林权登记数据清理规范和整合建库技术研究

彭飞云 杨 勇 刘正根 吴武辉

（1.江西省国土空间调查规划研究院 江西南昌 330001；2.江西自然资源厅 江西南昌 330001；3.江西省自然资源测绘与监测院 江西南昌 330002；4.抚州市自然资源局 江西抚州 344001）

1 引言

林业产权不清，原林权登记成果难利用的问题[1]，是制约我省乃至全国林业经济发展、“两山”转化、生态产品价值实现和生态文明制度改革基础性的瓶颈的题。全面清理规范林权确权登记历史遗留问题，建立林权类不动产登记数据库的重要性不言而喻。

2021 年，抚州市被列入全国16 个开展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作的城市之一[2]，现就抚州市如何充分利用原林权登记资料，厘清集体林权的集体属性和林权特性[3][4]，还原原始林权登记数据的登记类型、权利类型等真实表达[5][6]，明晰林业产权,破解林权登记难等问题进行深入研究。

2 关键技术研究

2.1 技术路线

抚州市以林权登记数据为基础，利用3S（GIS，RS 和GPS）、计算机、数据库、互联网等技术，采取内业判读为主，结合实地调查、勘测，开展林权登记数据采集整理、整合关联及清理规范等工作，分别建立林权登记数据原始库、林权不动产登记数据初始库（以下简称“原始库”和“初始库”），并以初始库为基础，清理与其他非林权数据之间的权属重叠、地类冲突等问题。规范整理后，将登记数据区分为“四种”数据类型，分别导入不动产登记信息管理系统和继续保留在初始库中。

2.2 技术流程

2.2.1 准备阶段

包括人员、设备、技术、资料、制度和其他准备。

2.2.2 规范数据及清理

（1）建立原始库。按照原林权登记规范及数据标准，原样保留林权原始登记信息，原则上不开展与不动产登记数据标准化上的转换和问题处理，建立原始库。

（2）建立初始库。工作内容包括：一是中间库数据整理，相对原始库其整理范围增加“旧停新开”后生成的林权登记数据，同时开展数据抽取、映射、转换、补录等标准化处理工作；二是有效性核实，原则上由各地区视自身成果质量、工作条件等实际情况而定，不强制开展，但从维护社会稳定、快速推动工作的角度出发，可用调查核实权利人的方式开展有效性核实：即仅调查、核实登记数据记载的权利人与实际权利人的一致性，不调查宗地间的权属界线、面积等其他信息，初步认定可用登记数据、剔除无效登记数据和区分、标识效力待定登记数据；三是建立初始库，将完成有效性核实或暂无条件开展有效性核实的中间库数据，预编不动产登记单元号，初步建立初始库，现阶段的初始库，主要承担两个功能：第一个功能是作为开展补充权属核实、地籍调查，以及清理与其他非林权数据之间权属重叠、地类冲突问题的工作依据和数据基础，第二个功能是数据无误或已同步规范的，可应用于日常登记。

（3）相关成果清理阶段。利用初始库成果与非林权数据比对、分析：一是清理林权宗地与集体土地所有权范围不一致问题，以及清理林地使用权、林地承包经营权和林地经营权与国有建设用地使用权、宅基地和集体建设用地使用权、农村土地承包经营权等之间的权属重叠问题；二是清理林地使用权、林地承包经营权和林地经营权与最新年度土地变更调查数据、基本农田数据、土地开发整理数据、历年征地报批数据等之间的地类冲突问题。

2.2.3 整合建库

（1）规范整合成果。依据问题清单及问题处理台账，采取集中处理或结合日常工作“申请一宗、核实一宗、规范一宗”的方式处理林权登记数据整合及林权确权登记历史遗留问题，以时间换空间，逐步做到两个不同体系成果的一致、完整、准确和实用。

（2）成果入库。将已经规范及暂未规范的登记数据，依据可利用程度划分为“四种”登记数据类型，具体如下：

I类：正确无误或已同步规范化的可用登记数据。

II 类：已按要求建立问题清单及限制性警示标识，但需同步办理初始、更正、转移、变更或注销登记的可用登记数据。

III 类：已按要求建立问题清单及限制性警示标识，但需在日常登记中完善的可用登记数据，如身份证号等部分重要字段内容缺失、地类冲突暂未规范的（与已登记建设用地权属重叠暂未处理导致地类冲突的除外）等情形。

IV类：效力待定登记数据。主要表现为：一是需开展但暂未完成有效性核实的效力待定数据；二是权属重叠暂未处理的；三是跨县域行政界线或完全飞入其他县域内的插花山暂未进行核实确认的；四是存在权属争议未解决的，五是其他效力待定数据。

将I类、II类、III类登记数据整理后，导入不动产登记信息管理系统。IV类登记数据继续只保留在初始库，根据问题类型设置限制业务办理警示标识，完善、规范后，方可导入不动产登记信息管理系统，同时，应将第IV 类问题数据尽快规范，让初始库成为历史，不再承担日常不动产登记的角色。

图1 抚州市林权登记数据清理规范和整合建库技术流程图

3 关键问题研究

3.1 如何有效还原林权登记数据的权利类型？

通过“粗定-核对-审核”三个步骤，将原林权登记的权利类型，按照现行林权权利和不动产登记规则，开展数据整理。

（1）“粗定”。利用林业部门原《林权申请表编号编码规则》进行初步、粗略判定。同时，借助林地所有权人、林地使用（承包）期限、权属来源、权利人性质等字段之间的逻辑关系，完成“粗定”程序，并建立数据整合前后权利类型和权利性质对应关系表，详见表1。

（2）核对。图属档一致性核查阶段，根据权利人身份证明、登记权利内容、权属来源材料，核对“粗定”的权利类型、权利性质等。

（3）审核。在完成图属档一致性核查后，由熟悉林权的业务人员逐宗审核，签字确认后，加盖登记机构公章，形成审核确认表。

3.2 将“落大宗”作为林权登记数据有效性核实重要手段

基于农民集体的同一座山内农户间责任山和自留山等内部权属界线长期以来不够清晰，但将每座山为单位分配给哪些农户是比较清晰的实际，以农民集体所有权封闭的每座山划定为一个大宗，宗地面积较大的，可根据需要以山脊线、山谷线、道路、河流等永久地物线进一步细分大宗，详见图2。在此基础上，开展权利人调查核实工作，对数据的有效性进行初步判定。

图2 落大宗示意图

完成数据有效性初步判定后，按以下情形进行整合：

（1）“大宗”内户与户之间权属界线清晰、准确的，可不生成“大宗”，直接以原数据进行整合建库。

（2）“大宗”确认属农民集体统一经营但已经错发给了农户的，应由村委会组织，由农民集体收集并交回错发到户的林权证后，申请集体统一经营的林地经营权登记。

（3）“大宗”内实地权属界线清晰，但权属界线登记错误，大宗内各户要求登记准确权属界线、面积的，应做好组织补充地籍调查工作，勘测准确界线后给每户办理具有准确内部界线的更正登记或变更登记。

（4）“大宗”内各户认可档案中各自面积及四至关系，但内部界线不清晰或难以实地指界的，按照共同认定的各户面积的“小证”进行整合，以图2 中“大宗图”及各户的宗地图作为附图，并注明宗地图为宗地之间的四至范围关系。

（5）“大宗”内各户认可各自面积，但四至关系和内部界线不清晰或未予以明确的，按照按份共有进行整合并由相关权利人申请办理变更登记。

（6）大宗内各户对各自面积、四至关系和内部界线达不成共识的，可暂整合为共同共有，并标注为“大宗内权利人未能明确份额（面积）和界线暂整合为共同共有，待各户协商确定各自面积、界线后再办理更正登记或变更登记”。

4 结束语

本文基于抚州市工作实践，充分认识到了林权登记数据清理规范和整合建库的复杂性和特殊性，立足做好林权登记数据权利类型认定和有效性核实两个关键点，为抚州市系统、规范开展林权登记数据清理规范和整合建库工作提供了技术支持，进一步明晰了林业产权，较好地解决了林权登记难的问题。

目前，在林权标准体系不完善、登记缺少配套规范、地籍调查难度大、承包合同管理缺位等多重因素的影响下，自然资源和林业主管部门还需进一步健全林权登记与林业管理信息共享机制，强化林权登记与林业管理业务协同，优化林权地籍调查、登记业务流程，促进林权类不动产登记工作提质增效。