关于上海新城慢行网络区域差别化规划策略的思考——以嘉定新城为例

姜静茹，张 翔

1.上海交通规划设计研究院有限公司，2.上海市交通发展研究中心

0 引 言

慢行交通作为绿色低碳的日常出行方式，休闲生活人气积聚、体现片区活力的重要承载方式，随着新城新型城镇化建设的快速推进和市民对城市空间品质的更高诉求，越来越受到重视，慢行网络作为慢行交通的载体，对于慢行交通的发展具有支撑作用。《上海市新城规划建设导则》（下文简称《新城导则》）中明确了五个新城“最现代、最生态、最便利、最具活力、最具特色”[1]的发展目标，其中多次提及建设贯穿全域的慢行网络。随后，上海市发布国内首部慢行交通的规划设计导则——《上海市慢行交通规划设计导则》（下文简称《慢行导则》），响应《新城导则》要求，强调慢行交通的重要地位，对新城的慢行网络建设提出了密度指标要求。

本文结合《嘉定新城慢行交通建设规划》编制实践，旨在通过调查摸清新城慢行网络现状，聚焦嘉定新城慢行网络完善需求及困境，提出后续慢行网络规划建设可落实的路径，为后续其他新城慢行网络规划建设提供参考借鉴。

1 嘉定新城慢行网络现状

1.1 规划道路未建设完全，大街区模式导致道路网密度低

现状五个新城内部全路网密度为2.57～4.39 km/km2[2]，此指标与中心城的7.3 km/km2[3]相比，存在较大差距，且因全路网中仅有设置慢行设施的地面道路网可提供慢行服务，实际慢行网络密度更低。一方面新城内部仍有较多零星开发地区，规划道路执行率较低，道路系统尚未完全成网；另一方面，新城部分新开发建设地区采取“宽马路、大街区”模式，支路网密度低，存在较多大型封闭地块，包括学校、大型居住区等，街区尺度远超《新城导则》中“2 hm2左右”的推荐值，制约了慢行交通的可达性。以嘉定新城为例，零星开发地区规划道路执行率多不超过75%，道路网密度低于4.5 km/km2，现状支路网密度仅2.7 km/km2。借鉴国内外新城经验，为推进绿色交通发展，多采取“小街区、密路网”的道路模式，雄安新区启动区整体规划路网密度在12 km/km2左右，芝加哥、巴塞罗那等街区尺度不超过200 m×200 m，波特兰经典的街区尺度更是缩小到60 m×60 m。

1.2 公路断面慢行设施缺失，跨阻隔通道建设不完善导致慢行连续性差、断点多样化

因发展需要，新城建设历程中均存在空间的扩大、原乡村地区纳入等现象，导致新城内部道路存在一定公路设施量，且部分国省道、县道断面未预留慢行空间，随着沿线完全城镇化，人非通行需求增大，慢行设施的缺失导致产生慢行断点及通行安全隐患，如青浦新城的北青公路（漕盈路—山周公路），松江新城的沪松路（茸平路—光星路）。嘉定新城内公路占比超过50%（见图1），公路城镇段断面虽基本按照城市道路设计要求设置了非机动道，但仍有约70%的路段未设置人行道，如宝安公路、嘉戬公路。

图1 嘉定新城现状道路网络

此外，五个新城中对外联系的高快速路、铁路、较大的水系等，对两侧造成了一定分隔，且因跨阻隔通道建设难度相较一般道路大，部分跨阻隔通道间距大，两侧慢行联系不便、慢行绕行，如嘉定新城的S5、横沥河、练祁河两侧，奉贤新城的浦南运河两侧。

1.3 慢行需求及道路设施差异化，部分片区仅依靠市政道路网难以实现高密度的慢行网络要求

基于不同的开发时序、用地性质、不同时期的建设理念、产业布局等，新城不同片区间既有市政道路网及慢行需求表现出了一定的差异化（见图2）。为构建更精准、契合不同区域慢行出行需求的慢行网络，研究中将嘉定新城分为11个区域，详细分析了现状市政道路网（城市道路与公路网）及规划执行情况（战略留白区与马东片区统筹考虑，郊野单元、赛车场片区均为封闭单元，以内部道路为主，未纳入此次研究），见图3、表1。

表1 各片区设施量现状

图2 人口集聚度图

图3 嘉定新城片区划分

分析显示，中部集中建成区开发较完备，人口集聚度高，现状市政道路网建设较完善；东部工业区和物流园区、北部科创区等区域的开发尚未到位，现状路网密度较低，且规划路网密度不足6 km/km2，仅依靠市政道路网难以实现《新城导则》中“新城全域慢行网络密度10 km/km2”[1]、《慢行导则》中“新城集中建成区步行交通网络全路网密度达到8～10 km/km2，非机动车交通网络全路网密度达到6.5～8 km/km2，工业区和物流园区可适当降低要求，但网络密度应大于4 km/km2”[4]的高密度慢行网络要求。

本次研究中涉及的9个分区，大致可分为四类（见图3）：

一是基本建设完成，且以居住、商办等人口集聚度较高的用地为主的区域；此类区域慢行需求高，市政道路网建设较完善。

二是规划用地以居住、商办用地为主，未来仍有一定开发量，且涉及到工业用地调整为居住或产业研发用地的区域；此类区域结合用地开发有慢行出行需求增加，需进一步完善慢行网络。

三是现状开发量不大，且规划定位或用地布局有较大调整的区域；此类区域现状市政道路网密度较低，规划路网将有较大调整。

四是农林复合用地占比较高的区域；此类区域整体慢行需求较少，市政道路网密度相对偏低，但局部片区根据用地布局可能存在较大慢行需求。

1.4 因“车本位”理念及建设欠账影响导致的慢行路权保障不足现象

受“车本位”理念影响，新城部分区域的市政慢行道存在建设欠账，如嘉定新城的人非共板道路（约11 km，集中于新城核心区，见图4）、南汇新城的共享街道。此类断面人非交通量较大后，存在一定安全隐患。

图4 嘉定新城路内停车位及人非共板道路分布图

新城的老城区多由老县城发展而来，且基本已按规划建设到位，道路路幅较窄（嘉定新城的老城区内，次干路红线宽度仅20～28m，支路红线宽度12～16m）。随着新城加速发展，机动化进程加快，小汽车出行量增长、机动车停车需求增加，交通拥堵、停车难问题加剧，相较新城内其他区域，老城区有限的道路资源保障各类交通方式通行、机动车停靠等更为捉襟见肘，侵占人行道/非机动车道设置路边停车或违法停车等慢行路权被侵占现象更突出（见图4），且存在压缩慢行空间缓解道路拥堵情况。

2 规划策略

根据“最现代、最生态、最便利、最具活力、最具特色”的新城发展目标，新城综合交通尤其是内部交通发展应以绿色交通为主导，慢行网络作为慢行交通的载体，保障其连续可达是提升慢行交通吸引力的基本要求，且未来慢行交通需兼顾更高要求的通勤及接驳、更高品质的休闲游憩、更宜居的城市形象展示等功能。参考上海中心城发展建设经验，不同片区未来结合功能定位、用地布局等将产生差异化的慢行需求。

基于现状与发展需求分析，制定嘉定新城慢行网络规划策略如下。

2.1 区域差别化

精准服务，结合用地分类和人口岗位分布、交通特征、城市空间结构、自然资源、交通基础设施条件等，考虑不同区域慢行交通聚集程度，制定分区慢行网络差异化发展要求与完善策略。

2.2 融合多元

构建连续完整、“主次干道网+支小道路网+休闲绿道网+立体慢行网”四网融合的慢行网络，满足连续可达的要求，服务通勤、接驳、休闲、生活等各类慢行需求。

2.3 品质乐享

新改建道路分类分级，断面分配考虑慢行空间与城市用地和空间相协调，统筹协调各相关要素，合理保障慢行路权。沿河亲水步道等休闲绿道系统加强与市政道路衔接的同时，注重品质提升，设计元素与区域特色相融合。

3 规划方案

3.1 差异化“分区”规划及慢行网络要求

结合现状分析，以规划用地布局为依据，确定分区及分区策略见图5、表2。

表2 慢行分区策略及发展要求

图5 嘉定新城慢行分区

3.2 构建多元融合的完整慢行网络

依托市政道路规划建设的人行道和非机动车道，是慢行系统的主体网，完善市政道路网是提升慢行网络的重要途径，《城市步行和自行车交通系统规划标准》中要求“除城市快速路主路外，各级城市道路均应设置连续的人行道和非机动车道。进入中心城区内的公路，道路横断面除满足对外交通需求外，还应考虑步行、非机动车和城市公共交通的通行要求”[5]。

远期嘉定新城规划市政道路路网密度6.5 km/km2，其中集中建成区密度约7.7 km/km2，北部和东部工业区密度约4.5～5.0 km/km2，仅依托市政道路网，慢行网络密度低于《新城导则》与《慢行导则》中指标要求，且难以满足公共文化设施、密集商办区、轨道交通站点等更高标准的慢行可达性要求。因此，在完善市政道路网的基础上，发挥街坊道路、绿道等其他慢行通道作用，优化街区结构，构建完整连续的慢行系统，对于提升慢行可达性，满足区域各类慢行需求，实现区域慢行网络密度指标具有重要作用。

（1）明晰路网功能与等级，完善区域市政道路网，提升慢行网络密度

结合现状问题分析，制定以下三类措施完善区域市政慢行网，并提出近期建设项目建议（见图6）。

一是分级分类落实规划道路新改建。完善规划道路建设，新改建道路规划设计时，从“重视机动车通行”向“以人为本，关注各类交通出行方式”理念转变，综合考虑优先服务对象进行断面布置，在现有主干道、次干道、支路三级地面市政道路网基础上，细化分类标准，建立功能明晰、断面布置合理的市政道路网。

主干道作为交通性干道重点保障机动化交通的同时，考虑部分通道需兼顾非机动车交通组团间中长距离的通勤联络，规划非机动车廊道；次干道兼顾通达功能，根据沿线用地分布，分为交通性和综合服务性两类，部分交通性次干道与主干道衔接，规划非机动车廊道（见图7）。非机动车廊道所在道路，断面应设置机非硬隔离的独立非机动车道，宽度宜不小于4 m（最少不小于3 m），电助动车出行比例较高时，宜采用电助动车道与自行车道分离设置，其他主、次干道规划为非机动车集散道，宜设置独立非机动车道，宽度可适当减小但不低于2.5 m。支路主要为街坊及地块服务，满足可达性功能，非机动车流量较大且有条件时，断面设置为独立非机动车道，无条件时可采用交叉口缩窄等稳静化措施，降低机动车车速。各类道路人行道宽度结合沿线用地性质、沿街活动等，参考《慢行导则》设置。

图7 规划市政道路网及非机动车廊道

二是推进既有道路断面改造。适时进行公路断面改造增设慢行设施，嘉戬公路、宝安公路沿线地块开发量较大，可作为近期改造重点；澄浏中路（嘉戬公路以南）、浏翔公路、宝钱公路等现状沿线开发量较少的路段，根据未来两侧用地开发时序和慢行需求，研究增设独立人行道或进行慢行系统改造的必要性及可行性。结合区域开发及功能调整改造核心区人非共板断面：①共板断面宽度≥4 m时，人行道和非机动车道采用不同的路面结构，若人非之间隔离设施为行道树，其绿化宜采用平树池以方便行人借用通行；若人非之间采用不连续绿化隔离且行人有效通行空间＜1.8 m，建议取消隔离设施，增加行人有效通行空间宽度。②共板断面宽度＜4 m时，非机动车道与人行道可设置相同的路面结构，但需采用不同的面层颜色区分，设置指引标识。

三是增强跨阻隔的慢行连接。结合高快速路、水系等阻隔两侧用地布局，对跨阻隔通道间距较远且有联系需求的区段，增设通道以减少慢行绕行，增加可达性（通道间距根据《慢行导则》，宜控制在400～800 m）。近期重点聚焦居住片区与产业片区、教育用地、商办集中片区之间跨阻隔的通道建设，比如跨S5通道、树屏路跨横沥河段。

（2）融合利用街巷空间、公共通道，加密慢行网络

以2 hm2左右的街坊尺度为参考，以适宜人的活动为原则，树立“窄马路、密路网”的道路布局理念，完善支小路网，加强对街巷空间、公共通道的利用，以缩小街区尺度、打通道路微循环或慢行阻隔，提高慢行可达性及公共交通站点慢行辐射范围。此类慢行通道开放利用宜同步增设指引标识，提示使用者通道开放，指引与市政慢行通道衔接路径。建议重点针对轨道交通站点、街巷资源条件较好的老城区、规划街区尺度较大的居住集中区、公共设施周边等开展此类通道开放利用，嘉定新城规划新增公共通道与街坊道路的网络密度约1～2 km/km2。

公共通道贯通示例：现状城中路—温宿路—嘉定北大街—清河路围合区域，街区尺度425 m×390 m，内有住宅小区及嘉定区图书馆（清河路分馆）、嘉定商城等公共吸引点，现状东西向通道因小区2处出入口阻隔未贯通。建议出入口对慢行交通开放（见图8），既可加密区域慢行网络、使街区尺度缩小一半，又增加东西两侧住宅小区至区域公共吸引点的可达性。

图8 城中路小区贯通示例

（3）加强滨水、绿道系统与市政道路衔接，增加慢行路径，打造品质出行

通过公园拆除围墙和出入口，与市政慢行通道良好衔接的路侧绿地内绿道、滨水步道等的建设，加强绿道资源与城市道路慢行空间的融合，提升慢行网络密度，打造“可通行宜漫步”承担交通与休闲双重功能的高品质蓝绿空间，又可弥补道路红线内无法统筹充裕的机动车道、慢行道的难题。

《慢行导则》建议公共活动型蓝绿空间的绿道与市政道路的衔接开口间距不大于150 m。已建绿道侧重于断点打通和增设与市政道路、公共通道等衔接的绿道出入口（见图9），打造免受城市机动车交通干扰的慢行空间，增设开口的同时应同步增设指引标识，并作限速设计和处理，通过严格管理禁止电（助）动自行车驶入。规划新建绿道，保障向公众开放，尽量避免设置于居住小区内部；设置与市政道路相连的足够数量的出入口，保障便捷进出，同步增设完善的指引系统，有骑行路径的新建绿道合理规划设置非机动车停放点。

图9 绿道系统增设与市政道路出入口

（4）构建TOD开发地区、密集商办区等高品质、高效率的立体慢行网络

枢纽地区、CBD地区、高开发商业办公密集区充分利用地下空间、地面公共空间、空中二层连廊建设立体慢行网，串联临近建筑等慢行活动集中点。结合轨道交通站点开发的商业体应优先通过空中连廊或地下通道直连，避免大量人流集中在地面交通系统中集散、转换。结合商办建筑建设的连廊系统宜串联商业核心区周边的商业体和文旅节点。大型商业出入口面向城市干道时，宜设置天桥或地道，满足人行连续过街需求。密集商办地区慢行系统的规划设计应全面统筹协调，宜关注舒适、景观等品质性要求，适应高品质集中开发特点。

（5）各片区慢行网络完善建议

根据各片区现状及规划路网、规划用地布局，分析慢行交通发展问题/发展要求（见表3），结合以上四类慢行网络完善策略，提出各片区慢行网络完善建议（见表4）。

表3 各片区特征及慢行发展问题/要求分析

表4 各片区慢行网络完善建议

图10 老城风貌区现状及规划地面市政道路网

图11 新城核心区现状及规划地面市政道路网

图12 新城南部片区现状及规划地面市政道路网

4 保障措施

4.1 健全部门协调衔接机制

建立城市规划、建设管理、交通管理、绿化水务等部门的规划、建设、管理联动机制。

强化城市停车规划、道路网络规划、绿道规划等专项规划及设计与慢行系统规划的衔接。强化慢行交通系统建设与市政公用设施管理部门、交通执法部门（交警）等的协调，明确相关部门职责，规范路内机动车停放管理等，切实提高城市道路空间与交通管理服务水平。

4.2 强化审批监管机制

强化城市更新地区对慢行网络与空间要求的落实，建议将相关要求作为片区更新规划设计管控要素纳入《上海市城市更新操作规程（试行）》中，强化审批监管。强化新建片区控制性详细规划与慢行系统规划的衔接，建议控制性详细规划中纳入慢行系统规划中确定的片区慢行网络指标要求，并明确各类慢行通道布局。

4.3 建立动态评估反馈机制

以交通管理部门为主体、各相关部门联动，制定年度各类慢行通道建设计划及实施评估机制。以评估结论为依据，以季度例会为抓手，及时总结推进有效经验及存在问题，动态调整推进策略，保障建设计划的落实。

5 小 结

本文基于嘉定新城的用地及慢行网络特征分析，制定慢行网络完善策略及保障措施。在此基础上，针对嘉定新城用地分类、交通特征、城市空间结构、交通基础设施条件等，提出慢行分区及区域差别化的慢行网络完善方案，更契合不同区域慢行出行需求，对增加嘉定新城慢行网络连续性、提升慢行交通吸引力具有实践意义，对其他新城慢行网络规划具有一定参考意义。