加强检察机关审查起诉环节对公安机关撤回案件的监督

李斌 刘云

摘 要：现行刑事诉讼法并未对公安撤回案件的启动、条件、程序作出规定，但司法实践中该方式被频繁运用。S省近5年公安机关撤回移送审查起诉案件的数据显示，该类案件总体呈上升趋势、地区差异大、所涉罪名集中，撤回原因以证据不足居多，反映出公安机关扩大撤回案件范围、后续处理不规范、考核目标设置不科学，检察机关怠于行使不起诉权、规避风险、把关不严、监督不到位等问题，需通过优化考评指标、规范撤回案件流程、加大引导侦查力度、强化动态监督等方式予以规制。

关键词：审查起诉 撤回案件 实证分析

审查起诉环节公安机关撤回案件（以下简称“公安撤回案件”），是指公安机关对于已经移送人民检察院审查起诉的案件，主动要求或者经人民检察院建议，将整个案件或者其中一个或者数个犯罪嫌疑人撤回移送审查起诉的活动。现行刑事诉讼法并未对公安撤回案件的启动、条件、程序作出规定，但在司法实践中该方式被频繁运用，呈上升趋势，且后续处理不规范问题较为突出，一定程度上影响了司法公信力，值得关注。

一、S省公安机关撤回移送审查起诉案件情况的实证分析

（一）公安撤回案件数量总体呈上升趋势

本文以下所涉数据为S省统计调研数据。2018年至2022年，S省公安撤回案件1万余件2.4万余人，分别约占全省检察机关受理审查起诉件数和人数的3%和5%，所占比例同比上一个5年分别增加了1.1和1.9个百分点。其中，除2021年公安撤回案件人数下降外，其余年份公安撤回案件人数均有较大幅度上升。5年来的数据显示，审查起诉环节公安撤回案件率［1］虽有波动，但总体呈上升趋势。

（二）公安撤回案件情况地区间差异较大

从公安撤回案件数量来看，2018年至2022年，S省三分之一的地市审查起诉环节公安撤回案件件數和人数合计分别占到全省的近六成。从审查起诉环节公安撤回案件率来看，2018年至2022年全省平均值为5%，比例高的地区达到了10.7%，而比例最低的地区为0.4%，相差10.3个百分点。

（三）公安撤回案件率较高案件所涉罪名较为集中

2018年至2022年，S省公安撤回案件中破坏社会主义市场经济秩序类案件件数和人数分别占公安撤回案件总数的近三分之一，撤回案件率约21%，比总体公安撤回案件率高近16个百分点。公安撤回案件人数排名前20的罪名中，信用卡诈骗罪、串通投标罪、非法吸收公众存款罪、组织、领导传销活动罪、合同诈骗罪等罪名撤回案件率较高，均超25%。

（四）公安撤回案件原因以证据不足居多

公安撤回案件理由主要为犯罪事实不清、证据不足，不符合起诉条件。如A、B两地公安机关因此原因，在审查起诉环节撤回案件的比例均超过了70%。犯罪情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，或不宜认定为犯罪的占一定比例。如A地公安机关因此种情形撤回案件比例为13%。部分案件则因犯罪嫌疑人的犯罪行为（情节）或涉案金额尚未达到刑事立案追诉标准、不构成犯罪而撤回，如B地该情形占比9.6%。

二、现实困境：当前公安撤回案件存在的主要问题及原因分析

（一）公安机关存在的主要问题

一是撤回案件法律依据不充分，扩大撤回案件范围。根据《公安机关办理刑事案件程序规定（2020修正）》第296条规定，对人民检察院退回补充侦查的案件，发现原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任的，应当撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查，并将有关情况通知退查的人民检察院。［2］即在退回补充侦查环节，对符合条件的案件公安机关可以将案件撤回，只需将结果（情况）通知人民检察院，该条被视为撤回移送起诉的依据。然而在实践中，部分公安撤回案件并非在退回补充侦查环节提出，也不属于事实发生重大变化，不应当追究刑事责任的情形，撤回案件缺乏相关的法律法规依据。二是撤回案件后续处理不规范。部分公安机关撤回案件后，对于证据灭失无法补正，或情节显著轻微不认为是犯罪，或者不构成犯罪等符合撤销案件条件的，存在为避免社会舆论或上级追责，即便客观上不可能收集到新证据，也不主动撤销案件，而是采取继续侦查、终止侦查或移送其他机关等处理的情形。如C市公安机关撤回案件中，应当撤销的案件40余件，但公安机关无一件主动撤销，个别案件撤回四年仍在侦查中。又如某串通投标案中，犯罪嫌疑人已经死亡，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，属于应当撤销案件的情形，但公安机关以该案是共同犯罪为由，未对嫌疑人撤销案件。三是绩效考核目标设置不够科学。部分地区公安机关内部考核细则中，将向检察机关移送起诉的人数作为硬性考核指标，对法定不起诉、存疑不起诉和检察机关监督撤案的案件实行分值较重的负面评价，但对审查起诉阶段撤回的案件则不予考核，导致部分基层公安机关对即使证据存在瑕疵仍“带病”移送审查起诉“碰碰运气”的倾向。如某危险驾驶案，公安机关提取血液样本时操作不规范，导致该样本不能作为证据使用，且不能通过事后补正，但公安机关仍将案件移送审查起诉，后又为避免检察机关作出不起诉决定影响考核而撤回案件。

（二）检察机关存在的主要问题

一是怠于行使不起诉权。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第365条规定，犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者符合刑事诉讼法第16条规定的情形之一的，应当作出不起诉决定，即检察机关无权将不符合起诉条件的案件主动退回公安机关处理，只能作出不起诉决定。但实践中，部分检察机关为配合公安机关内部考核而同意其撤回申请，部分检察机关因考虑不起诉程序相对繁琐，且不起诉案件易成为案件质量评查重点关注案件，有被反复评查的风险，遂以建议公安撤回案件代替不起诉决定，将案件流转回公安机关。二是将公安撤回案件作为转移社会矛盾和案件风险的一种方式。根据《人民检察院刑事诉讼规则》，检察机关对公安机关移送的案件，只能作出起诉和不起诉决定。但部分检察机关针对个别社会矛盾较大、有被害人的案件，为避免被害方、嫌疑人可能出现的上访缠诉，甚至过激行为，不愿作出不起诉决定，而是建议或由公安机关主动申请撤回案件处理，以分散矛盾、规避风险。三是落实监督责任不到位。检察机关作为法律监督机关，对刑事诉讼的全过程都有监督职责，但对公安机关提出撤回案件的申请，审查流于形式，基本都会同意；对撤回案件后续处理情况，如退查后不再重报的后续处理情况、公安机关因嫌疑人不在案撤回后的抓捕、追逃工作等监督乏力。

（三）公安撤回案件具体流程方面的问题

一是撤回方式不同。存在公安机关提出撤回意见、检察官和侦查人员协商后口头达成一致撤回等情形，程序不规范。二是公安机关撤回文书不同。存在“撤回起诉函”“撤回起诉申请”或在补充侦查报告书中阐述等不同方式。三是检察机关同意撤回文书不同。有的用“同意移送机关撤回通知书”，有的用“告知函”。四是审查报告制作不规范。个别证据不足撤回案件承办检察官未制作审查报告，在未对在案证据开展评析的情况下就同意公安机关撤回决定，不符合办案规范要求。

三、强化对公安机关撤回案件的监督管理

（一）优化、统一考评指标

针对公安机关内部考核部分指标设置不够科学的问题，如考核起诉率却不考核撤回起诉情况，建议检察机关与公安机关加强沟通协调和监督制约，在制定年度考核任务时，优化并尽可能统一考评指标。建立办案问题通报制度，检察机关在案件质量评查中发现的公安机关办案问题，在及时监督公安机关整改的同时，定期梳理汇总反馈至公安机关相关部门，并纳入其内部考核范围。

（二）进一步严格依法办案，规范不起诉权的行使

在我国现行法律体系框架内，检察机关建议公安撤回案件和公安机关主动撤回案件的做法无明确法律依据。检察机关在审查起诉阶段通过行使不起诉权及时终结诉讼，体现了打击犯罪与人权保障并重的双重诉讼目的追求。检察机关建议撤回案件以及公安机关随意扩大范围撤回案件只注重公权的便宜行使，漠视私权的保护，导致变相损害犯罪嫌疑人的求偿权、被害人的申诉救济权，程序不公。检察机关应把“高质效办好每一个案件”的基本价值追求落实到检察履职办案全过程，对移送审查起诉的案件，经审查依法作出提起公诉或不起诉决定，避免公安撤回案件成为司法实践中人为规避法律，变通处理、消化案件的方式。

（三）进一步加强检察机关提前介入、引导侦查力度

建立和完善公、检联席会议制度和疑难案件随时通报制度，对于涉及罪与非罪、证供矛盾突出的疑难案件，公安撤回案件率高的破坏社会主义市场经济秩序类犯罪案件，加大提前介入力度，从根源上减少低质量案件进入公诉环节。严格落实最高人民检察院制定的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，规范退回补充侦查适用程序，增强退侦提纲的说理性，详细论述退查目的、方向、措施和要求，充分发挥补充侦查在审查起诉阶段查明案件关键事实的作用。

（四）進一步加强对公安撤回案件审查力度，规范公安撤回案件流程

因法律规定不明确，且公安撤回案件原因复杂，考虑到目前实际情况，对于公安主动撤回案件的情形，应加强审查，严格审批程序。一是规范案件撤回流程，可通过会签文件或制定工作制度的方式加以规范，先由市级检察机关和公安机关开展工作探索，待积累工作经验后再在省级乃至全国层面制定工作规范。二是明确公安撤回案件条件，可限定在犯罪嫌疑人死亡或不在案，变更管辖权，退回补充侦查阶段犯罪事实确有重大变化不应当追究刑事责任等情形，其他案件则应不同意公安机关撤回，并一律作出不起诉决定。三是规范启动及审查程序，撤回案件应由公安机关提出，制作统一的撤回文书，检察机关审查后作出决定，不得主动建议撤回案件。

（五）加强对公安撤回案件后案件处理情况的动态监督

针对当前公安机关已撤回的案件，加强跟踪了解、监督后续处理情况。一是针对不构罪撤回案件或免责撤回案件，检察机关应督促公安机关及时撤销案件。二是对存疑撤回案件，应监督公安机关及时补充侦查完善相关证据，对于客观上丧失证据补强客观条件的案件，及时作出存疑不起诉决定。三是对于因犯罪嫌疑人脱保而撤回的案件，应及时要求公安机关采取网上追逃、提请逮捕等具体措施，确保犯罪嫌疑人到案。