日本中小学教师减负长效机制研究

黎芳媛 于洪波

摘   要： 隨着基础教育发展质量的逐步提高，中小学教师减负的诉求也愈发突显。近几年，日本在教育改革中积极致力于解决教师减负的科学性与持续性问题，通过建立配套的法律制度、激发减负的内外动力、发挥多方力量共同协作以及对减负结果进行及时评估与反馈等措施，形成了一套内外联动的教师减负长效机制。该机制在提升日本中小学教师教育质量与工作效率等方面发挥了积极的作用，也为我国当下推进教师减负改革提供了有益借鉴。

关键词： 日本；中小学；教师减负；长效机制

中小学教师减负不仅关系到教师自身的职业幸福感与工作效率，同时对于基础教育质量提升具有重要影响。而教师劳动特征和基础教育改革的持续性，决定了中小学教师减负不是一个单一的教育问题，而是兼具复杂性与长期性的综合改革议题。2019年12月，我国印发了《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》，提出要“切实减少对中小学校和教师不必要的干扰，把宁静还给学校，把时间还给教师”，并给出了“减负20条”的具体指导意见，以推动建立“界定科学、权责清晰、统筹开展的教师负担管理制度体系”。1 伴随着政策文件的出台，全国各省市陆续罗列具体的减负清单，对教师的工作范围进行严格限制。这些举措虽然在一定程度上制约了教师工作负担的持续加重，但是有不少地方的教师依然反映减负并没有得到有效落实。由此可见，政策的出台只是教师减负漫漫长路的第一步，确保教师减负的有效性与持续性尤为关键。

近几年，日本在对中小学教师群体工作状态的持续关注与调查基础上，启动了一系列学校工作方式改革，探索并建构出一套行之有效的教师减负长效机制，有效缓解了日本中小学教师长期面临的工作负担过重的问题。本研究致力于分析日本教师减负工作长效机制的构建思路与运作过程，以期为当前我国正在推进的教师减负工作提供有益思考。

一、日本中小学教师减负长效机制的形成背景

长期以来，教师负担问题一直是困扰日本基础教育改革与发展的阻碍因素。日本中小学教师素来被称为“高产且脆弱的群体”，其工作负担过重，很大原因在于日本教师负有对学生全方位教育指导的职业理念。除教育教学工作内容之外，教师尚需承担学科指导、学生指导、班级管理、社团活动指导等一系列教育活动。1 正因如此，日本中小学教师的工作压力与负担在国际上长期居高不下。在经济合作与发展组织（OECD）出具的教师教学国际调查（TALIS）数据统计中，日本教师的法定总工作时间最高，从学前到高中，每年的工作时间为1891小时，而TALIS的平均值约为1615小时。2 日本国内的调查数据，也同样显示了这一问题。文部科学省发布的“2016年日本教师工作实际情况调查”显示，日本教师每周工作时间在60小时以上，加班时间在20小时以上。其中，超过了国家“过劳死”工作限度的初中教师比例为57.7%，小学教师比例为33.5%。3 教师工作的繁忙，势必会影响教师自身的专业发展。调查显示，86.4%的教师反映，工作时间表存在冲突是他们无法参与专业发展活动的主要障碍。4 这种繁重的工作压力，还会导致教师职业满意度和认同感降低。2018年TALIS调查数据中，关于“如果可以再次选择职业，你仍然会选择成为教师”这一问题，各国参与调查的教师选择这一选项的平均值为75.6％；相比之下，日本教师仅为54.9％。5 可见，减轻中小学教师工作负担已成为日本教育界迫在眉睫的发展问题。

2016年1月，文部科学省推出了“下一代学校与地区”的改革计划，以彻底了解中小学教师的实际工作负担与压力问题。基于国内外有关日本教师工作状态的调查结果，文部科学省又于2017年12月制定了《学校劳动方式改革的紧急措施》，从国家层面着手教师减负工作的开展。然而，伴随着改革的推进，“如何确保改革成效的持续性？如何在减轻教师负担的情况下保障学生的学习与发展？”等诸如此类的问题也逐渐凸显。基于此，2019年1月，日本中央教育审议会发布了《建立面向新时代教育的可持续学校工作方式改革的综合措施》，围绕近几年来教师繁重、超额的工作量问题，对教师、学校工作方式进行系统性改善。日本文部科学省大臣萩生田光一在2019年10月18日的例行记者会上表示：“学校教师工作方式改革是一场无捷径的全面战役，包括制定工作时间上限指导方针、合理分配工作内容、改善教职工定额配置情况、确保外部人才引进等工作，只有通过整体推进以上措施，才能取得有效成果。”6 在吸取以往的减负经验基础上，日本将中小学教师减负作为一个系统性、持续性的基础教育综合改革任务，以“为学生提供更优质的教育教学活动”作为教师减负的最终目标，通过构建系统性的教师减负长效机制，保障教师基本的工作环境与条件，将更多的精力与时间投入职业生涯发展与育人能力提升中去。

二、日本中小学教师减负长效机制分析

日本将中小学教师减负作为基础教育领域中的重要改革任务，重视从国家层面审查并出台相关法律制度，为减负工作提供基本依据，以此激发学校内生发展效能，形成内外双重减负动力，积极促进多方主体发挥协同作用，并建立评估与反馈机制。这些举措成为日本建构教师减负长效机制中的重要环节，推动着减负工作的持续改进。

1.审查与制定相关法律制度，为减负工作提供基本依据

日本中小学教师减负长效机制的建立，以制定相配套的一系列法律制度为前提。首先，日本文部科学省从中长期发展的角度审查了《教育基本法》《公立义务教育学校教师薪酬特别法》（以下简称《薪酬特别法》）、《教育公务员特别法》以及《地方教育行政机构的组织和管理法》等法律制度，保障其与教师实际工作环境的适配性，指导各地区教育委员会制定并执行适于本地学校工作方式改革的具体方案。其次，基于上述法律条例，规范中小学校对教师工作时间管理。长时、过量的工作状态是影响教师身心健康、工作效率及学生健康成长的关键因素。为此，日本文部科学省联合各地教育委员会及学校，依据修订的《劳动安全与卫生法》，明确校长和地方教育委员会对教师工作时间管理的责任与义务。例如，对学校教师屡有发生的加班问题，文部科学省制定了《公立学校教师工作时间上限指导方针》，提出“教师工作时间每月不超过45小时，每年不超过360小时”1等具体制度要求，各地中小学校通过使用ICT（Information and Communication Technology，简称ICT，即信息与通信技术）和考勤卡等方式对教师的工作时间上限进行严格限制。对于不得不在工作时间以外安排的额外工作，学校要采取相应的补救措施，依据《薪酬特别法》第五条的修订内容，明确“通过合并休假等方式实行‘以一年为单位的灵活工作时间制”2，通过给予教师“灵活工作时间”权限，保障教师的实际休假时长。最后，建立关于教师安全与健康的管理制度，确保教师的身心健康。日本的《劳动安全卫生法》规定，地方教育委员会要协助辖区学校对在校教师进行定期的职业压力检测，通过培训或宣传的方式使学校、教师、家长等相关利益主体关注教职员工的职业健康问题。

2.激发学校内生发展效能，形成内外双重减负动力

教师减负长效机制的建立需要形成一个切实有效的动力机制，以推动减负工作科学、可行、持续地发展。日本中小学教师减负工作的持续推动，一方面，源于政府自上而下的法律制度规约和组织大规模、系统性的相关调查等诸类外部动力的督促；另一方面，也要善于激发各学校的内生改革动力，促进学校管理者和教师自身建立减负改革意识，寻求积极的方法优化工作效率。

在外部动力方面，除了上述相关法律制度的配套外，日本政府对中小学教师的实际工作情况进行全面、客观的系统性调查与监测。从2016年起，日本文部科学省每年度或每5年一次对全国中小学教师的工作范围、社团活动职责、劳动工作方式等内容展开实际情况调查工作（见表1）。在具体的调查过程中，从学校和教师3 两个层面收集信息。4 基于所收集的调查数据，文部科学省试图更全面、客观地了解教师的实际工作状况与负担来源，并以此制定相应的改革计划与指导策略。同时，为了提高减负工作的效率，2019年1月，文部科学省设立了以文部科学大臣为部长的“学校工作方式改革推进总部”1，对各中小学校教师减负进程开展持续、整体的指导与监督，确保减负措施有效落实。总部每年会发布两次改革进程的调查与相关问题的探讨，以保证改革朝既定的方向推进。

发挥学校内生动力，逐步推动教师减负由外部驱动转为对内生发展支持，是日本构建中小学教师减负长效机制的关键因素。各地区教育委员会，一方面，依据政府制定的减负指导方针及相关制度，积极推进学校制订有针对性的具体改革目标与计划，明确学校和教师的职责并进行职务分工；审查学校制订的改革计划；推进学校组织运营体制的应有状态；改革工作时间及相关制度；优化学校工作环境等内容2，实施符合于本校实际发展情况的合理减负方案。另一方面，通过培训、评估等方式提高教职员工的工作时间管理意识。各地区教育委员会及辖区学校注重对每位教职员工时间管理能力的培养，在人事评估中考虑员工对在校时间的把握和处理工作的效率。

3.联合多方主体协同作用，确保减负措施有效落实

长效机制的顺畅运行，不仅依靠学校自身改革的效力，更需要相关机构部门的联合作用，将不同层次的管理任务进行统合，向预期目标持续改进。日本政府积极发挥主导作用，联合各地区教育委员会、学校及有关部门，建立教师减负协调机制。

（1）合理分配教师工作负担

文部科学省审查并总结了学校所有工作的类型，明确界定了教师在这些工作中的职责权限（见表2）。对于削减部分的工作，地方教育委员会与学校通过多种途径进行合理配置，确保在减少教师不必要的工作量的同时，维持学校工作的正常运行。对于学校中可由校外人员承担的工作，建立以教育委员会领导的地方公共团体合作机制，发挥地方公共团体及家长在学校教育中的作用；对于校内行政工作，则通过教育委员会向辖区学校配置专职行政人员的方式进行分担。

（2）创建校内外联动平台

首先，地方教育委员会进一步完善综合校务支持系统。根据《教育ICT环境发展五年计划（2018—2022年）》等政策，地方教育委员会利用地方财政措施，积极引进和更新ICT等相关设备，将各学校的学籍记录、成绩表等信息电子化，使更多信息共享到各学校及教育有关部门，从而减少教师参与调查统计、会议等工作的次数。其次，都道府县与市町村教育委员会建立内部合作机制，共同制定促进教师工作环境改善的相关制度措施，为学校的教师工作方式改革提供有效的信息咨询与环境支持。最后，学校与当地社区、家长建立校务改革合作渠道。学校通過设立地区学校合作总部或加强与家长教师协会（Parent-Teacher Association，缩写PTA）的合作等方式，共享学校工作方式改革及学生培养的目标与信息，获得地区居民和家长的理解与配合。

4.建立评估与反馈机制，形成减负优化的良性循环

对减负效果的评估与反馈，是日本中小学教师减负长效机制得以形成的最终环节。日本通过对每年度工作改革措施执行情况的跟踪调查，将各地区学校效果良好的案例横向推广到其他地区学校中去，使各地学校最终形成“教师减负”的PDCA循环系统。

每年12月，中央教育审议会将发布各地方教育委员会及其辖区学校有关工作方式改革情况的年度报告，从地方教育委员会层面审查学校教师实际工作、每项具体措施的执行等情况，为下一年度的工作改革与优化提供客观清晰的数据参考。例如，文部科学省基于2019年地区学校教师减负工作的实际执行情况，总结了效果较好的改革举措（见表3），这些成功举措成为各地教育委员会制定2020年改革方案的重点参考内容。同时，这些改革情况的数据化反馈也使地方教育委员会和学校能够更直观、清晰地看到改革的效果与进度，便于与其他地区学校的改革情况进行横向比较。

此外，文部科学省大力推广各地区优秀的改革案例，为其他地区学校提供更加具体、可操作的教师减负策略与思路。例如，2020年在有关“通过改革社团活动来减少教师工作时间”这一改革任务中，睦泽中学依据《社团活动准则》所采取的改革措施，使教师人均在校工作时间减少了1小时10分钟，休息日加班时间人均减少了1小时30分钟，学校与当地各组织团体也加深了合作关系。1 文部科学省将该所中学的改革行动作为优秀案例推广到了其他地区学校之中。

由此可见，教师减负工作的持续推进，不仅需要国家及地区有关部门指导和监督改革计划的具体执行，同时还要积极推广成功举措，并对改革中存在的实际问题及时调整，从而使每一阶段的改革都能在以往经验基础之上得到不断完善和优化。

三、日本中小学教师减负长效机制的成效与挑战

就目前的改革效果而言，日本中小学教师减负长效机制对于改善日本中小学教师过重的工作负担，以及优化工作环境与效率等方面，均发挥着较好的作用。

从2019、2020年年度报告中持续推进的改革措施2 执行情况（见图1）来看，地方教育委员会在推进辖区学校各项改革措施的实施方面均呈现出积极的发展态势。其中，“学校关门日的设定”这一改革措施的实施情况最好，2020年已达到97.2%的执行率；“制定了减少加班措施的优化方案”“学校业务改进工作情况建立PDCA循环”以及“设置自动应答的快捷联络系统，方便工作时间以外家长及校外人员的联络”这三项措施的落实速度提升最快。总体而言，这些改革措施都在按照预期计划有序展开，对减轻教师工作负担发挥了积极作用。

在有关教师每年额外工作时间的统计调查中（见图2），额外工作时间“低于45小时”的教师比例逐年增长，尤其在2020年增长速度最快，各公立中小学校整体达标比例均在80%以上。“超过100小时”的教师比例也呈现出逐年下降趋势，到2020年，该类人数占比大致已不足1%。与小学相比，初中教师额外工作时间降幅最为显著。由此可见，日本形成的中小学教师减负长效机制对于减轻日本中小学教师工作负担而言，具有显著的效果。

然而，随着外部环境的变革，这一机制也同样面临着巨大的挑战。2019年起，受全球新冠疫情的影响，调查显示，经过长时间的停课关校后，日本多数中小学采取了缩短休假期、增加工作日课时等措施来弥补学生空缺的教学进度，教师的工作量和工作时间陡然增多。针对疫情带来的后续影响，文部科学省联合各地方教育委员会对减轻学校教师陡增的工作负担提供了及时的支持。其一，发布了《关于新冠病毒的应对措施》，通过停止部分调查、改变调查时间、延长调查期限等方式，减少学校及教师在这一特殊时期中的工作负担。其二，提供充沛的人力资源支持。由于学校恢复后需要大量的人力资源确保学习指导、健康管理及其他工作任务的有序推进，日本政府向各地方学校拨款232亿日元配置61200名学习辅导员，拨款38亿日元配置学校助理人员，从而减轻学校因疫情恢复和学生学业所致的工作负担。1 其三，充分利用电子邮件、电子名片管理软件等方式与外界进行沟通交流。这一措施节约了学校教师一年中10.8小时的工作时间；学校教师之间通过校务支持系统、群聊软件及留言板等形式替代以往的会议交流，节省了一年中约16.7小时的工作时间。1 其四，精简学校课外活动。为了确保疫情后学生课业得到及时补充，同时不再增加教师额外的工作负担，各地学校纷纷调整了学生课外活动数量，如将以往举行一天的运动会改为半天、精简各类参赛项目等方式，将更多时间集中到课堂教学活动中。

可见，文部科学省将此次疫情突发事件看作进一步优化教师减负长效机制的契机，将教师与学生的发展需求视作改进的优先事项，更审慎地探讨今后改革中的具体措施内容，从而提高减负长效机制运行的灵活性与前瞻性。

四、对我国中小学教师减负改革的启示

当前我国基础教育进入以“优质均衡”为导向的高质量发展阶段，大力推进“双减”改革必须将这一发展理念落实于教育实践之中。这要求学校教师在有限的课堂时间内确保更高的教学质量。这也意味着，中小学教师需要有更多时间投入教研教学活动中，将更多精力集中到教学思考与能力提升上来。如何调整好教师和学生的减负工作，确保教育生态系统良性发展，成为我国教师减负改革中的关键问题。上文关于日本中小学教师减负长效机制的建构及其经验探索，或可为我国当下面临的减负问题提供一定的启示。

1.以相关法律为准绳，形成教师减负的长效改革机制

在一个相对成熟的法制社会里，任何领域的改革与发展必定是有法可依的。由日本文部科学省主导的教师减负工作，开始于对既有相关法律的重新审查，并对与法律相冲突的教师负担问题予以“适配性”的调整与改革。日本的《教育基本法》被誉为教育领域的“母法”，其他诸如《公立义务教育学校教师薪酬特别法》《教育公务员特别法》和《地方教育行政机构的组织和管理法》等具体的法律皆是由“母法”延伸出来的“子法”。日本文部科学省以最高教育行政机关的名义对教育的“上位法”和“下位法”与教师负担之间的合法性问题予以重新审查、解读与改革，这就从权威的角度保证了全国中小学教师减负改革机制的合法性和长效性。相形之下，我国教育领域中具体的“子法”或曰“下位法”的制定与实施尚比较薄弱，与教师减负等具体的改革工作通常由政策法规的形式得以实施。在強制性、权威性和长效性上，临时的政策法规与刚性的法律不可同日而语。

2.定期的科学调查与反馈，实施精准长效的减负工作

中小学教师的减负改革，是一项既具体细致又牵涉甚广的工作。只有在一线工作的教师和学校领导，才能切身体会到真实的日常教育和管理负担。为此，日本文部科学省在制定教师减负改革之前，每年度对学校和教师进行两个层面的实际情况调查，每5年进行一次回顾性和总结性的情况调查汇总，以保障学校和教师减负举措的科学性、准确性、针对性和长效性。与此同时，文部科学省还针对减负工作过程中遇到的新问题予以定期的调查反馈与评估，以达到及时纠偏矫正的效果。可见，日本文部科学省在教师减负工作的规划和实施过程中，兼顾领导管理、科学研究、统筹规划、过程评估和信息通报等诸多职能的有机结合，这对我国教育行政主管部门在教师减负工作提供了有益的借鉴。

3.增强减负机制的灵活性，建立学校内部良性循环系统

依靠自上而下政府主导的改革，虽然能够在一定程度上缓解问题，但教师减负并非一蹴而就之事，改革的长效性最终还需依靠学校自身的主动参与，形成内生式的推进机制。日本教师减负改革十分重视发挥学校自身的改革动力，一方面，鼓励学校加强校内各方主体的减负认同和参与性，培育自我改进的意愿与能力，促使原有的自我惯习发生内隐、渐进的变化，确保改革的持续性；另一方面，紧密结合学校自身实际，关照师生发展需求，统筹校内外资源，加强改革机制的灵活性。面对突发的新冠疫情冲击，日本各地区教育委员会协助中小学校因势做出反应，及时调整教师的工作范围与工作方式，体现了其在改进教师工作方式上的灵活性与效率。因而，激发学校的改革积极性和自觉性，形成教师减负的良性循环，确保因校制宜、科学减负，也是减负机制长期有效推行的重要因素。

4.协同多方利益主体，提升减负资源的整合效率

教师减负不仅关系到教师群体的利益，同时也关系到学校建设、学生成长乃至地方和家长的利益，这就需要依靠多方利益主体的协同参与和支持。在学校校务工作管理过程中，建立各利益相关团体之间的合作系统、活用校外组织机构及人力资源等方式是有效分担教师工作任务的重要举措。当前，我国教师减负工作改革尚未构建起校内外协作平台，缺乏对校外资源的挖掘与利用，这也会影响家长及社会有关人员对减负工作的理解与配合。我们可以参考日本的减负经验，通过与校外培训机构、社区及相关社会团体的合作，将诸如“课后服务”等工作任务分担出去，减少教师的工作量，以此为教师建立一个沉心静气的教育教学和职业发展的良好环境。

A Study on the Long-term Mechanism for Reducing Teachers Burden in Japanese Elementary and Secondary Schools

LI  Fangyuan， YU  Hongbo

（Faculty of Education， Shandong Normal University， Jinan Shandong，  250014）

Abstract： With the gradual improvement of the quality of basic education development， the demand for reducing the burden of primary and secondary school teachers has become more and more prominent. In recent years， Japan has been actively addressing the scientific and sustainable issues of the reduction of teachers burden in its education reform， and has formed a set of long-term mechanisms for reducing teachers burden with internal and external linkages， including the establishment of a supporting legal system， stimulation of internal and external motivation to reduce the burden， the collaboration of multiple parties， and the timely evaluation and feedback on the results of the burden reduction. This mechanism has played a positive role in improving both the education and efficiency of Japanese primary and secondary school teachers， and it can also provide a useful reference for China to promote the reform of reducing teachers burden at present.

Key words： elementary and secondary schools in Japan，reduction of teachers burden，long-term mechanism