汉代盐官探析

蒋 波

(湘潭大学 碧泉书院出土文献和秦汉文明研究中心,湖南 湘潭 411105)

盐自古就是人们生活中的必需品,所谓“十口之家,十人咶盐,百口之家,百人咶盐”[1]1364。汉代国家一统,人口增殖,整个社会对盐的需求更大,汉武帝之后朝廷、地方专设官吏,强化了帝国的盐业管理。目前学界围绕汉代盐业生产、盐业政策、边地盐业禀给等问题,有过充分讨论,部分论著涉及盐官,如曾仰丰的《中国盐政史》,李明明、吴慧的《中国盐法史》(1)《中国盐政史》分盐制、盐产、盐官、盐禁四大部分,其中“盐官”第一节《汉唐宋元之官制》,主要根据《汉书·地理志》梳理了各地盐官设置,认为朝廷在27郡设置了37处盐官,与本文统计略有不同,详后。《中国盐法史》第二章《先秦两汉至南北朝的盐法》第二节讨论两汉盐法(政策)变化,也涉及盐官问题。分别参见曾仰丰《中国盐政史》,商务印书馆1937年版;李明明、吴慧《中国盐法史》,文津出版社1997年版。。但总体而言,少见专题讨论,有关两汉盐官细节的分析尤显不够,比如国家政策与盐官的设置及原则、盐官的归属与盐官机构、盐官的选任与盐官职掌等。文章就这些问题做初步探讨。

一、汉武帝之前的盐业政策与盐官概况

盐官的出现、设置与国家的盐业政策息息相关,某种程度上它是盐政变化的产物。虽然《尚书》记载,夏朝时青州等地以盐为贡品进献中原,《孟子》说商末名臣胶鬲被“举于鱼盐之中”[2],《周礼》记西周设有专门的“盐人”(2)《周礼·天官·盐人》曰:“盐人掌盐之政令,以共百事之盐。”,但夏、商、西周时期国家究竟如何管理盐业,盐官如何设置?限于资料,细节不甚清楚。

春秋以降,盐官有史可考。春秋战国诸侯主动管控盐业、设置盐官的,以齐、秦为代表。管仲相齐,重视盐铁,采取了“谨正盐策”的专卖措施:“桓公曰:‘何谓官山海?’管子对曰:‘海王之国,谨正盐策。’”[1]1246秦自商鞅变法后,重农抑商,实行盐业专卖,并在新占领的产盐区推广。秦惠王二十七年(前311),秦夺取巴蜀,在成都就设有盐官,“成都县本治赤里街,若徙置少城内。营广府舍,置盐、铁、市官并长丞”[3]196。秦一统天下,朝廷沿用之前的盐业政策,国营专卖,所以“盐铁之利,二十倍于古”[4]1137,同时也可见百姓赋税之重。可惜的是,秦中央、地方具体哪些官吏负责盐务,吏员如何构成?史料不足征(3)不仅秦朝相关传世文献罕见秦盐业盐官资料,即使出土文献中也很少。相反,汉代出土文献中有大量盐业资料,据我们初步统计,西北地区出土汉简涉及食盐禀给、运输的很多,居延汉简中至少有19则,居延新简 10则,肩水金关汉简14则,其他如额济纳汉简等也有少量记录。另外,东海郡尹湾汉墓简牍中则记录了部分地方盐官、盐官迁转等情况。。

汉初以秦为鉴,暂时放弃盐业专卖,实行自由不干涉的策略,“盐铁皆归于民”[4]1137。当然所谓的“归于民”,经营者实际上多为豪强大族。同时,不干涉不等于没有任何管理。1983年湖北荆州张家山汉墓(下葬年代被专家断定为吕后二年前后)出土大量律文,其中《金布律》记:“诸私为卤盐,煮济、汉,及有私盐井煮者,税之,县官取一,主取五。”[5]说明国家允许私人开采,但要征收课税,只不过在与民休息的大背景下,盐业课税很轻。

从秦朝的盐业严控,到汉初的放任自由,这一转变的好处是减轻了百姓负担,国家元气得到恢复。不过另一方面,盐税轻刺激了各地盐商的大规模生产,盐利落入私人腰包。特别是地方诸侯王,独立性很强,盐业完全被私人垄断,如吴王刘濞,“招致天下亡命者盗铸钱,煮海水为盐,以故无赋,国用富饶”[6]2822。地方诸侯因此坐大,对中央集权构成威胁。

汉武帝继位后,社会情况发生了显著变化,“至今上即位数岁,汉兴七十余年之间,国家无事,非遇水旱之灾,民则人给家足,都鄙廪庾皆满,而府库余货财”[6]1420。作为特殊时代产物的放任政策,已与新形势不适应。加之汉武帝的个人气魄、治国方略等均不同,所以朝廷一改之前的盐策,广置盐官,实行专卖,“于是以东郭咸阳、孔仅为大农丞,领盐铁事……使孔仅、东郭咸阳乘传举行天下盐铁,作官府,除故盐铁家富者为吏”[6]1428-1429。从此国家专设官吏负责盐务成为定制,班固后来在《汉书·地理志》中列举了西汉各地盐官,应是汉武帝盐策转向的结果。可以说,目前有资料考证、全国性而非区域性设置盐官的做法,始于汉武帝。

二、西汉中期到东汉末年的盐官遍天下

汉代的盐官包括中央、地方两个层级。如前所述,汉初实行放任政策,只对盐商征取少量税收。当时食盐被视为山海川泽物产之一,所以盐务职归少府,“少府,秦官,掌山海地泽之税,以给共养,有六丞”[4]731。汉武帝后,国家“总一盐铁”,其主管部门由少府变更为大农令:“山海之利,广泽之畜,天地之藏也,皆宜属少府;陛下不私,以属大司农。”(4)引文中所说的“大司农”即大农令,武帝时大农令改名大司农。因盐业之重要,汉武帝还一度设水衡都尉,令其掌盐铁,后因故作罢,盐务仍归大农令。大农下设部丞数十人,分管天下盐业、均输与铸铁,“置大农部丞数十人,分部主郡国,各往往县置均输盐铁官”[6]1441。

东汉时情况再次发生变动,盐业转由太尉中的金曹负责,“(太尉)掾史属二十四人……金曹主货币、盐、铁事”[7]3558-3559。西汉、东汉的区别还不限于此。西汉大农部丞分辖地方盐官,是直接统领。金曹主天下盐务,是间接管理,地方交由郡县代管,“郡国盐官、铁官本属司农,中兴皆属郡县”[7]3590。东汉《青衣尉赵孟麟羊窦道碑》载,青衣县书佐赵孟麟,后迁为县尉,旋即被郡守召为铁官长,“维世青衣尉赵君,故治所书佐,郡督邮随牒除,到官六日,郡召守蜀铁官长”[8]。证明盐官、铁官“中兴皆属郡县”无误,确由地方郡守任命。

当然,《汉书·地理志》所记天下郡县盐官,还并非西汉全貌。比如1993年,江苏省连云港市尹湾汉墓出土一批简牍,简文就记载了伊卢、北蒲、郁州三处盐官(8)伊卢、北蒲、郁州三处盐官,不见于《汉书·地理志》“东海郡”条。。2000年,考古专家在广东省博罗县岭嘴头遗址出土一件陶灯,灯上刻有“盐官□”三字(9)陶灯上的文字经李岩等人辨认应为“盐官□”,全洪认为应释为“盐官厨”,李海荣认为应释为“盐官家”(李岩《子文同学的一篇发掘日记与广东汉代“盐官”》、全洪《番禺“盐官厨”释读》、李海荣《也谈“番禺盐官”》,《广州文博》第十四辑,文物出版社2021年版)。,说明南海郡除番禺县“有盐官”外,博罗县也可能设置了盐官,等等。造成这一现象的原因,可能是《汉书》漏记,也可能是班固只关注了汉武帝或其他某一时期的材料,事实上汉代产盐地有的长盛不衰,有的后来废弃,有的不断增置,如《华阳国志》记汉宣帝地节三年,西南地区增置了一批盐官,“罢汶山郡,置北部都尉。时又穿临邛、蒲江盐井二十所,增置盐、铁官”[3]218。

关于汉代的盐官,还有一个问题,即汉武帝及之后各产盐区是否始终设置盐官?汉武帝到新莽这一时段,总体上可以肯定。由于用兵过度,导致汉武帝中后期国用不足、社会骚动,“民不堪命,起为盗贼”[7]2991。御史大夫卜式建议罢盐铁专卖,汉武帝不从,贬卜式为太子太傅。汉昭帝时贤良文学“问民所疾苦”[4]220,再次提议罢专卖,遂有盐铁会议,但最后专卖制度并没废除。汉宣帝起于民间,体恤百姓,也只在灾害年岁降低盐价而已,“减天下盐贾”[4]252。汉元帝始元四年,朝廷曾短暂罢弃盐官,不过三年之后很快恢复,事见《汉书·元帝纪》,“罢角抵、上林宫馆希御幸者、齐三服官、北假田官、盐铁官、常平仓”[4]285。“冬,复盐铁官、博士弟子员。”[4]291前举尹湾汉墓简牍记载的三处盐官,其中部分简文还有汉成帝“永始”“元延”年号,表明汉元帝之后的汉成帝继续推行了专卖政策。新莽之际,国家实行“五均六莞”,盐业仍为官营,“初设六管之令。命县官酤酒,卖盐铁器”[4]4118。总之,汉武帝及之后、东汉之前,国家盐业专卖,进而各地始终“有盐官”无疑。

东汉的情况略有不同。东汉盐官相关资料不如《汉书·地理志》那么细致,汉章帝时有数则记载:

建初六年,(郑众)代邓彪为大司农。是时肃宗(即汉章帝)议复盐铁官,众谏以为不可。诏数切责,至被奏劾,众执之不移。帝不从,在位以清正称。[7]1225-1226

是时谷贵,县官经用不足,朝廷忧之。尚书张林上言:“谷所以贵,由钱贱故也。可尽封钱,一取布帛为租,以通天下之用。又盐,食之急者,虽贵,人不得不须,官可自鬻。”于是(章帝)诏诸尚书通议。晖奏据林言不可施行,事遂寝。[7]1460

章和元年,(马棱)迁广陵太守。时谷贵民饥,奏罢盐官,以利百姓,赈贫羸,薄赋税,兴复陂湖,溉田二万余顷,吏民刻石颁之。[7]862

汉章帝建初年间试图“复盐铁官”,说明盐官一度废置。但它并不表示东汉没有盐业官营,因为章和元年有“罢盐铁官”的记录,表明肯定恢复了“盐铁官”,否则不可能再度废罢。二者之间反映出的问题,实际上仍是盐官废、置之争,也即盐业是否专卖,如同西汉元帝年间盐官的废、复之争,它并非东汉放弃盐业专卖的确证。汉章帝以外其他时期盐官的情况,资料很少,不过据《后汉书·百官志》,如《百官三》有“郡国盐官”、《百官五》有“郡有盐官”“出盐多者置盐官”之类的记载,推断产盐区的郡县仍设有盐官。同时应该承认,东汉的盐政与西汉中后期确有区别,西汉中后期是国家完全垄断,东汉既有专卖,也有私采商营,如《华阳国志》载东汉巴郡临江县,“有盐官,在监、涂二溪,一郡所仰;其豪门亦家有盐井”[3]67。“盐官”“一郡所仰”是官营,“豪门”属于私人开采。综上可以估测,东汉政府仍实行盐业管控,其方式不同于汉武帝到新莽时的完全专卖,也不是西汉初年那种放任自由,而是一种有限、不完全的国家专卖制度。在这一制度下,产盐区当设有盐官。

三、汉代地方盐务机构、盐官的选任及其职掌

如前所述,汉代盐业的管理重点在郡县,而不是中央。先看地方盐务机构。前举尹湾汉墓简牍,为了解汉代盐业机构与吏员设置提供了一手资料:“伊卢盐官,吏员卅人,长一人,秩三百石,丞一人,秩二百石,令史一人,官啬夫二人,佐廿五人,凡卅人。北蒲盐官,吏员廿六人,丞一人,秩二百石,令史一人,官啬夫二人,佐廿二人,凡廿六人。郁州盐官,吏员廿六人,丞一人,秩二百石,令史一人,官啬夫一人,佐廿三人,凡廿六人。”[9]84由此可知,伊卢盐官的设置与万户以内县级行政官长约同,有长、丞、史、佐等掾属,盐官长禄秩也与县长同级(三百石),北蒲、郁州盐官长略低,但其他属吏构成没有区别。《后汉书》里亦有一则东汉盐官设置的资料,“其郡有盐官、铁官、工官、都水官者,随事广狭置令、长及丞,秩次皆如县、道”[7]3625。据此,盐官不止有“长”,也有“令”(通常而言,汉代万户以下县官为“长”,万户以上为“令”,县令俸禄略高于县长)。上海博物馆藏有一枚西汉官印,印文为“琅盐左丞”[10],可佐证这一点。“琅”应是“琅琊郡”的省称,“盐”指盐官,“左丞”乃左右丞之“左丞”。汉代官分左右,如左右丞相,左右尉,廷尉左监、廷尉右监等。陈介祺、吴式芬辑录的《封泥考略》收有一枚“楗盐左丞” 封泥,作者指出,碑刻封泥中的“犍”皆作“楗”,“楗”即“犍”,也即犍为郡[11]48。故“楗盐左丞”与“琅盐左丞”类似。当时琅琊郡、犍为郡的大盐场丞分左右,那么长官秩级显然较高,应为“盐官令”,与万户以上大县县令秩级相当。

另外,东海郡当时下辖的38县中并无伊卢、北蒲、郁州,说明地方盐务机构并非与郡县官衙重合,而是在县内某盐场或盐场附近独立设置。前面我们根据《汉书·地理志》统计的27郡36处,全国有些人口大郡因无产盐地,所以并不包括在内,就是这一缘故。总之,汉代地方盐务机构与县廷类似,盐官长“秩次皆如县、道”,下辖丞、令史、啬夫、佐等吏员;盐官以“盐事”为中心,因此盐务机构的设置具有较大独立性。

再看盐官的选任。按照汉代官吏的选举规则,秩级二百石或以上的官吏,需要朝廷任命,称之为“命官”。盐官既然“令、长及丞,秩次皆如县、道”,那么各地盐官令(长)、丞,应由朝廷选拔任命(至少西汉应该如此,东汉委托郡守任命),其它低级属吏则可自行辟除。又因为盐官属于事务官,候选者应对盐业较熟悉,所以汉武帝时盐业专卖,相关官吏多为盐商出身,“使仅、咸阳乘传举行天下盐铁,作官府,除故盐铁家富者为吏。吏益多贾人矣”[4]1166。一度局部改变了官僚的构成。武帝之后,盐官体系逐渐健全,加之农业时代终究重本抑末,地方盐官并不一定从商人中产生,但是否熟悉盐务应为选任盐官的重要考量因素。

又由于盐业之重要,盐官事实上握有经济大权,因此朝廷还注重候选者的廉洁品德。辽西郡盐官王尊就是因为廉洁被擢拔,“太守察尊廉,补辽西盐官长”[4]3227。尹湾汉墓简牍记载的伊卢盐官长徐政,也是如此,“(伊卢)盐官长,琅玡(琊)郡东莞徐政,故都尉属,以廉迁”[9]93。此外,盐官与其他官吏选任一样,讲究籍贯“回避”原则(10)关于汉代地方官吏选任的回避原则,严耕望先生在《秦汉地方行政制度》中通过详细的数据统计、分析,指出:“中央任命之各级监官长吏不用本籍人——刺史不用本州人;郡守国相等不用本郡国人;县令长丞尉不但不用本县人,且不用本郡人。”,即本地盐官令(长)或丞不能任用本县人,也不能任用本郡其他县人。传世文献和出土文献可考的盐官都是如此。王尊为涿郡高阳人,在辽西郡任盐官长;贾复南阳郡冠军人,任职地点为河东郡。尹湾汉墓简牍记载的伊卢盐官长徐政、伊卢盐官丞唐宣、北蒲盐官丞薛彭祖、郁州盐官丞淳于赏,分别来自琅琊郡东莞县、汝南郡汝阴县、沛郡竹县、沛郡敬丘县(11)参见连云港市博物馆等所编《尹湾汉墓简牍·东海郡下辖长吏名籍》,相关简文不繁引。,都不在东海郡。

至于盐官的人选,一是像王尊那样品行优良者,因才德或有功迁转为盐官。前举王尊、徐政“以廉迁”,唐宣、薛彭祖、淳于赏是“以功迁”(12)原简文为:“(伊卢)盐官丞汝南郡汝阴唐宣,故大常属,以功迁;盐官别治北蒲丞,沛郡竹薛彭祖,故有秩,以功迁;盐官别治郁州丞沛郡敬丘淳于赏,故侯门大夫,以功迁。”。二是盐官(令)长调离、告老或因其它缘故去职后,从熟悉盐务的属吏中选拔。在本系统属吏中按功次擢拔长官,是汉代事务官常见的选任方式。

东汉的情况比较复杂,有学者认为汉和帝之前与汉武帝以来没有差别,盐官负责专卖,和帝之后盐铁制度废除。有学者不同意此说,认为东汉基本上没有专卖,但设盐官,盐官只负责征税(13)郭沫若先生主编的《中国史稿》(第二册)持第一种观点(人民出版社1979年版,第283-284页),高敏先生提出了不同的看法,认为东汉大部分时间没有专卖,盐官基本上只收税(高敏《东汉盐、铁官制度辨疑》,载《中州学刊》1986年第4期)。。之所以产生这种分歧,很大程度上在于资料不够,特别是相关简牍尚未发现,由此产生的推论自然差别较大。事实上,西汉东汉盐官的职掌并非截然两分,而应有重合的部分,简牍资料记载的西汉盐官禄秩与《后汉书·百官志》所说一致,就是佐证(14)西汉盐官的禄秩,前面已援引尹湾汉墓简牍资料,相当于县令县长。东汉的情况,《后汉书·百官志》说“秩次皆如县、道”,二者显然没有变化。。再如前举东汉巴郡临江县盐官,既征收私营盐税,还负责部分盐场的官营。因此我们认为,东汉盐业部分放开,盐官综合了西汉初年与西汉中后期的两大职能。一方面要负责部分地区盐业的专营;另一方面监管私营者的生产(15)《后汉书·孝灵帝纪》记熹平四年六月,“遣守宫令之盐监,穿渠为民兴利”。李贤注曰:“《前书·地理志》及《续汉·郡国志》并无盐监,今蒲州安邑县西南有盐池(监也)。”这里的盐官又叫“盐监”,“监”或许就是指监督,其对象显然为私营盐场。,同时对商销者征收课税,“凡郡县出盐多者置盐官,主盐税”[7]3625。这两大职能保证了国家的食盐供给和盐价稳定,也有利于国库丰盈,防范私人随意开采。

四、结语

综前所述,国家对盐业的管理和控制由来已久,至迟春秋战国时期部分诸侯设专职官吏,负责盐政运作。汉初短暂实行放任策略,汉武帝时盐业政策发生重大转向,朝廷广设盐官,专司盐务。东汉之后,相关管控有所放松,但并没终结盐官遍天下的局面,其时盐官肩负盐业官营、盐税征收双重职能,在国家政治、经济生活中发挥了重要作用。