完善区域协调发展体制机制的思考

林婷

【摘要】为全面贯彻落实党的二十大关于“促进区域协调发展”的决策部署，逐步缩小区域经济发展差距，推动区域间基本公共服务均等化，促进基础设施发展程度比较均衡，保障人民基本生活水平大体相当，围绕“全省一盘棋、全岛同城化”理念，在当前自贸港建设背景下，以中部生态保育区为样本，开展研究。文章研究发现该区域存在产业发展与地区实际不匹配、公共服务保障缺少统筹规划、生态环境保护协同不足等问题。通过借鉴国内外先进经验，提出加强统一规划统筹、突出重点建设中心城市、实现公共服务统筹保障、发挥国家公园抓手作用、建立健全共建共享机制、强化财政资金引导的建议。

【关键词】区域协调发展；体制；机制；海南省；中部生态保育区

【中图分类号】F207

★ 基金项目：海南省哲学社会科学规划课题[HNSK（YB）22-55]。

一、引言

海南省第八次党代会提出打造三极1一带一区区域协调发展新格局，把推动区域协调发展和构建现代产业体系作为完整准确全面贯彻新发展理念、推动海南高质量发展的“两大引擎”。海南省委省政府《关于海南自贸港统筹区域协调发展的若干意见》（以下简称《意见》）提出，打造“三极一带一区”，设定短中期的发展目标，即到2025年，海口、三亚经济圈一体化发展水平明显提高，儋洋港产城融合格局基本确立，世界级滨海城市带初具雏形，陆海统筹、山海联动、城乡融合效应不断放大；到2035年，分工合理、优势互补、各具特色的区域协调发展格局全面形成。按照《意见》确定的工作步骤，当前促进区域协调发展的重点是着力发展壮大海口经济圈、三亚经济圈、儋洋经济圈三个增长极，增强区域辐射带动作用，带动海南整体经济实力。滨海城市带以环岛旅游公路为载体，重点培育“滨海旅游+”产业融合发展。而中部生态保育区作为承载“陆海统筹、山海联动”理念的重要组成部分，应在自身产业较为薄弱、经济基础较差、发展较慢的现实条件下，找准发展定位，加强与沿海联动协同，真正实现在保护中发展、在发展中保护。

二、海南中部生态保育区基本情况

（一）背景情况

中部生态保育区包含五指山市、琼中黎族苗族自治县、白沙黎族自治县、保亭黎族苗族自治县4个市县，下辖37个乡镇。按照《意见》精神，中部区域以热带雨林保育为工作中心，实现协调发展。海南热带雨林是我国分布最集中、类型最多样、保存最完好、连片面积最大的大陆性岛屿型热带雨林，是岛屿型热带雨林的代表、热带生物多样性和遗传资源的宝库和海南岛生态安全屏障，具有国家代表性和全球保护意义。

（二）有关指标情况

国土面积而言，中部生态保育区合计土地面积7 117.51平方公里，占全省土地面积3.5万平方公里的20%。五指山市面积1 144平方公里，琼中县面积2 704.66平方公里，白沙县2 115.65平方公里，保亭县面积1 153.2平方公里。中部生态保育区土地面积仅次于海口经济圈（9 246平方公里），高于三亚经济圈（6 949平方公里）和儋洋经济圈（3 399平方公里）2。

人口规模而言，截至2021年底3常住人口合计61.49万人，其中五指山市常住人口11.21萬人，琼中县常住人口18.12万人，白沙县常住人口16.43万人，保亭县常住人口15.73万人，占全省常住人口1 020.46万人的6.02%。

生态保护而言，中部生态保育区陆域生态保护红线面积合计3 819.7平方公里，占区域总土地面积的53.7%，占全省陆域生态保护红线总面积（9 250.5平方公里）的41.3%；四个市县平均森林覆盖率85.8%，高于全省森林覆盖率（62.8%）23个百分点。

公共服务而言，截至2021年，教育方面，中部生态保育区学龄前、小学、初中、普通高中等基础教育阶段学校合计数占全省总数比重分别为5.4%、6.8%、8.8%和4.7%；卫生方面，医院合计20家，占全省280家总数的7.1%。五指山、琼中、白沙、保亭病床使用率分别为68.5%、78%、72.3%和37.2%，与全省平均数66.8%相比，分布不够均衡；文化方面，公共图书馆合计4个，占全省总数24个的16.7%，仅保亭有艺术表演场馆。

经济发展而言，2021年，五指山市国内生产总值（GDP）36.76万元，琼中县GDP66.32万元，白沙县GDP62.57万元，保亭县GDP63.16万元，中部生态保育区GDP合计228.81亿元，占全省GDP（6 475.2亿元）的3.53%，为海口经济圈GDP（2 981.04亿元）的7.68%，三亚经济圈GDP的（1 296.17亿元）的17.65%，儋洋经济圈GDP的（831.91亿元）的27.5%。一、二、三产占比分别为33.86%、13.3%、52.84%，相对于全省占比（19.39%、19.11%、61.5%）来说，第一产业占比较高，第三产业发展相对较慢；五指山市人均生产总值（GDP）3.28万元，琼中县人均GDP3.67万元，白沙县人均GDP3.81万元，保亭县人均GDP4.03万元。中部生态保育区人均GDP3.72万元，低于全省人均GDP（6.37万元）41个百分点，低于海口经济圈人均GDP（6.59万元）43个百分点，低于三亚经济圈人均GDP（6.3万元）40个百分点，低于儋洋经济圈人均GDP（8.58万元）56个百分点。

财政收支而言，2021年中部生态保育区地方一般公共预算收入合计10.38亿元，其中五指山市地方一般公共预算收入2.24亿元，琼中县地方一般公共预算收入2.57亿元，白沙县地方一般公共预算收入1.89亿元，保亭县地方一般公共预算收入3.68亿元，占全省921.16亿元的1.13%，为海口经济圈（296.3亿元）的3.7%，三亚经济圈（164.76亿元）的3.5%，儋洋经济圈（58.89亿元）的17.61%；2021年中部生态保育区地方一般公共预算支出127.73亿元，其中五指山市地方一般公共预算支出25.42亿元，琼中县地方一般公共预算支出37.95亿元，白沙县地方一般公共预算支出33.16亿元，保亭县地方一般公共预算支出31.2亿元，占全省支出数（1 971.37亿元）的6.48%；为海口经济圈（494.47亿元）的6.48%，三亚经济圈（374.13亿元）的25.83%，儋洋经济圈（127.73亿元）的1.01倍。

整体来看，受发展基础薄弱、人口较少等多重因素影响，以及落实生态保护要求，中部生态保育区整体经济社会发展相对较慢，与海口经济圈、三亚经济圈、儋洋经济圈存在一定的发展差距。

三、海南中部生态保育区协调发展有关问题

（一）产业发展与地区实际不匹配

产业是区域经济发展的基础。《意见》提出中部生态保育区要大力发展热带雨林旅游产业，并相应发展森林康养、气候康养、山地体育旅游以及黎苗文化等产业。但是旅游行业具有强周期性，易受经济环境、疫情等因素影响，波动较大，对财政收入贡献相对较低，加上4个市县均不是传统意义上的热门旅游目的地，发展难度较大，目前仅五指山对此进行了初步开发。近年来，中部市县也积极结合自身特点，在加快产业发展方面做文章，但是从各自公布的“十四五”规划建议来看，主要方向集中在热带特色农业、旅游业、康养服务业等产业上，存在同质化的“零和竞争”的情况，未能有效结合自身特点，实行差异化合理发展。例如中部五指山、保亭、琼中、白沙四个市县，受森林覆盖率、房地产开发限制、重工业发展限制等多重因素影响，在用地要素上无法得到有效保障，各种建筑、建设的原材料因为交通路途较远，成本高企，加上本地人口少、经济活动不发达，财源税源非常稀缺，财政自给率较低，仅依靠当地有限的财政收入，无法安排充足资金用于产业引导和商业开发，长期缺少投入又导致税源培育不足，形成恶性循环。

（二）公共服务保障缺少统筹规划

公共服务是区域民生协调的前提。中部生态保育区的公共服务问题体现在：一是内部公共服务资源不均衡，例如在卫生领域，白沙的病床使用率只有37.2%，比全省平均数低近30个百分点，而其他3个市县均高于全省平均值。此外五指山有3所普通高中，但人口更多的其他3个市县分别只有1所，并且也只有五指山有1所特殊教育学校，其他市县没有。二是与其他区域的公共服务保障水平不均衡。例如海南省的3个国家区域医疗中心，2个位于三亚，1个位于琼海，只能辐射到三亚经济圈和滨海城市带。此外中部生态保育区的学龄前和普通高中的学校合计数占全省比重均低于人口占全省总数比重，考虑到白沙、保亭、琼中等3个市县的15岁及以上人口平均受教育年限低于全省平均水平（10.1年），中部地区教育基础本就薄弱，教育资源倾斜力度不够。

（三）生态环境保护协同不足

中部生态保育区要以热带雨林国家公园建设为抓手推进生态涵养保育，但是由于缺少统一规划和协同联动，在生态环境的保护和利用方面都存在不足。例如，与其他先期设立的公园相比，海南热带雨林国家公园体制试点启动晚、时间短，基础设施较为薄弱，各类管理机制和设施建设还有待提升。制度层面，国家公园法还没有颁布，《海南热带雨林国家公园条例（试行）》已不适应当前国家公园设立后的保护和管理工作，修订无上位法可依，目前也尚未出台公园总体规划，相关专项规划修编无章可循，监测监管、科普宣教等平台建设难以有序推进，也不利于相关项目的谋划与组织实施。又比如，由于4个中部市县人口少、市场小，不具备规模效应，导致一些环保項目无法在区域内落地。经了解，目前海南省从处理需求、经济成本及发展趋势等多方面综合考虑，近期未在区域内规划建设生活垃圾焚烧发电厂，只能依靠垃圾转运或填埋处理，一方面现有填埋场已超负荷运转，除臭效果不佳，且存在二次污染隐患；另一方面垃圾填埋场普遍存在填埋高度过大、覆盖措施不完善、渗滤液存量过大等问题，对中部生态保育造成不利影响。

四、关于区域协调发展国内外经验

（一）完善升级跨省流域生态补偿机制

长三角经济圈坚持生态保护优先，不断完善开发地区、受益地区与保护地区横向生态补偿机制、污染赔偿机制。2023年浙江安徽两省签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，全国首个跨省流域生态补偿机制从单一资金补偿向资金、产业、人才多元补偿新模式升级。做法之一是两省共同筹集生态补偿资金10亿元，考核浙皖交接街口断面水质达标，浙江拨付安徽补偿资金，如不达标则由安徽拨付浙江资金。做法之二是将资金、产业、人才等评价结果作为补偿资金分配的重要依据。做法之三是联合建立统一的生态产品价值评价机制，建立绿色金融发展及服务体系。

（二）加快推动同城化建设

粤港澳大湾区以城市合作为核心，积极推动基础设施、制度一体化。香港-深圳、澳门-珠海、广州-佛山三组城市强强联合，深化港深、澳珠合作。在城市之间扎实推进跨市界交通项目建设，打通跨江跨海通道，打造粤港澳大湾区“一小时生活圈”。此外，共同推进信息基础设施的优化提升，扩容粤港澳网间互联宽带，建设珠三角无线宽带城市群。在制度方面，推出跨境理财通，促进粤港澳大湾区居民个人跨境投资便利化；允许港澳医师参加内地医师资格证考试，通过后获得内地医师资格证，促进港澳专业人才跨境执业便利化4。

（三）共建打造重点产业集群

密尔沃基-7（M7）是由美国工业城市密尔沃基牵头，与其相邻的六个县在2005年共同建立的区域性经济发展组织。该组织立足整个地区的产业发展，打造大密尔沃地区食品和饮料、能源和电力，水处理技术三大优势产业集群。根据因地制宜原则，将三大重点产业集群拓展到不同地区。在密尔沃基县的梅诺米尼山谷地区发展食品和饮料产业，实现该地区的经济复兴。2009年，大密尔沃地区成立水资源理事会，共同管理辖区内的上百家水处理技术公司，协调各区域的利益关系。

（四）分类做好区域财政资金投入

历史上美国在发展南部地区经济过程中，充分利用二战期间获得的军事预算资金，逐步增加对南部地区的财政拨款，发挥当地在自然资源、地理位置上的独特优势，集中发展科技军事、航天等产业，进一步带动南部地区上下游产业链发展。同时，美国在发展新兴工业的基础上，也用足用好当地农业资源，通过颁布农业调整法，明确玉米、烟草、花生、稻米、小麦等基本农作物的种植户可以获得财政补贴，资金量直接与农场规模成正比，并且政府还通过抵押贷款等金融手段，支持当地发展机械化、现代化、规模化的农业，促进农业产业转型升级。到20世纪70年代，联邦政府的价格补贴已超过1000亿美元5。

五、促进区域协调发展的对策措施

（一）加强统一规划统筹

鼓励引导中部生态保育区统筹内部基础设施建设、环境治理、公共服务等区域性公共产品的供给，加强合作意识，打破区域壁垒，促进要素流通融合，探索实现资源共享、问题共解、责任共担的合作新路径。同时，中部市县要协同推进交通、能源、水利、信息等跨区域基础设施建设，加快推进环热带雨林国家公园旅游公路、G540毛九线、琼中互通等公路项目建设，推动形成布局合理、功能完善、衔接紧密、保障有力的现代化基础设施网络。此外，数字基础设施对促进区域协调发展同样起着重要作用，推动人工智能、5G、数据中心、物联网、云计算、区块链等数字基础设施建设，加强区域间数据联通，打破信息壁垒，实现资源共享，赋能数字经济发展。

（二）突出重点建设中心城市

考虑到中部市县的基础都比较差，发展较为缓慢，应集中人力财力物力支持建设五指山作为中心城市，围绕配套政策完善、公共服务均等化、建立统一大市场等主题，通过加大对其基础设施、公共服务、旅游资源、对外宣传等综合持续投入，增强中心城市作为经济发展优势区域的经济、人口承载能力，支持培育茶叶、中药南药等重点产业，引入中药制药企业、中医院及康养机构应用的一二三产融合，利用中央的名医堂政策，引入优秀医技资源，持续提高城市知名度，发挥中心城市集聚辐射带动作用。同时，加强城市之间的有机联系，发挥比较优势，其他市县可在完善粮食、生态等方面保障功能基础上，做好产业和游客资源承接，实现功能互补、共同发展。

（三）实现公共服务统筹保障

圍绕服务民生，推进中部区域内公共服务在规划、标准、政策等领域一体化，促进公共服务普惠便利。坚持加大政府财政投入和优化结构并举，完善教育经费保障机制，深入推进薄弱环节改善与能力提升工程，推动解决薄弱市县教育资源不足问题。完善医疗资源布局，支持加快区域内中心城市的医疗项目建设，提升医疗辐射带动能力。支持医疗机构跨区域开展特色专科或重点科室合作，强化区域内市县在会诊转诊、远程医疗、交流学习等方面的合作。

（四）发挥国家公园抓手作用

进一步完善公园管理机制、机构设置、法律法规、行政执法等方面的顶层设计。进一步摸清国家公园范围内自然资源本底情况，探索编制国家公园自然资源资产负债表，为进一步加强热带雨林生态系统奠定良好基础。适时启动研究热带雨林“四库”“两化”实施路径，充分调动地方政府参与国家公园保护管理工作的积极性，推动国家公园生态产品价值实现。完善相关配套基础设施，推动国家公园生态旅游、森林康养、林下种养殖等生态产业建设，助力国家公园周边区域经济社会发展。积极开展自然教育，建设野外观测站点和自然教育基地，完善科普宣教和生态体验设施，培育国家公园文化，传播国家公园理念。

（五）建立健全共建共享机制

构建重大项目跨市县共建共享机制，将跨市县道路、卫生以及污水垃圾处理等需要跨区域协调的事项作为共建共享范围，合理划分项目实施市县间资金分担和收益分享比例，促进优化项目布局。进一步完善“飞地”政策，鼓励市县跨区域布局产业项目，分享相应的收益。强化分工错位发展，打破行政区域壁垒，促进要素融合，联合谋划申报项目，提高公共服务资源使用效率，探索实现资源共享、问题共解、责任共担的合作新路径。

（六）强化财政资金引导

优化对中部生态保育区的财政转移支付资金分配机制，调整转移支付结构，优化生态补偿机制，规范拨付标准，发挥转移支付均衡财力、政策引导方面的作用，支持统筹推进生态环境保护与经济发展，优化市县财力分布格局，促进基本公共服务均等化。同时，鼓励市县政府、园区加强分工合作，结合产业体系、流通要素、合作方式等具体要素，共同制定税收利益分配调解机制，包括分配原则、解决程序、征收管理等方面，扫除地区税收利益博弈带来的障碍。

责编：梦超

1 三极指的是：由海口、澄迈、文昌、定安、屯昌等市县组成的海口经济圈；由三亚、陵水、乐东、保亭等市县组成的三亚经济圈；由儋州洋浦一体化融合发展组成的儋洋经济圈。一带指的是：由海口、三亚、万宁、陵水、文昌、琼海、儋州、澄迈、临高、昌江、东方等临海市县组成的滨海城市带。一区指的是：由五指山、琼中、白沙、保亭等中部市县组成的中部生态保育区。

2 滨海城市带包含城市与“三极”城市有所重复，未纳入对比范围。

3 数据来源于《2022年统计年鉴》

4 赵蕊：《粤港澳大湾区协调发展的实践经验》（2023年2月24日）https：//mp.weixin.qq.com/。

5 樊迪：《我国区域经济协调发展的财税机制研究》，哈尔滨商业大学硕士学位论文，2017年，第47页。