检察监督线索集中统一管理机制探索

北京市人民检察院检察监督线索理论研究课题组

摘 要：检察监督线索是检察机关监督办案的源头，对于检察机关全面充分履行监督职能有着重要意义。但是，当前实践中普遍存在对检察监督线索认识不清、意识不强、渠道不广、积极性不高等问题。北京市检察机关通过深入研究检察权运行规律，厘清了检察监督线索与监督办案之间的基本逻辑和原则，通过开展检察监督线索集中统一管理实践，推动了首都检察监督办案的全面发力和量效齐升，成为深化检察办案供给侧结构性改革的有益探索。

关键词：检察权 检察监督线索 业务管理

面对新时代新发展阶段，为更好地满足新时代人民群众新的更高水平的需求，经过新一轮内设机构改革，检察机关形成了刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察“四大检察”并行的法律监督格局。然而，2021年6月中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。面临上述突出问题，全国各级检察机关都在积极探索改变现状的突破点，而检察监督线索管理也是其中的一个重要课题。

一、检察监督线索管理工作的现状和问题

检察监督线索，顾名思义即检察机关据以开展监督办案工作的问题线索。有学者指出，“综观我国检察理论研究的历程，法律监督理念的提法并非是从一开始便有，而是经历了一段时间的演变与发展而成。”［1］ 检察监督线索的相关理论概念、内涵外延也是随着司法实践的变革，经历了从无到有、不断变化的过程。

监察体制改革之前，检察机关的监督线索基本只局限于职务犯罪侦查的线索，甚至还设置了举报中心专门负责职务犯罪线索的受理和初核。随着监察体制改革和司法体制改革纵深推进，检察机关法律监督的作用更加凸显，并被赋予了新时代的内涵和外延，与之相对应的，对监督线索的认识从之前侧重以“职务犯罪侦查线索”为主，也扩展至覆盖“四大检察”监督办案线索的范畴，对监督线索的理论研究随之逐步深入。

为进一步发挥检察监督线索在办案中的能动作用，各级检察机关开展了积极探索和实践。2020年11月，西藏自治区人民检察院和浙江省宁波市海曙区人民检察院分别出台了《西藏检察机关监督案件线索管理办法（试行）》和《宁波市海曙区人民检察院监督线索管理规定（试行）》。2022年5月，最高检印发了《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》（以下简称《线索工作规定》）及相关实施细则，对检察机关内部法律监督线索的概念、类型、移送程序等作出了规定。但是，实践中检察监督线索管理工作仍存在若干具体问题需要进一步研究解决。

（一）对检察监督线索的本质认识不深

在检察机关“法律监督”角色的前提下，检察权在不同业务类型中的行使还具有不同的属性。其中，如审查逮捕、审查起诉等职能的启动主要依靠公安机关、监察机关等单位的案件移送，體现了检察权的“司法被动性”属性；而民事检察、行政检察、公益诉讼、刑事诉讼监督等职能的启动主要依靠对群众控告申诉、办案中发现、其他单位移送等渠道获得的线索进行研判，从而自主决定是否开展监督，体现了检察权的“监督主动性”属性。从上述规律中不难看出，检察监督线索是监督案件的源头，线索的规模质量就直接决定了检察监督案件的规模和质量。然而，长期以来，检察机关普遍缺乏“监督线索意识”，只注重监督办案环节忽略了监督线索，导致监督线索的独立性价值被湮没，监督线索工作没有受到应有的重视，对于监督线索的管理更无从谈起。

（二）检察监督线索发现机制不健全

当今信息社会中，经济生产活动和执法司法活动都产生了大量的数据信息，而执法司法中存在的问题也隐藏在这些数据的背后，检察机关进行法律监督的可能性得到了极大拓展。如何从海量信息中筛查出有效的监督线索，是摆在检察机关面前必须正视和解决的重要课题。但是，目前大多数检察机关获取线索的渠道依旧比较单一，仍停留在过去传统的“等案上门”“凭经验监督”的个案审查模式，使得监督线索来源打不开、监督规模上不去、监督效能不高的突出问题始终未能有效破解，一定程度上制约检察监督工作高质量发展。

（三）检察监督线索的配套制度不完善

检察实践中，是否发现了线索、发现线索后是否移送、何时移送，很大程度由业务部门决定。由于目前缺乏更为具体的配套考核激励措施，造成业务部门对于线索发现、移送和办理的工作积极性不高、主动性不强，仍习惯于“等、靠、挑”，坐等人民群众上门申请或者其他单位移送，对于接收的线索还要挑挑拣拣，把办理有难度的线索挡在“立案”之外，存在很大的随意性。这种工作模式可能造成线索的大量延误和流失，影响检察监督的时效和质量。

二、检察监督线索管理机制改革应当遵循的原则

检察工作是否需要改革，是否实现了科学发展，主要应从两个方面来判断：一是否有利于发展和完善中国特色社会主义检察制度，是否有利于维护公平正义和促进社会和谐。二是否符合解放思想的时代需要、是否能不断满足人民群众的司法需求、是否符合司法工作的基本规律。［2］因此，开展检察监督线索管理机制改革，必须对上述基本原则和关键理念问题进行研究和阐述。

（一）检察监督线索管理机制改革应对标全面加强法律监督的要求

推进检察监督线索管理机制改革，必须以落实中央对于检察机关全面加强法律监督工作要求为目的，坚持“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”的问题导向。在充分认识检察监督线索作为监督案件源头的重要性的基础上，应当通过检察监督线索管理机制改革以及相配套的绩效考核措施，从源头上规范和鼓励检察监督线索的发现和移送工作，再通过对从“入口”到“成案”的全流程管理监督，实现监督线索信息收集、检察监督线索管理、检察监督办案三个不同环节的“三级对接、层层推进”。通过扩大监督线索的规模及覆盖面来扩大监督案件的规模及覆盖面，从而实现检察监督工作的全面、充分发展，做到“应覆盖尽覆盖”。

（二）检察监督线索管理机制改革应基于对检察工作的规律性认识

基于检察监督线索是监督案件来源的规律，检察监督办案必定经历“监督信息—监督线索—监督案件”的发展过程。因此，检察监督线索对于扩大监督案件来源、推动监督案件规模、提升监督案件质效有着重要作用。如果检察机关不对监督线索进行全方位、全口径、全流程的管理，就无法全面掌握监督信息和监督线索的底数，从而就不可能准确判断自身所办理的监督案件的数量和质量是否在合理范围，更不可能深入了解自身是否充分履行了检察监督职能。借鉴职务犯罪侦查工作将线索的筛查登记、研判分析、初核调查、审批立案等工作纳入整体管理范畴的做法，检察监督工作也应当从源头上将监督信息和监督线索纳入案件整体流程管理的范围，并配合相应的评查和绩效考核措施，设置移送线索数、线索成案率等评价指标，从而形成对检察监督线索的规范、科学、正向管理机制。这样有助于改变目前检察监督线索的管理分散化、无序化，有助于加强检察人员对检察监督工作的规律性认识，防止检察人员对于大量的监督线索视而不见、随意办理，激励检察人员提高监督履职的主观能动性。

（三）检察监督线索管理机制改革应有利于解决人民群众诉求

新发展阶段人民群众对于法治需求的内涵更丰富、标准更高，检察机关囿于司法办案、监督结构失衡等问题，造成了检察工作发展与人民日益增长的美好生活需要之间的矛盾。解决检察监督与群众需求之间的不适配问题，就应着眼于如何将群众反映的诉求导入检察办案程序，而其中的“桥梁”就是检察监督线索。也就是说，只有将隐藏于海量信息背后的人民群众诉求信息，通过一定规则的筛选审查，转化为检察监督线索，才能由业务部门在研判核查后转化为检察监督案件进行办理，从而有效回应群众诉求、解决民生问题，满足人民群众对于公平正义的需求。

（四）检察监督线索管理机制改革应顺应数字检察发展趋势

当前，检察工作的“数字革命”成为大势所趋，以检察工作现代化服务中国式现代化是当前和今后一个时期检察机关的中心任务。在科技赋能检察工作的大环境下，检察监督线索管理机制改革也必须转变传统思路，改变固有方法，坚持运用数字思维和数字方式开展工作，善于运用科技信息化手段为检察监督线索工作变革发展提供“数字”引擎。一方面，针对传统的监督线索来源渠道窄、发现获取难、限制检察监督办案规模的问题，可以利用网络融合、平台融合、数据融合、应用融合等手段，大力提升检察人员从海量的数据信息中查找获取监督线索的能力，将法律监督的问题线索“发现难”转变为问题线索“隐匿难”，从而为检察监督工作开源增效。另一方面，构建完善的监督线索管理系统，实现线索管理的现代化、流程化、可视化，助力线索的统一集中管理和统筹分析利用，以全方位的检察监督线索管理推动检察监督工作由个案向类案、由被动向主动、由办理向治理转型的深刻变革。

三、北京市检察机关推进监督线索管理机制改革的实践探索

北京市检察机关在坚持“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”的问题导向，深入研究检察权运行规律，把握检察履职的时代特征的基础上，开展检察监督线索管理机制的探索，并在逐步实践中总结了部分经验。

（一）通过探索线索管理工作规律，實现监督线索的独立性价值

检察监督线索本身具有重要的独立价值，通过监督线索的案件化办理最直接也最核心的价值就在于能够促进监督线索转化成监督案件。北京市检察机关通过深入探究监督线索的属性特征和工作规律，转变工作思路，以监督案件类型反推监督线索类型的模式，明确了监督线索案件化办理和监督事项案件化办理的依据和路径。

一方面，以监督办案必然始于监督线索为原则，根据监督办案实践，全面梳理检察业务应用系统（2.0）中的各类监督案件，深入研究监督案件类型特质，分析对应线索类型，从140类“四大检察”常见案件类型中筛出79类监督案件，从而梳理出相对应的79类可以转化为监督案件的对内监督线索。另一方面，以监督办案必然制约公权行使为原则，归纳出4类监督相关单位行使执法司法职能的对外监督线索。

通过上述工作，将监督线索与监督案件之间直接建立了密切的对应关系，办理监督线索的方式和标准均可以参照办理监督案件的相关要求，开展前期的初核、初查，为检察监督线索的案件化办理找到了“突破口”和“支撑点”。同时，根据监督案件类型反推检察监督线索类型也为重大监督事项从“办事模式”向“办案模式”的转变找到了“通道”，即只要按照重大监督事项的业务属性将其归为相应的监督线索类型，便可经过线索审查办理程序，将能够立案的线索转化为相应的检察监督案件，将游离在程序之外的重大监督事项转入检察业务应用系统（2.0）中进行办理，实现对执法司法中的严重违法问题线索进行受理审查、立案编号、调查核实、程序规制、依法处理、立卷归档［3］，从而确保监督结论的程序合法性，有效避免重大监督事项非案件化办理带来检察监督的弱化、虚化和随意化。

（二）通过完善监督线索管理体系，实现监督线索量质效的全面提升

2022年，北京市检察机关从工作实际出发，按照优化职能配置的工作方案要求，开展了检察监督线索管理机制的改革。首先，搭建一体化检察监督线索管理模式。北京市各级院均成立了检察监督线索管理中心，配备检察人员负责线索管理工作。依托检察监督线索管理中心，宏观层面加强对各类监督线索的统筹管理、汇总分析，中观层面重视对监督线索的审查研判、移送分流，微观层面强化对重大监督线索的跟踪督办，实现对各类检察监督线索分类、分层、全流程一体化管理监督，有效解决检察监督线索管理分散化、随意化的问题。其次，完善一整套检察监督线索管理规范。为适应新时代检察管理监督工作要求，2023年1月出台《北京市检察机关检察监督线索管理工作规定》及相关配套机制，理清了检察监督线索的内涵和外延，明确了检察监督线索的分类和情形，规范了检察监督线索管理的流程和方式，建立了线索移送会商机制、线索定期分析研判机制、线索跟踪督办催办机制、线索质量日常核查机制等，有效解决检察监督线索概念不清、线索管理不规范、不适应新时代检察高质量发展的突出问题。再次，配套一系列绩效考核机制。在对各级院、各业务条线、员额检察官的三级业绩评价指标体系中，设置检察监督线索移送数、成案率等指标，对不同层级和不同维度进行检察监督线索的规模和质量的考察，充分发挥业务绩效考评“风向标”“指挥棒”作用，有效牵引检察监督线索工作的全面、全程发力。截至2023年6月，北京市检察监督线索数量同比增长203.64%［4］，并带动检察监督案件数量同比增长116.34%，检察监督办案量已经占到四大检察总体案件量的65.8%，为全面充分履行法律监督职能、提升监督办案规模与质效打下坚实基础。

（三）通过深挖监督线索来源，实现全面主动回应人民群众诉求

检察机关解决法律监督线索发现难的问题，应当从主观上摒弃“等、靠、挑”的习惯，积极扩展线索来源渠道，做大做强覆盖各检察业务领域的线索“资源池”，分析海量信息背后潜藏的突出问题，才能全面实现检察监督的“应覆盖尽覆盖”。

2022年以来，北京市检察院与北京市政务服务管理局联合制定工作方案，并与相关单位建立了十余项合作机制，实质性打通了12345市长热线与12309检察监督热线，与12345市长热线交换涉及“四大检察”监督办案的各类数据信息360余万条，从中筛查出涉及侵犯知识产权行政违法和破坏环境公益诉讼线索千余条。通过与北京市公积金管理中心共享数据信息，并逐案采集法院诉讼信息进行数据碰撞，发现并向公安机关移送多条涉嫌虚假诉讼刑事案件线索，制发多份检察建议，制发多件撤销相关司法确认文书的检察建议。此外，北京市检察院与北京市律师协会会签《移送民事、行政检察监督线索会议纪要》，共同推动“检律协作线上平台”，北京市律师协会已向市检察院移送多件民事、行政检察监督线索。通过上述主动对接、归口收集、筛查评估、移送办理、反馈问效等工作，将大量人民群众通过信、访、网、电等途径向其他机关单位所反映的诉求纳入检察监督线索管理和监督案件办理中，从而主动对接人民群众内涵更丰富、标准更高的法治新诉求。

（四）依靠科技赋能检察工作，实现检察监督线索管理的现代化

检察监督线索管理的现代化需要以“数字革命”理念指导检察实践创新，通过检察监督线索管理的信息化、数据交换的便捷化和线索筛查发现的智能化，全方位助力监督办案质效提升。

1.北京市检察机关研发了检察监督线索一体化管理平台，依托平台对监督线索进行统一录入、审查、流转，实现了线索的可跟踪、可追溯、可统计，为监督线索的汇总分析、研判利用提供了保障，通过客观数据表象深入研究检察监督的短板弱项，为及时调整监督工作方向提供决策参考。

2.北京市检察机关利用大数据法律监督模型提升线索发现的智能化和主动性。截至2023年6月，北京市检察机关发挥大数据赋能的技术特质和独特优势，构建法律监督数据模型建设与应用“57+N”的工作格局，共运行大数据法律监督模型264个，依托上述大数据法律监督模型发现监督线索4万余条，占检察监督线索总数的66.5%，通过上述线索建立监督案件占全部监督案件的58.2%［5］，实现了由“数据信息—数据模型—监督线索—监督案件”层层转化、逐步推进的目标，有效提升了从海量信息中发现检察监督线索、将监督线索转化为监督案件的能力水平，推动了法律监督实现由个别、偶发、被动、人工监督向全面、系统、主动、智能监督的转变。

四、检察监督线索集中统一管理的前景展望

北京市检察机关深化具有首都特色的检察监督线索管理机制改革，是着眼全面履行法律监督职能和检察工作高质量发展，结合北京市检察工作实际进行的初步探索。经过近1年的实践，北京市检察机关有效解决了检察监督线索意识不强、线索来源渠道不广、发现线索积极性不高、线索管理信息化水平不够、线索办理随意化等问题，从而在一定程度上促进了检察机关法律监督职能的全面、充分履行。

今后一段时期，检察监督线索管理机制改革仍需进一步深化，相关机制和配套系统还需要在具体实践和总结经验基础上逐步完善。如，检察监督線索管理系统还应向更高程度的规范化、信息化、智能化方向进行完善和拓展。在前端，与各类渠道的信息数据端进行对接，实现大数据监督模型、信访登记等系统向线索系统直接推送线索信息；在中段，完全实现监督线索的线上审批、流转、办理、反馈等流程；在后端，实现线索管理系统与全国检察业务应用系统（2.0）融合，办理后成案线索能够直接推送至业务应用系统等更多功能。通过上述制度与平台的完善，最终实现将检察监督线索纳入案件全流程管理的目标，真正构建全流程、全口径、全方位的检察监督线索管理模式，以高质效的检察监督线索管理推动检察机关法律监督工作的高质量发展。