行政信赖保护原则的要件适用研究

卢政峰，张 墩

（大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023）

一、问题的提出

随着公共行政理念的转变，现代国家已然不拘泥于对社会秩序进行规制的单一指向功能，国家治理逐步由传统的消极形态向积极形态转变。在“守夜者”到“服务者”的身份转换过程中，公权与私权的壁垒被不断弱化，为实现社会资源的有效配置以及公共服务的高效运行，给付行政、分配行政等新型行政行为应运而生。但公共利益的实现并非是线性稳定发展的过程，在一定的时空范围内，公共利益与私人利益的实现常常是以此消彼长的状态而存续。行政主体作为行政职能的实施者，天然具有实现自身职能的优先倾向，因此实践中有关行政主体随意裁撤行政行为造成公民特别牺牲的行为层出不穷。现代行政的首要目的为限制公权、保障私权，行政主体作为政府公信力之代表，理应恪守该项目的之基本要求，涵射至行政行为的裁撤上，便是对公民正当的信赖利益予以保护的问题。行政信赖保护原则作为公民信赖救济的基本理念，最早发端于德国，于20 世纪在我国学界初见端倪，历经演化最终形成公法领域最重要的基本原则之一。行政主体对行政行为的撤销与废止，均会对相对人处境的改善亦或权利的持有造成一定的贬损，因此信赖保护原则在对相对人的救济中有着不可替代的作用。

虽信赖保护原则在我国历经沉浮，以为实务与理论界所接受和采纳，《行政许可法》亦通过立法证成了信赖保护原则于公法领域适用的正当性。但法律移植并非简单的法规流动，其与一国制度的本土环境与内生资源休戚相关。作为我国法制移植的产物，信赖保护原则于初期并未构建起本土适用的规范环境，适用与否主要依赖于法官的心证取向。应在移植的过程中摒弃固化的“西方主义思想”，从实证研究角度出发矫正本土移植偏离的问题。2004 年《行政许可法》颁布并实施，其中第8 条和第69 条被视为是信赖保护原则于我国实定法中的体现，但此种“散落式规定”的方式，并不能有效涵盖信赖保护原则的具体内涵。若不对信赖保护原则予以规范位阶性解释，则难免法律适用的冲突[1]。而且在构成要件的设定上，学界存在着“三要件说”“四要件说”等多种观点，均无法成为主要的观点为司法适用所正确采纳，最终加深了实务适用的困惑。因此，有必要从信赖保护原则的理论渊源出发，厘清信赖保护原则适用所存在的问题，据此提出构建我国信赖保护原则体系的完善措施。

二、信赖保护原则的理论渊源

信赖保护原则源起于德国，是指对行政主体业已作出的行政行为，在行政相对人产生正当合理之信赖时，行政主体不得撤销该行政行为，如撤销则应当予以补偿相对人之信赖损失。其最早可追溯到二战结束时期，彼时德国学界深刻反省战时纳粹强权主义对私权的限制与剥夺，据此要求重塑法治思想与制度[2]。得益于战后经济的发展与民众思想的启蒙，“有限政府”理念与“福利国家”理念开始于公民社会蔓延。政府不再是“事无巨细”的管家，其职能空间不断受到压缩与削减，并悄然实现了由“管理式”服务向“合作型”服务的转变，愈来愈多的私人主体参与至行政管理之中，共同完成对公共事务的经营。在此种高度契合的管理模式下，行政主体与公民的关系不再是简单的“命令—依从”关系，而是体现为互相依存、高度融合的合作关系，类似于私法领域的“合同”关系，诚信原则逐步成为类型化行政行为所不可或缺的基本要素。此外，行政公定力思想在此过程中占据着不可或缺的作用。行政公定力，是指行政主体业已作出的行政行为，无论该行为是否合法，均应推定为合法有效，相对人也应恪守尊重服从的义务。以行政行为的效力范围为依据，行政公定力可区分为有限公定力和完全公定力，有限公定力认为在行政行为具有明显且重大的瑕疵时，公民得以拒绝遵从该行政行为，其公定力之效力范围仅限于合法行政行为；完全公定力则主张行政行为的合法与否均不影响行政公定力的产生。行政公定力理论蕴含着丰富的学理价值，在行政行为不断增多、公民对行政主体效能要求提高的背景下，完全公定力强调行政效率的优先，已然成为学界的主流观点。不仅促进了行政主体职能的高效行使，更以行为合法的预设性，产生了基于行政公定力所产生的社会信任损失应予救济补正的观点，为行政行为的信赖保护原则提供了效力依据[3]。

在具备了信赖保护原则理论生成的法制土壤后，早期德国并未显现有关信赖保护原则立法的踪迹，而是在判例的领域得以晨光初现。德国信赖保护原则之伊始最早可溯源至1956 年的“寡妇抚恤金案”，彼时柏林民政局向一位寡妇作出承诺，只要该寡妇由民主德国迁往柏林居住便可领取一定的福利补贴。随后寡妇基于对该承诺行为的确信实施了迁居行为，并于一定时期内获取了相应的补贴。但后来柏林民政局发觉寡妇实质并不享有取得补贴的资格，随之终止了补贴的发放并要求寡妇返还已取得的补贴。对此寡妇将柏林民政局诉至法院，法院在审理后认为虽停止发放补贴是合法行政的基本要求，但寡妇已产生对获得财政补贴的合理信任，该信任行为应予保护，随之支持了寡妇的诉讼请求。据此开启了德国学界研究信赖保护原则的先河，与之相关的理论研究如雨后春笋般涌现。德国亦随后在《联邦行政程序法》等法律中对信赖保护原则予以制度化，逐步构筑起体系化的规范。如《联邦行政程序法》第48条、49 条规定，行政主体撤销或废止行政行为时，对相对人所产生的信赖利益，应当与撤销所要保护的公共利益进行权衡[4]。日本在1989 年规定的《行政程序法纲要案》中，将信赖保护原则作为行政程序法的立法目的之一予以规范化。考量域外信赖保护原则立法后，将视野转向域内立法的现状，不难发觉我国在信赖保护原则的制度化上，落后于域外国家的立法。学界普遍认可的我国信赖保护原则之立法雏形，为行政许可法第8 条和第69 条规定。但这两项规定仅就信赖保护原则于行政行为中的适用范围做了列举式规定，并未就信赖保护原则的构成要件以及具体适用作阐释或详尽性规定，落后于域外立法之规定。

三、信赖保护原则适用的困境厘清

（一）法理依据的赋权冲突

从信赖保护原则的理论源起出发，其并未具有明确且统一的法理依据，存在着“诚实信用说”“法安定说”等不同的依据。依据层级的不同以及价值取舍的差异，不仅导致了司法适用的踌躇，更难以为信赖保护原则的立法以及适用提供实定化准据。故有必要对信赖保护原则的法理依据进行厘清，从中择取适宜我国适用的法理依据。

1.诚实信用说

考民法诚实信用原则之内涵，不难看出信赖保护原则与诚实信用原则二者在范畴上有着异曲同工之妙。民法上亦存在信赖保护之说辞，最早可追溯至16 世纪时期，明显先于行政信赖保护原则之萌芽时期[5]。因此，不少学者认为行政法上之信赖保护原则乃民法之衍生，共同奠基于民法诚实信用之学理。日本盐野宏指出，信赖保护原则是私法领域诚实信用原则于行政法领域的适用[6]。亦有部分学者指出，行政主体实施“出尔反尔”的行政行为类同于民法的规定，可视为行政主体对相对人的不诚实行为，证成了信赖保护原则之民法规范于公法领域适用的可行性①Vg1.stich,Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht.S.169.。中国的台湾行政法院在行政程序法的制定过程中指出，行政行为，应以诚实信用之方法为之，并保护人民正当合理之信赖。亦有部分学者持反对论调，认为行政法上的信赖保护原则理论明显区别于民法之理论，二者不可作等同之理解。但因学界部分观点认为行政信赖保护原则之依据在于民法诚实信用原则，故有必要对该依据进行梳理分析，以达问题分析之实质效果。早期以诚实信用原则构建行政信赖保护原则范畴的方式，在一定程度上缓解了信赖保护原则理论依据空缺的问题，也增进了民众对行政信赖保护原则适用的理解。但类推适用民法基本原则的做法已然无法面对法解释学的质疑，诚实信用原则当属民法领域的一项基本原则，盲目将私法领域原则引介至公法领域之中，有突破部门法哲学范畴之嫌。而且允许诚实信用原则的引介，则开启了私法原则引介的先河，易产生法秩序的混乱。以私法平等原则为例，公法领域为高权关系，行政主体与相对人均处于不平等之主体地位，平等原则的引入将忽视对行政主体高权的限制，相对人的权益将难以得到有效保障，产生更为实质的不平等关系。此外在法律位阶层面，欲要使信赖保护原则较好地救济相对人的信赖损失，甚至于允许违法行政行为的存续，则其应当上升到与依法行政行为同阶的程度。缘由在于存续保护明显是对依法行政原则的违背，若依据诚实信用原则，则信赖保护原则仍停留在部门子原则层面，将产生部门子原则违反宪法性原则的冲突。

2.法的安定性原则

法的安定性原则是指，法律的适用实施必须具有可预测性，应能使社会达到安定有序的状态。其缘起最早可追溯至1946 年。囿于战时纳粹政府出尔反尔、政令朝令夕改使得民众苦不堪言，德国学界痛定思痛，分析战时纳粹强权对法律的践踏问题，以期完善立法而得以约束强权。法学家拉德布鲁赫教授发表了《法律的不法与超法律的法》一文，强调民众的行为应交由实在稳定的法律所规制，不应受政府意识的偏离而左右，倘若民众跟随不安定之法律而行为，则难以有效保障公民正当预测之权利[2]。随之，法的安定性思想走进德国法学界的视野。区别于单纯通过限制国家权力的早期法治国思想，现代法治国更为强调社会安定与公民权利的保障。故随着大量给付行政等民众参与度更高的行政行为出现，单纯倚靠权利的克减与限制以满足公共管理需要的行政行为已然被法治国所摒弃。法治国亟需构建新的理论体系以应对新型行政行为的出现，而这恰巧给予了法的安定性原则生成的土壤。在此种相互成就的发展历程中，法的安定性原则赋予了在法治国框架内救济公民对政府信赖落空的可能性，开始登上信赖保护原则的舞台。

法的安定性原则与法治国思想相辅相成，作为宪法性原则而占据着统摄的地位。通过法的安定性原则的援引，看似解决了诚实信用原则适用位阶层级欠缺的难题，但却引发了更为深层的诘问。缘由在于法的安定性意指公民对于政令的变更以及变更带来的不利后果应能够合理预见并及时做出调适，在此基础上政令本身不能遭到破坏，否则违法的政令并不能使公民自身做出合理的预见。而实践中大量的信赖损失案件，均是行政主体事先设定违法行政行为，随后以行为违法为由随意裁撤的。在违法行政行为中，法的安定性原则并不能被援引用以救济公民的信赖损失，这无异于是对公民救济权利的不合理限制与剥夺，犹如陷入了“一边高谈权利保障，一边高谈权利贬损”的怪圈，形成了不可调和的矛盾。

（二）构成要件的实证脱离

承接前述，囿于我国早期行政立法缺失，行政诉讼多参照民事诉讼之规定的缘由，信赖保护原则于萌芽初期是以法律移植的方式所引介而来。法律移植可分为主动型移植与被动型移植，主动型移植意指受植主体积极、主动地进行法律移植；被动型移植是指受植主体消极、被动地进行移植。在此基础上，移植性立法虽能借鉴域外先进经验，在短暂时期内迅速构建信赖保护原则适用的基本体系与立法规定，但其适用不当亦存在一定的弊端。影射至我国信赖保护原则的构建上，便是过分注重移植的外源性以及全盘性，忽视本土性与内生性的建构导向。我国信赖保护原则仍沿用较为传统的“三要件”学说，于适用中却存在一定的局限性。

1.负担行政行为的规制缺失

信赖基础，本质为使公民产生信赖的各种行政行为与意思表示，其作为信赖保护原则的前提已为学界所认可，但在范畴研究上却存在着一定的争议。如部分学者指出，应将信赖基础首先限定于授益行政行为，缘由在于只有在为行政相对人设定权益或免除义务的授益行政行为中，方能产生撤销行为限制或剥夺相对人权益的法律效果。而对于行政主体对行政相对人设定义务或限制、剥夺相对人权益的负担行政行为，行政主体撤销行为后相对人的不利地位会得到一定的改善或减免，故学界认为负担行政行为并不存在信赖利益损失的问题，因为相对人较行为裁撤前处境已然得到优化。其实不然，在行政主体裁撤不合法负担行政行为后，仍旧可能存在信赖利益损失的问题，如公民实施负担义务的过程中，亦有可能放弃自身本就合法的生产、自由出行等权利，造成自身财产、自由的不合理受损。

2.利益衡量要件的规范冲突

以三要件学说为基底搭建的信赖保护原则，于施行初期适应了法治国理念下对政府诚信行政的现实要求。但随着现代行政任务的变迁、政府职能的下放，愈来愈多的私人主体参与至公共事业的经营之中，行政衡量已非简单的权益相加，而是以公私交融等更为混杂的情形出现。对此，部分学者主张应将利益衡量要素置于信赖保护原则的构成要件之中，作为信赖保护原则的第四个要件而存续。其在信赖基础、信赖表现、信赖值得信任的前三个要件上与三要件学说并无二致，仅增设了利益衡量的第四个要件。探讨的是在公共利益与信赖利益产生冲突时，应当如何进行价值取舍的问题。根据利益衡量的结果，信赖保护原则衍生出了两种权益保障的方式：其一，若信赖利益大于公共利益，则应当予以存续保护；其二，若信赖利益小于公共利益，则应当予以财产保护。至此有关三要件学说与四要件学说的学理之争便不绝于耳。三要件论者主张利益衡量仅为信赖保护原则适用的方法，不应升格为单一构成要件；其次，公益与私益的衡量蕴含着丰富的主观色彩，基于主观阅历、生活经验等的偏差，二者的相较是一个“仁者见仁、智者见智”的问题，利益衡量要件难以客观实在化。虽利益衡量升格为构成要件将极大证成利益衡量于信赖保护原则中的重要性，但衡量基准的匮乏亦使得利益衡量的不确定性骤增，最终给予不正当衡量可趁之机[7]。

四、信赖保护原则适用的体系构建

（一）基本权利保障说的引介

尽管信赖保护原则溯源于民法的诚实信用原则，但是作为公法上的基本原则，其并非是私法上平等主体之间的简单套用，应从公法之法理逻辑出发，反映主体地位之不平等性，使得权利保障向私人主体倾斜，最终达到限制公权、救济私权的基本价值取向。而且在赋权依据的位阶上，诚实信用原则仅作为部门子原则而存在，并不能使得信赖保护原则产生宪法性依据，达到统摄公法领域行为的法律效果。此外，法安定性原则作为现代法治国的产物，要求行政主体不得随意裁撤行政行为，避免造成法秩序的混乱；而依法行政原则要求法律施行的纯洁性，要求对违法行政行为采取撤销等“零容忍”的法律态度。两者虽均涵盖宪法性依据的法律地位，但于信赖保护原则的适用中却存在着不可调和的局限性。那么我们是否能够从其他法理依据层面建构信赖保护原则的宪法性地位呢？答案显然是肯定的，信赖保护原则的实质在于救济相对人的信赖损失，而信赖损失亦可客观化为财产损失与人身损失，循宪法基本权利保障说的基本原则，便可赋予信赖保护原则宪法位阶之法律地位。

基本权利保障说可分为财产权说与自由权说，其中财产权保护说最先源于德国公法领域的一则判例，联邦法院在该判决中明确指出，基于作为宪法的《基本法》第14 条对公民财产权保障的指涉，只有在公民对法律的修改可得预见并未产生持续稳定的信赖，且立法者具有合理理由时，方才考虑对公民信赖损失予以保护的问题。至此，联邦法院通过判例的方式，赋予了信赖保护原则财产权保护的宪法性地位。我国宪法第十三条亦规定，公民合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权。因此，透过我国宪法关于财产权保障的规定，将其作为信赖保护原则的理论基础，将使得信赖保护原则的构建具有宪法位阶的地位，解决传统信赖保护原则位阶冲突的问题。但财产权保护的适用也存在着一定的局限性，其仅能在公民自身财产性权益受损时提供规制措施。信赖损失也存在着非财产性的损害，如婚姻家庭、职业自由、学校教育等方面亦存在着行政规制的身影。以“田勇诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”为例，被诉学校按照学校规章制度，依法对考试作弊的田勇给予开除处分的处罚决定，这本无可厚非。但退学处理涉及田勇的受教育权，从保障相对人合法权益的角度出发，学校理应送达、宣布及听取当事人的申辩意见，而被告既未给与程序保护，也未实际给田勇办理迁移学籍、户籍、档案等退学应当办理的手续。致使田勇受到处分后，其依旧在学校享有参与教学、住宿以及学习的权利，在此种与其他学生并无二致的“处分”情形下，田勇已然产生了学校并未实际给予退学处分的合理信赖，学校未颁发学位证与毕业证的行为已然构成对信赖利益的贬损。但此种基于受教育权而衍生出的取得学位证、毕业证的权利，具有人身依附性以及人格性的特征，并不能客观化为财产上的损失。因此财产保护说并不能涵盖所有信赖利益损失的问题，学者们依旧在宪法基本原则中寻觅能补充财产保护说不足的宪法性依据，随之自由权说开始走入学者们的视野。

所谓自由权说，是指行政主体不得肆意干涉公民对行政行为合理信赖的自由，公民享有不得被非法限制和剥夺自由的权利。在德国公法领域中，有关自由权的宪法性规范规定在《基本法》第2 条第1 款中，其核心在于规定公民享有不负担宪法未规定不利状态的请求权，且不问这种不利状态的表现形式。德国学者格雷贝茨指出，基于该规定涵摄的广泛性，作为贬损相对人信赖利益的行政行为自然作为“不利状态的表现形式”之一为该条款所归纳，随之证成了宪法基本自由权作为信赖保护原则的理论基础。我国宪法亦在条文之中规定了人身自由权的规定，如宪法第三十七条指出，公民的人身自由不受侵犯，禁止以非法拘禁和以其他方法非法剥夺或限制公民的人身自由等。此外，我国宪法对人身自由权并非采取消极承认方式，其亦通过责任的分配强调了国家积极保护公民人身自由权的必要性，即当行政主体随意裁撤行政行为造成公民自由受限时，便是违反了对宪法财产权保障的基本要求。

因此通过基本权利保障说的援引，可使得财产权说与自由权说相得益彰，弥补信赖保护原则法理依据不足的问题，共同构筑起信赖保护原则的宪法位阶地位。在宪法财产权与自由权的双重引用下，也使得信赖保护原则居于与依法行政原则同等位阶的宪法性地位，二者将无法产生位阶冲突的法律问题，进而转化为依法行政原则与基本权利保障说如何取舍择一适用的问题。而依照法律原则适用的最优性，依法行政原则与信赖保护原则并非是非此即彼的冲突方式，可根据个案情形的不同进行选择，在此兹不赘述。

（二）四要件学说的重构

针对信赖保护原则的行政法适用问题，当前我国仍旧是以三要件学说为主流观点。在三个适用要件的构成上，学界却存在着不同的论断。主流观点参照中国台湾地区的规定，认为三要件应当由信赖基础、信赖表现以及正当性构成。但无论从既有的三要件学说还是四要件学说出发，均是对信赖基础（行政主体的原行为）、信赖表现（相对人产生信赖）以及正当性（信赖是否合理）进行阐述，已然无法适应日新月异的行政审判实务需要。对此学界有学者指出，三要件应当由信赖基础、信赖行为与国家行为的偏离构成[8]。刘飞教授亦指出，传统学理对行政行为偏离这一实质化要件的忽视，造成了信赖保护原则构成要件的割裂，难以统一为完整的学说，应当对行政主体作出新行政行为造成信赖基础的偏离加以关注。因此有必要对信赖保护原则的构成要件体系进行完善，将行政行为的偏离列入构成要件之中，完善信赖保护原则之构成要件体系，推动法律逻辑的整合与司法实务的适用。

1.信赖基础

信赖基础是指行政主体做出的任一行政行为亦或意思表示，是信赖保护原则得以搭建的前提性要求。通说认为，迈耶以行政活动为根基，不受抽象行政行为与具体行政行为两分法的掣肘，创设了行政行为的概念，赋予了行政行为安定性的法治国要求[9]。信赖保护原则孕育于法治国理念，理应囊括所有行政行为。但在负担行政行为的准用上，绝对排除与绝对适用的观点均不可取，应当进行具体分析：其一，在行政主体作出更为有利的负担行政行为中，如属幅度不同的同一处罚种类，则不存在信赖保护原则的必要。例如某行政主体在对相对人依法处以一千元罚款后，发现该罚款的作出违法，相对人已然构成罚款一万元的幅度，在撤销前一处罚行为后，是否应予更为严重的处罚。部分学者认为，相对人已然对罚款千元的处罚产生了合理的信赖，行政主体不可因处罚的不当而施以更为严重的处罚，否则将造成相对人信赖利益的损失。其实不然，在此种情形下，相对人基于错误的处罚在一定期限内免除了缴纳较大罚款的义务，已然享受了如利息等的缓缴利益[1]。若基于相对人的信赖而免除缴纳应缴罚款的义务，显然有失偏颇，难以达到惩戒与公平正义之法效，故应当排除信赖保护原则的适用。其二，若是相对人在信赖原行政行为基础上，已经处分了自身的权利亦或某项财产性利益，即使行政主体作出撤销原行政行为的决定，仍然无法恢复至撤销前的原本状态，损失已经无法避免的情形下，公民的信赖损失仍应得到救济。最典型的莫过于资格罚，如某行政主体对某果品加工企业作出了责令限期整改的处罚决定，企业因信赖整改后可恢复生产，因此仍旧与供货商签订供货合同。但随后行政主体认定该行政处罚决定违法，对涉案企业作出了责令关闭等更为严重的处罚，企业因此造成了大量鲜果的积压与腐烂，产生了信赖损失。在此基础上，基于信赖损失与公共利益的衡量，该企业鲜果积压腐烂的损失为合理的损失有着不可归责性，因此应当对其予以信赖保护。反观前述的短期免除缴纳义务的行为，经与公共利益的衡量，我们不难得出保护信赖利益小于公共利益，偏向信赖利益将使得公共利益遭遇极大贬损的结论，因此应当不予信赖保护。故对于负担行政行为所产生的信赖保护原则问题，应当持审慎的实证态度，充分检视行为撤销后是否产生了信赖利益的损失，再结合利益权衡理论，得出有无信赖保护的必要，是否应予救济的结论，而不应一昧采取全盘排除亦或全盘适用的错误思想。同理还应将信赖基础扩张至违法的授益行政行为，依据在于合法授益行为的作出以及撤销的补偿通常存在实定法上的依据，相对人完全可以基于实定法的规定请求补偿，而违法的授益行政行为往往缺乏实定法的保护，理应适用信赖保护原则达到保障私权的法律效果。

2.信赖基础的偏离

信赖基础的偏离是指行政主体变更作为信赖基础的行政行为，使得行政行为倾向或偏离预设的轨道。究其根源，信赖保护的产生实质是以国家偏离行为的作出为轴的。易言之，唯有国家作出了新的行政行为，偏离了原有的信赖基础，方能产生信赖利益损失乃至启动信赖保护原则的问题。因此行政行为的偏离作为信赖保护原则的连接点，发挥着承前启后的关键作用。若国家并未作出新的行政行为偏离信赖基础，信赖利益则自始不受贬损并不产生救济的问题。

而且在信赖保护原则的立法方面，其亦得到了实定法规范的一定体现。目前有关的信赖保护原则的规定指涉，公认的是《行政许可法》的第8条与第69 条。这两项规定均彰显了行政主体改变原行政行为，造成信赖基础变更，应当对相对人的信赖损失予以救济的立法意图。从法解释学的角度出发，立法将行政主体变更行政行为偏离的写入，表明了信赖基础偏离在信赖保护原则中作为连接点的重要性。而且信赖基础的偏离与相对人的损失之间是否具有因果关系，也实质影响着信赖损失的认定问题。假若相对人的损失并非由信赖基础的偏离所造成，而是由于可归责于自身的原因，则不具有信赖保护原则的问题。

3.信赖表现

意指相对人基于对行政主体的信任，针对行政主体业已作出的行政行为，调适亦或处分自身的权益以契合行政需要的行为。首先信赖表现成立的前提为相对人知晓该行政行为，原因在于行政主体作出的行政行为，必须是意思表示明确的行政行为。若行政行为属于过程性的内部行政行为，其并未对外公开，处于程序过程之中，行政主体的意思必定存在模糊、易变之可能，公民不可能得知并产生对政府公权之信任，进而作出与之配套的信赖表现行为。此外，若准予在过程性的内部行政行为中适用信赖保护原则，将极大贬损行政主体在此过程中调适自身不合理行为之权能，剥夺行政主体纠正自身行为之能动性[10]。其次，针对信赖保护原则无需对信赖表现进行审查，仅需相对人知晓信赖基础的存在的观点。其实不然，信赖保护原则的规范指向在于保障相对人的合理信任行为，进而促进政府威信的树立。若仅要求相对人知晓行政行为，则无异于摒弃了信赖保护原则产生之根基。在此基础上，要求相对人知晓并无法满足信赖保护原则之要求。主观上的信任并不能产生实际损失，倘若信赖表现之成立不以相对人实际处分为成立要件，则人人得以基于“主观上信任”而请求行政主体补偿损失。易言之，相对人对行政行为的信赖是以客观行为所证实的，如在“寡妇案”中，若没有相对人迁往西柏林的行为来推定主观意愿，法院也无法得出寡妇是否产生信赖的结论，进而作出公正合理的判决[11]。故信赖表现不是信任本身，而是相对人将信任作为行为依据，方可值得保护[12]。因此相对人恶意欺诈、胁迫或者以其他不正当方法而获得信赖的行为，作为信赖保护原则的阻却事由而存在。追本溯源，信赖表现要件的提出与民法诚实信用原则的引介休戚相关。作为道德要求规范化的产物，诚实信用原则以交易双方的忠实义务为本质要求，因而转引至信赖保护原则中便体现为行政主体与相对人之间互负诚信之义务，信赖应当正当的要求。

4.利益权衡

反对者认为，利益权衡仅可作为补偿标准而存在，本身并不对信赖保护原则的适用与否产生影响，不应当作为构成要件而存在。其实不然，利益权衡理论有必要作为第四个构成要件而存在，以求行政信赖保护原则体系的完善。当前我国《行政许可法》第8 条及第69 条，仅是建构了行政主体撤销行政行为造成信赖损失，应当予以补偿的规范化路径。换言之，立法并未规定违法行政行为存续保护以及公益与信赖利益进行权衡比较的问题。在此基础上，立法的空缺也进一步造成了实务适用的混乱问题，甚至有观点认为，行政许可法仅就行政行为存续对公民损失予以赔偿进行规定，表明了信赖利益应当全盘让位于公共利益的立法指向。但此种机械适用依法行政原则的做法显然违背了权益保障的基本要求，如蒋成旭学者指出，行政许可法条款的设立彰显了立法者尊崇信赖保护原则的本意，只是未能详尽列明而导致规定不全，否则对于信赖利益明显大于公共利益的情形规定实在有些以偏概全[1]。因此，在现有规定无法扩张解释到利益权衡、存续保护与财产保护时，应将利益权衡作为信赖保护原则的第四个要件，证成利益权衡于信赖保护原则中适用的重要性与必要性，推动利益权衡理论于司法实务的适用。

结语

观行政诉讼适用沿革，从行政公定力出发，行政主体所作出的各项行为均受政府公信之依托，信赖保护原则作为宪法性原则进行规制的地位昭然若揭。首先，对于依法行政原则与信赖保护原则的位阶冲突问题，究其根源均是为了满足公民权利的可救济性与行政公权的可规制性。通过财产权说与自由权说的引入，可使得信赖保护原则超越部门法原则的基础地位，上升为公法领域普遍适用的基本原则。其次，在传统三要件学说与四要件学说的争议上。对于信赖基础偏离的忽视以及利益权衡实定法规定不足的问题，在完善构成要件学说的基础上，便可解决立法规制空缺的问题。综上所述，通过从法理位阶到构成要件的完善，可从形式上和实质上完成对案件审理逻辑的推进，最终完善行政信赖保护原则的构成要件，证成其适用的可行性。