绩效目标与指标设置的重要性剖析——基于预算绩效管理实务工作的实践

●李俊熙

进入后疫情时代以来， 财政的钱怎样用在“刀刃”上成为了国家高质量发展的重要课题。 财政部《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》提出，2022 年财政运行处于紧平衡状态，渡过了一个十分不易的时期。 虽然在2023 年一季度，财政收入增减幅度已由负转正， 但外部环境不稳定、 不确定、难预料成为常态，国内需求收缩、供给冲击、 预期转弱三重压力仍然较大， 经济运行不确定、 不稳定因素增多，财政收支矛盾仍然突出。国内要保持经济企稳回升，巩固经济回升势头，增强复苏动能，推动高质量发展，衡量财政支出“钱花得好不好，是否花在刀刃上” 成为促进高质量发展的重要举措， 而预算绩效管理正是实现这一举措的 “发动机”。

一、绩效目标与指标的重要性

图1 预算绩效一体化管理链条图示

从预算绩效一体化的管理链条中可以发现， 绩效与预算管理在全周期中具有高度重合的特点， 从预算编制与绩效目标与指标的设置开始， 到执行过程中的“双监控”，最后在编制财务决算后同时完成绩效评价。 在预算绩效管理过程中， 绩效目标与指标的设置同样重要。 设置得当的绩效目标与指标， 可以引领财政支出走向高效合规的道路。 但绩效目标与指标设置流于形式， 亦有可能导致财政资金低效无效， 造成资源资产的浪费。 接下来， 本文将针对绩效目标与指标设置存在的问题、方式方法以及建议，深度剖析绩效目标与指标设置在预算绩效管理实务工作中的重要性。

二、绩效目标与指标设置的经验与存在的问题

《关于全面实施预算绩效管理的意见》印发后，各级地方政府均积极贯彻落实。 一是组织深入学习讨论，通过组织预算绩效管理培训、政策解读与宣讲、理论与实践研讨等活动，着力于提高对绩效管理方面的认知水平。 二是为建立全方位、 全过程、 全覆盖的预算绩效管理体系提速，保障绩效管理工作的顺利推进。 三是加快构建绩效指标体系与指标库， 通过绩效管理工作多年的实践经验积累， 以指标体系形式为绩效管理赋能。 如作为全国绩效管理工作的“领头羊”，广东省财政创新运用在预算编制的“事前”阶段实施绩效评估，在预算执行的“事中”阶段实施“双监控”以及在预算决算的“事后”实施绩效评价的“三把利刃”，落实全过程的预算绩效管理工作，全面提升预算管理水平。 广州市财政更是通过引入第三方机构实施重点部门与项目绩效管理的全过程服务， 旨在发挥第三方的力量，提升部门绩效管理的整体水平。

虽然各地方政府部门均致力于提高预算绩效管理水平，但结合历年绩效管理工作实际，可以发现仍存在亟需加强的地方与待整改的问题。 特别是在绩效目标与指标的设置方面，未能有效发挥指引作用， 影响预算绩效管理工作实施的整体效果。

（一）对绩效目标与指标设置不够重视

部分地区政府部门与单位参与绩效管理的人员尚未改变“重投入、轻管理，重支出、轻绩效” 的意识， 对绩效目标与指标的设置流于形式、马虎应对，未能贯彻以绩效为导向的预算绩效管理理念。 一是在绩效目标设置方面，未能按照国家相关的政策规划落实绩效目标的设置，绩效目标不够清晰明确， 未突出财政资金的绩效驱动作用，照搬照抄政策文件条款。 二是在绩效指标设置方面， 设置的绩效指标与目标相关度低，未能分解落实到具体的任务上，绩效指标未细化量化，可评价程度低。 上述现象导致绩效目标与指标未能在整个预算绩效管理中发挥指导作用，使绩效评估工作流于形式，绩效监控工作缺乏有效的监控标准， 绩效评价存在大量争议。

（二）绩效管理工作权责不清

部分地区的政府部门与单位未明晰与落实绩效管理工作各方参与者的工作责任与要求，导致参与基层绩效管理工作的单位及人员缺乏对绩效主体责任的认识， 未能清晰界定权责边界。 大量绩效目标与指标的设置工作被分配至财务部门牵头甚至制定， 但部分指标对业务专业要求较高， 财务部门设置的目标与指标同现实不符，相关性与适当性低，导致财政支出低效无效。 同时，因前期权责边界不清，绩效目标与指标无人跟踪，绩效事中监控阶段的“双监控”无法有效实施。 事后的绩效评价与结果应用也存在部门间相互推诿的情况。

（三）部门间未能协同发力

部分地区的政府部门与单位的部门间协作能力较低， 未能将绩效目标与指标贯穿各财政资金的支出主体以及各预算管理与绩效管理阶段。 一是负责绩效管理工作部门的人员或参与绩效管理工作的人员多是身兼数职， 参与人员严重不足或分身乏术， 未将绩效工作提升至与其他岗位工作同等的地位。 二是部门间人员绩效管理水平参差不齐， 参与人员的学习与培训不足，不具备胜任绩效目标与指标设置的能力。三是未制定同绩效目标与指标相关的实施办法与考核管理办法， 绩效参与人员的责任感与积极性不强， 怠于完成绩效目标与指标的设置工作。

4） 在工程应用中，由于矿化垃圾反应床露天作业、占地面积较大，且矿化垃圾本身又是很好的植物培养土，因此可以考虑在矿化床表面种植绿色植物，并引入蚯蚓、屎壳郎等动物，提高床体表面的复氧能力，通过日益完善的微生物、植物、动物复合生态系统，进一步提高对尾水的处理效果。

（四）绩效指标值设置尚未科学规范

部分产出与效益指标值设置随意， 偏离实际的工作情况。 一是为顺利完成绩效指标要求，设置过低的产出与效益指标值， 指标值与投入的财政资金不匹配。 二是设置与实际情况不符的指标值， 大量财政资金实施主体无法履行绩效指标要求，导致财政资金滞留，影响财政支出的实施效益。

三、绩效目标与指标设置的方式方法

要设置一套合适的绩效目标与指标体系，首先需要绩效管理相关领导、业务部门、财务部门与相关负责人树立绩效管理的大局观， 提高对绩效管理工作的积极性。 各部门之间需要有沟通协作的意识与意愿， 做到有效传递绩效管理依据的国家精神、 文件政策以及实施规划等信息，利用科学的方式方法进行设置。

而关于如何科学有效地设置绩效目标与指标，顾名思义最重要的是“绩效”二字，“绩效”中的“绩”体现的是财政资金支出的产出，而“效”则体现财政资金支出的效益。 所以， 绩效目标与指标的设置， 主要考虑财政资金支出的产出与效益。

（一）绩效目标与指标的设定要求

关于绩效目标的设定，要求做到指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配、重点突出、来源可溯。

指向明确是指设置的绩效目标要符合国家相关法律法规和规章制度， 要满足中央及地方政府提出的重点任务要求以及经济和社会发展规划等，并与部门职能、政策或项目依据以及相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关。

细化量化是指设置的绩效指标从产出（履职效能）、效益（社会效应）、可持续发展、满意度等方面进行细化。 尽量进行定量表述， 使绩效指标的评价标准清晰明确，指标值一般具有可计量的特点，即存在可统计的数据，或在符合成本效益原则的前提下，可通过统计、检索、调查、评价等手段顺利获取的数据。 如存在不能以量化形式表现的项目，可采用定性表述与展示，但应具有可衡量性与可理解性， 一般可以考虑使用是非判断以及分析评级等评价方式进行评判。

合理可行是指绩效目标经过调查研究和科学论证等可行性研究， 符合客观事实并能够在计划期限内如期实现。

相应匹配是指绩效目标与指标能够与计划期内的预算支出涉及的任务数量或计划数量存在对应关系， 与预算支出的投资金额或投入资金量相匹配。

重点突出是指绩效指标应涵盖部门的相关职能、重点工作任务、涉及政策与项目的绩效目标、预算支出的主要方向与领域等核心内容，应选取能体现预算支出主要产出和核心效果的结果性指标，突出绩效指标的重点。

来源可溯是指绩效指标、指标值、标准值及历史值的来源可进行明确的追溯， 体现绩效指标设置的依据充分与客观公正。

（二）绩效目标与指标的设置思路

1.确定项目绩效目标。 根据国家相关法律法规和规章制度、国家及地方政府重点任务要求、经济和社会发展规划、部门（单位）职能等要求，系统梳理与整合部门（单位）职责或政策项目的主要任务，明确总体目标。在此基础上，重点关注部门（单位）职能、政策或项目实施方案与部门整体支出或政策项目支出直接相关的文件依据， 拆解出涉及的重点工作任务，预算支出需要解决的核心问题和相关预算支出的支出意图与预期效果等，研究确定总体的绩效目标，即反映预算支出的“总任务、总产出、总效益”等。

2.拆解、分析、细化、整合核心指标。 根据部门（单位）职能、政策或项目的工作任务与总体绩效目标，结合各类工作规划、相关的政策要求和上级的考核要求等，整理核心绩效指标内容。 其中，绩效指标不应仅将日常工作任务或政策项目中基础工作的完成情况作为绩效指标，而应反映职责履行或项目与政策中重点工作任务的产出与效益指标。为更好地体现产出与效益的绩效，绩效指标应以结果性指标为主，避免设置过多的过程性指标，以免弱化核心绩效指标的关键作用。 若类似民生、社会服务类等绩效管理对象，存在清晰明确的服务受众范围的，应当设置对应服务受众范围的满意度指标。

3.根据定量或定性标准设置指标值。 绩效指标选定后， 应根据定量或定性标准设置指标值，参考自身历史形成的数据、行业订立的标准或计划实施标准等，对指标值进行科学的设置。指标值的设定来源应做到有源可溯， 并在结合现实情况与实施可能性的基础上，从严、从高设定指标值， 过于容易实现的绩效指标不利于充分发挥绩效指标对预算编制执行的引导约束与控制作用。 同时，为保证绩效指标能指向明确、细化量化，避免选用难以量化具体指标值、评判标准不明确或缺乏约束力的指标。

4.强化指标间衔接。 绩效目标与指标的设置要加强部门（单位）或政策项目的一、二级项目绩效指标的有机衔接。 一级项目须体现绩效目标的统领作用，二级项目须对一级项目进行细化与量化，并能够反映一级项目涉及的各项分解任务和预期效果， 实现工作任务相互匹配，绩效指标的逻辑彼此对应，指标数据彼此支撑。

（三）绩效指标的具体编制方法

1.设定绩效指标名称及指标解释。绩效指标名称的设定要简洁明确、通俗易懂，三级指标与一、二级指标要相应匹配。 指标解释要清晰反映绩效指标衡量的具体内容、 计算方法和数据口径等，作为指标名称的概念性定义。

2.绩效指标的编制来源。一是政策文件，该类指标一般来源有明确的目标、规范、要求、规划、共识、认知以及统计口径，直接能够从中提炼绩效指标， 具有质量较高和权威性等特点。二是部门（单位）具体的工作指标，该类指标来源可以是统计指标、考核指标或计划与实施方案中的拟定指标等， 但需要注意筛选核心指标。 三是公众媒体数据，该类指标来源由具有公信力的媒体、科研院校、专业协会等非政府组织进行统计， 具有一定的权威性与公认度。四是其他参考指标，主要指绩效管理实践过程中形成的已纳入地区绩效指标库管理和应用的指标等。

3.指标值设定的依据与取值。指标值的设定通常依据历史标准、行业标准、计划标准、预算支出标准或其他财政部门和业务部门认可的其他标准。 一般以绝对值或相对值表示，其取值方式包括直接证明法、 情况统计法、 情况说明法（用于难以量化的指标）、问卷调查法、趋势判断法等。

四、 绩效目标及指标设置的实务案例分析

结合上述绩效目标与指标设置的方式方法，本文以202X 年度G 地区重点项目法律援助及公职律师事务所补助项目的绩效目标与指标设置为例进行案例分析。

项目资金需求为人民币5000 万元。 项目资金用途范围为用于扶持欠发达地区的法律援助工作，补充当地法律援助业务经费，扶持范围为除G 地区一线城市以外15 个地市的欠发达地区， 包括14 个地级市法律援助机构和94 个县级法律援助机构。 文件依据为最高人民法院、司法部印发的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（司法通〔2017〕106 号），省法院、省司法厅联合印发的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖工作的实施办法》（以下简称《实施办法》）。

根据上述资料， 设置绩效目标与指标的流程如下。

（一）归纳总结，梳理工作任务

针对本项目的指导与实施文件中总结提炼相关规范与要求，梳理出关键工作任务，并通过梳理关键工作任务，演化相关绩效指标。 具体可见下页表1。

表1 关键工作任务与绩效指标的梳理对比表

（二）分解、细化、整合绩效指标

结合本项目用于扶持欠发达地区法律援助工作， 补充当地法律援助业务经费的资金用途范围综合考虑， 资金支持的核心任务是扶持欠发达地区法律援助工作， 用途主要为当地法律援助业务经费。 通过综合考量，第一部分根据文件依据梳理的工作任务与指标中， 信息化部分不应作为该项目资金的核心绩效指标。 为紧扣资金的核心工作任务， 细化量化项目资金的绩效目标与指标， 最终整合出的绩效指标如下页表2 所示。

表2 项目支出绩效指标设置明细表

（三）设置指标值

根据绩效指标的特点， 指标值一般根据历史标准、行业标准、计划标准、预算支出标准等进行设置。 如法律援助覆盖率考虑到工作任务中要求全覆盖，一般根据计划标准设置，即指标值为100%；人均法律援助业务经费水平在加强保障的背景下， 指标值应根据历史标准进行适当的调整确认等。

除特殊情况需要调整绩效目标与指标外，在绩效目标与指标设置完成后，应作为绩效管理事中 “双监控” 以及绩效管理事后绩效评价的重要依据。

五、对于绩效目标与指标设置的建议

针对绩效目标与指标设置存在的问题，建议应树立正确的绩效管理意识， 重视绩效目标与指标的设置， 明确绩效管理的主体责任与分工，健全工作协调机制，强化监督、指导以及培训工作。

（一）树立正确的绩效管理意识，发挥绩效目标与指标的引领作用

各级政府部门应通过对国家精神与文件政策的深刻学习， 切实把思想认识统一到国家的重大决策部署上，领会绩效管理的精神与内涵，准确把握绩效管理工作的各项核心要领， 强化通过绩效管理对冲实施风险的意识， 增强绩效管理的使命感、责任感和紧迫感。在绩效目标与指标设置时，明晰权责边界，按规定对主体责任进行分解落实，明确到具体的责任人。在健全相关内部控制、实施细则和操作规范的前提下，建立上下统筹协调、部门联动实施、逐层抓好落实的工作责任机制， 保证绩效目标与指标设置能够从实际出发，不再流于形式。提高绩效目标与指标设置的统领地位，充分发挥其引领作用，始终贯穿绩效管理工作的各个环节， 优化资源的配置，提高资源运用效益。

（二）健全工作协调机制，实现绩效目标与指标的设置常态化、制度化、规范化

一是赋予部门和资金使用单位更多的自主管理权力，做到权责相当。强化绩效管理中的考核与监督工作机制， 满足充实机构与人力保障的目的，丰富培训宣传手段，多样化地促使预算绩效管理水平进一步提高。 加快完善绩效指标框架体系的构建工作， 结合大数据等信息化技术的支撑，形成一套动态的、符合不同领域、不同行业、不同层次特点的绩效指标体系，推动绩效指标更加科学合理、细化量化、可衡量评价，支持绩效管理的全面开展。

二是各部门与单位要结合各自不同的业务特点，优化各项预算管理流程，完善与绩效管理相关的内部控制制度，强化部门内部对于绩效目标与指标在设置、审核、监控、评价和结果应用各阶段的主体责任与责任分工的认识，促使财务部门与业务部门工作紧密衔接，以满足预算和绩效管理一体化的要求。逐步建立健全不同领域、不同行业、不同层次的核心绩效指标体系，进一步规范绩效目标与指标的设置标准，实现绩效管理工作逐步规范化、制度化、常态化。

（三）强化绩效管理监督的问责机制，加强绩效目标与指标设置的严肃性

一是硬化绩效责任约束，强调绩效目标与指标的应用约束，对实际执行严重背离绩效目标与指标设置的责任单位与责任人，严格追责问责机制， 加强绩效目标与指标设置的严肃性。

二是扩大绩效信息公开的范围， 加大绩效信息公开的力度， 实现社会各方主体的有序参与。通过提高绩效信息的公开透明度，进一步体现绩效管理的公开性、公正性与公平性。结合第三方机构、 专家学者以及社会公众等各方主体的参与机制， 促进监督力度的增强与监督范围的扩大，有利于逐步形成“讲绩效、用绩效、比绩效”的良好社会氛围。

绩效管理作为我国创新预算管理的模式，能够有效提高政府治理水平， 促进财政资源配置优化，增加财政资金使用的效益，提高政府运作的透明度，建立起政府内外沟通的桥梁。绩效目标与指标的设置作为绩效管理的“发动机”与核心环节，更是需要地方政府、部门以及单位的重视与严格落实。