了风景道评估认定、质量提升、运营推广等方面的管理办法，对推动国家风景道的规范化建设提供了坚实的力量。3个国家的实践经验显示，国家风景道体系的管理机构可以是政府部门或行业协会，机构的业务属性可以为交通或旅游，充分说明了风景道作为“旅游+交通”产业融合发展的切实举措。从“十三五”到“十四五”以来，我国已明确了国家风景道的建设目标，旅游、交通等多个领域的主管部门也出台了风景道建设的系列政策，但由于缺乏专门的管理机构牵头负责，风景道的建设仍存在多头管理、各自为政的风险。因此，管理机构与管理职责是当前我国风景道建设亟待明确的问题，通过成立专门性的管理机构牵头负责风景道的投融资、规划设计、运营维护、营销推广等工作，协调旅游、交通等相关部门配合完成风景道体系建设，规范当前各地区出现的以风景道、景观大道、美丽公路、旅游环线、旅游廊道为名的“泛风景道”项目，集中力量建设规范化的国家风景道体系。

注：文中图片均由作者绘制。

注释：

① 引自《“十三五”旅游业发展规划》优化空间布局构筑新型旅游功能区：重点建设国家旅游风景道(http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/26/content_5152993.htm)。

② 引自《全国生态旅游发展规划(2016—2025年)》重点任务：打造25条国家生态风景道(http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5194900.htm)。

③ 引自《“十四五”旅游业发展规划》优化旅游空间布局：继续推出一批国家旅游风景道和自驾游精品线路，打造一批世界级、国家级旅游线路(http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/20/content_5669468.htm)。

④ 引自《公路“十四五”发展规划》重点任务：适应“交通+旅游”融合发展需要，推进连接AAAAA级景区、国家风景名胜区等普通国道建设，打造国家旅游风景道(https://www.mot.gov.cn/zhuanti/shisiwujtysfzgh/202201/t20220129_3639054.html)。

⑤ 截至2021年底，美国、德国、挪威的国家风景道体系分别包含风景道187条(其中全美公路37条、国家风景小道140条)、28条、18条。为确保不同国家纳入统计的风景道数量保持相对均衡，本文仅统计了美国的全美公路。另外，由于全美公路中的“阿拉斯加海上之路”(Alaska Marine Highway)为航线，故在风景道沿线景观特征分析中暂予排除。