预算绩效管理激励约束机制的国际比较与启示

●肖 鹏

2018 年9 月颁布的 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）明确规定要“建立责任约束制度，明确各方预算绩效管理职责， 清晰界定权责边界。 健全激励约束机制，实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”。 预算绩效管理激励约束机制旨在通过制定执行激励和约束制度，促使预算部门（单位）提升对绩效的认识，在绩效管理工作中更加严格规范自身的资金使用行为，加深其绩效理念和责任意识，加快形成由“要我有绩效”到“我要有绩效”的观念转变，提升绩效评价结果的应用性，从而使预算工作各参与主体追求自身利益最大化的行为选择符合政府的政策目标。

一、 预算绩效管理激励约束机制的理论基础

（一）委托代理理论

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，最初产生于企业关系的授权与被授权。 委托人根据契约指定代理人为其服务，同时授予代理人一定的决策权，根据代理人提供的服务数量和质量对其支付相应报酬。 如果没有有效的激励机制设计，代理人的行为过度追求自身利益的最大化， 很可能损害委托人的利益。 因此，委托代理理论主要侧重于研究在信息不对称的情况下，如何构建一套激励相容的机制设计，实现委托人和代理人双方利益的最大化，以有效激励代理人，实现委托人和代理人的利益共赢。 财政资金的分配、使用管理中同样存在纳税人和政府、 政府和政府组成部门之间的信息不对称和多层次委托代理关系， 需要关注财政资金使用过程中的激励约束机制构建。

委托代理理论对预算绩效管理的借鉴意义在于绩效目标管理和绩效评价机制是实现信息透明和激励相容的重要机制。 一是事前强调“目标导向”的绩效目标管理。 通过“对代理人自己设定的绩效目标负责”的机制安排，构建一种委托方和代理方“激励相容”的制度安排，促使代理人高效使用纳税人资金。 二是事后开展财政支出的绩效评价， 解决委托代理关系中委托人对代理人进行监督的问题。 财政支出绩效评价是预算绩效管理的核心， 通过财政支出绩效评价，对财政资金使用过程中的决策、过程管理、产出结果和绩效目标实现程度进行综合评价，通过绩效评价报告对代理人使用财政资金的综合绩效进行监督与评估， 并构建一种依据绩效评价结果的应用机制反作用于预算的编制中，以优化财政资源配置， 提升财政资金的使用效益。

（二）新公共管理理论

新公共管理理论是20 世纪80 年代兴起的一种公共部门尤其是政府管理与改革理论，其核心观点就是在政府公共部门中引入私人部门或企业的管理方式以提高公共部门的效率，主要内容包括公共服务的市场化、 政府机构的精简和效率化、绩效评估激励机制的建立等。

新公共管理理论对于预算绩效管理主要有两方面影响： 一是理念上完成了从投入预算向产出预算的转变， 促使绩效理念在公共部门成为较为普遍的共识。 传统预算理念更加强调资金使用的合规性和程序性， 是以遵守预算规则的纪律性为导向的， 一定程度上淡化了对财政资金使用产出和结果的关注。 新公共管理理论促使政府部门将注意力放到产出上来， 加强了对于财政资金使用结果的测量与评价。 二是管理手段上也以绩效为导向发生重大变化。 新公共管理理论一方面推动约束手段创新， 通过建立绩效问责机制， 提高资金使用者和使用单位的责任意识；另一方面推动激励手段创新，实行弹性管理， 通过赋予部门更多管理自主权的方式，提高财政资金使用效率。

（三）绩效对话理论

美国学者莫伊尼汗（Moynihan）基于如何运用绩效信息及提升绩效， 提出了绩效信息运用中的交互式对话模型。 他认为，一方面绩效信息本身存在模糊性和主观性， 导致绩效信息不能机械性地直接与预算安排或政府决策挂钩；另一方面，绩效信息是否可以运用、绩效信息如何运用等都取决于政策、制度等环境因素，还受到预算分配过程中相关利益主体的角色定位、激励机制等因素影响。 因此，考虑到上述两方面因素，莫伊尼汗指出，预算管理中的各种利益相关方应当广泛开展绩效对话， 加强利益相关方的沟通，推动预算绩效管理改革。 进行绩效对话的目的在于降低绩效信息发布与绩效信息使用之间的信息不对称，寻求实践问题的现实方案，而围绕绩效信息的对话内容又会影响到运用绩效信息来解决现实问题的能力。

莫伊尼汗的绩效对话理论对于完善我国预算绩效管理激励约束机制的启示在于： 一是要合理运用绩效信息。 不能简单机械地将绩效评估结果等绩效信息直接运用于政府决策， 应当思考绩效信息背后所反映的更加深层次的问题和原因。 二是要多方参与，推动形成广泛的绩效对话。 三是要激发预算单位对于预算绩效管理工作的内在积极性。 预算单位在公共管理和公共服务过程中产生了大量绩效信息， 是绩效信息的生产者。 应当通过完善激励约束措施的方式，改变财政一家推动的局面，鼓励预算单位主动参与绩效管理工作，形成部门内生动力，推动绩效信息在政府间的及时共享和有序流动。

二、美国、加拿大预算绩效管理激励约束机制的主要做法

（一）美国预算绩效管理中的激励约束机制

美国在预算绩效管理激励约束机制上的具体措施可以概括为开发并推广统一绩效评价工具、实行绩效战略管理、重视绩效信息反馈与应用、 采用结果取向的预算绩效管理体系等四个方面。

1．开发并推广统一绩效评价工具。美国通过开发项目评估分级工具（PART）强化了联邦政府公共项目的绩效评估， 使得评估过程更加透明和系统化。 项目评估分级工具以标准化问卷的形式，对联邦项目进行打分和排名，其操作流程包括选择项目、项目分类、赋权、选择绩效指标、回答问题、计分与分级、制定改进计划以及发布结果等八部分内容，具有较强的规范性、客观性和透明性。 评分结果供美国联邦管理与预算局安排项目预算时参考使用。

2002 年，美国管理和预算办公室（OMB）开发并开始实施项目评估分级工具 （PART），对234 个联邦政府项目进行了评估。至2006 年，实现对977 个项目的评估， 占全部项目的96%。2004 年至2009 年期间，PART 着重关注三个方面：评估项目绩效、提高项目绩效和建构绩效评估结果与预算决策的联系。PART 对美国促进联邦政府预算效率起到了极大的作用，2002 年至2006 年期间，PART 证明有效项目从6%上升至17%，中等有效项目从24%上升至30%，合格项目从15%上升至28%。

2．实行绩效战略管理。美国的绩效战略管理在联邦政府和州政府的改革中都有显著成效。在联邦政府方面，“计划－项目－预算系统”（PPBS）最早将部门的年度或短期计划与预算项目进行联系起来，《政府绩效与结果修正法案》（GPRAMA） 则将政府部门绩效评价与部门长期战略联系起来， 而且进一步将部门中期预算整合到预算绩效管理中， 使部门使命与项目目标以及绩效结果更具可操作性。 在州政府方面，亚利桑那州从1993 年开始实施“战略计划与预算”的预算改革。 首先，对所有项目进行识别、分类和归类，发展出一个合理的项目结构。 然后，对于所有识别出的项目， 形成战略计划并进行绩效测量。 最后，将战略计划、绩效测量与预算联系起来。

3．重视绩效信息反馈与应用。 PART 评估的结果能够在财政预算和拨款中得到有效应用，绩效评价的结果被整合进预算过程。 但绩效评价结果与预算决策并不是简单的线性关系，PART 评价结果并不是自动地、机械地转换成项目的资金分配。 PART 的首要角色并非进行资源分配决策，而是对改进项目设计、计划和管理给予支持。OMB 认为，在某些情况下，PART 评估结果为“无效率”或者“结果无法证明”的项目可能需要更多的财政支持来改进其缺陷。 该种机制的设计避免了项目实施主体或部门为争取资金隐蔽或虚造绩效评价结果的行为， 缓解了绩效信息反馈过程中的信息不对称问题， 是对绩效评价主体反馈有效评价信息的一种变相 “激励机制”。 不过，完成既定目标的项目仍然会得到财政拨款的优先拨付，PART 排序的评分和绩效信息被部门用来为资金申请进行有力辩护。

4．采用结果取向的绩效管理体系。 1993 年，美国国会通过了 《政府绩效与结果法案》（GPRA），希望将预算过程从一个投入和产出取向的体系转变成一个效率和结果取向的体系，以法律的形式明确各个机构都要构建以绩效评价结果为中心的绩效考核体系， 建立绩效目标与预算安排相衔接的分配机制。 美国预算绩效管理是在政府机构的使命和目标中进行战略规划的预算系统。 绩效信息的可得性、可靠性和可用性支撑了结果取向的绩效管理体系。

（二）加拿大预算绩效管理中的激励约束机制

加拿大在预算绩效管理激励约束机制上的实践可以概括为实行总额控制、 实行预算支出分权、重视绩效信息反馈与应用、实行绩效战略管理、厘清绩效主体责任、强化绩效审计等六个方面。

1．实行总额控制。 加拿大在1979 年后开始实行“封顶预算”（Envelope Budgeting）来加强高层的政策制定者对于总支出和优先支出的控制。 具体来讲，各个支出项目被集中起来放进广泛的政策领域，如国防、社会发展等，然后由内阁决定每个政策领域的拨款总额。1984 年后，加拿大政府一直努力控制公共支出占GDP 比重的增长，尤其是项目支出（债务支出除外）比重的增长， 以使公共支出的增长率低于名义GDP 的增长率。1991 年，加拿大政府制定《支出控制法》（Expenditure Control Act），对项目性支出从法律上进行控制。 但该法案是一个临时性法案，有效期至1995—1996 年度结束， 目的是使1991—1995 年期间的支出增长控制在3%以内。

2．实行预算支出分权。 与总额控制相反，加拿大建立起分权的预算支出体系， 并通过一系列制度安排和机制设计实现了有效的激励。 首先， 各部门管理者可以在拨款总额内自主使用资金，包括在各个部门之间调整资金。 由于各个部门所有项目的经费加总后不得超过它们所在政策领域的拨款总额，如果部门想开展新项目，就必须先清除现有支出项目中效率低下的那些项目。 这迫使各个部门去确定支出重点，将有限的资金从相对不重要的领域转移到更加重要的领域。 1986 年，加拿大政府启动了名为“增加部委的权力和负责性”体系（Increased Ministerial Authority and Accountability，IMAA） 的改革，引入一个更加分权也更加强调部门责任的预算体系。 在内阁决定了各个政策领域的总支出之后，各个部门拥有比以前更大的自主权来支出资金，它们可以在各个项目之间挪动资金，将未用完的预算拨款转到下一年使用。 总额的控制和支出的分权形成了协同效应， 在约束和激励两方面形成了有机互动。

3． 重视绩效信息反馈与应用。 1986 年，IMAA 改革后，针对各部门在资金支出上的自主权， 财政部门要求各个部门能以结果的实现以及绩效上的改善作为回报。2000 年，加拿大政府引入了“以结果为基础的管理与问责框架”（Results based Management and Accountability Frameworks，RMAFs），旨在通过对转移支付项目的评估和审查将绩效信息整合进支出管理领域。 绩效信息开始被用于项目调整，并整合进提交的预算申请中来支持行政系统的预算决策。“以结果为基础的管理与问责框架”有助于管理者在一个不断改进的基础上作出改进绩效的合理调整。 此外，加拿大政府还努力在它的750 个非法律性转移支付项目的决策中引入绩效信息。2000 年的一项改革政策要求，各个部门在管理和继续这些转移支付项目的过程中要发展以效果为基础的管理和问责框架。2006 年选举后，保守党政府要求改革政府支出管理系统并在资源分配和再配置中更多地运用绩效信息， 除了对转移支付项目审查时要进行以绩效为基础的审查， 新的改革计划要求在更大范围内实行绩效评估并应用绩效信息。

4．实行绩效战略管理。在RMAFs 下，所有主要部门都要制定它们的战略计划——“计划和支出重点报告”（Reports on Plans and Priorities，RPPs），该报告包括各个部门预期实现的、详细的战略结果（outcomes）以及计划效果（result），也包括各部门三年的资源需求。 根据各自在“计划和支出重点报告”中的承诺，各个部门要形成自己的“部门绩效报告”（Departmental Performance Reports，DPRs）以确定绩效目标，报告自己各个项目计划实现的效果。 政府的财政委员会（The Treasury Board） 每年都要向议会提交两个非常重要的报告——“计划和支出重点报告总览”（春季）和“加拿大的绩效”（秋季），前者帮助议会理解各个部门的“计划和支出重点报告”，后者帮助议会理解各个部门的绩效报告。

5．厘清绩效主体责任。 在IMAA 改革后，加拿大财政部门和各个部门通过协商签订某种类似于绩效合同的协议，在合同中，各个部门按层级的形式设定它们要实现的具体目标， 并说明它们是如何测量和监督的。 引入RMAFs 使得管理者在资源、 活动与预期的结果之间建立清楚的、有逻辑的联系，并且明确了项目或政策提议涉及的各个参与者的角色和责任以及各项目对公民的负责程度和利益。

6．强化绩效审计。 加拿大《审计长公署审计准则》（Auditor General's Office Audit Standards）规定，在给众议院提交的年度审计报告中，审计部门除了要报告财务审计中发现的问题， 还要指出没有适当考虑经济和效率而已经花费的款项， 以及指出那些未能建立令人满意的程序来衡量项目效果的项目。 相配套的是审计建议的“跟进程序”， 加拿大政府在审计长的审计报告中加一章来说明它们在执行中如何跟进的想法， 而来年的审计报告将向审查部门汇报是否做到了它们所承诺的整改。2006 年，加拿大通过了“联邦问责法案”（Federal Accountability Act），进一步扩大了审计机构的权力。

（三）美国、加拿大构建预算绩效管理激励约束机制的启示

1．强化部门的主体责任，推动以部门为中心的激励约束机制改革。 严格的绩效责任制度可以有效保证预算绩效的执行结果。 美国绩效预算责任制度的构建与配套的人事机构改革同步进行。 绩效责任制度要求各机构提供官员或机构预算绩效执行的结果信息， 可以影响后续预算资金的决策过程， 提高了预算与绩效一体化程度。 英国在执行绩效预算的过程中， 绩效目标、绩效标准与评价指标均以部门制定为主，财政部门等预算管理机构进行指导， 并在广泛征求绩效管理专家、民众、绩效管理者的基础上最后确定。

2． 加强部门为中心的过程管理， 建立全方位、多角度的绩效评价体系。 美国、加拿大的政府预算绩效管理以部门战略目标分解、 业务计划签订为起点， 以绩效信息运用调整下一年度绩效目标为终点， 形成了一套闭环管理的运行体系。 而绩效评价的过程是将内部自评与外部评价相结合的过程， 既有部门对自身工作的评价总结，又有外部审计的绩效分析，还有预算责任办公室的宏观评估， 构建了多方位多角度的绩效评价体系。

3．完善绩效信息公开制度，以公开促进规范和约束。 绩效目标信息和绩效评价结果信息的公开， 一直是相关国家提高预算绩效管理透明度所坚持的原则。 政府各组成部门的战略规划、绩效目标、绩效指标、绩效评价结果等相关数据定期公开，方便社会公众查阅。 信息公开的过程也是强化部门资金使用责任的一种方式，是绩效评价结果应用的一种方式，相当于将政府部门任期内的施政目标责任制、投入产出比向社会公众进行展示，方便社会公众的监督和评价，倒逼政府及其组成部门提高财政资金的使用效果。

三、 我国预算绩效管理激励约束机制的现状与问题

（一）我国构建预算绩效管理激励约束机制概况

1．预算绩效管理的激励机制。 自2003 年我国启动预算绩效管理改革以来， 通过梳理中央层面和地方层面预算绩效管理激励机制的做法， 可以发现我国初步构建了政治激励与行政激励相结合、 经济激励和精神激励相补充的激励机制框架（参见下页图1）。

图1 我国预算绩效管理激励约束机制图

（1）政治激励与行政激励相结合。 有的地方将地方财政支出综合绩效评价的结果作为地方党政领导干部政绩考核的一个因素， 加强地方政绩考核的综合全面分析。 有些地方文件提出要将预算绩效结果作为干部选拔任用的参考和依据， 以提升部门主要领导对预算绩效管理改革的关注。 有些地方在预算绩效管理改革中“放权与问责”相结合，给予资金使用单位一定的自主管理权， 财政部门重在关注部门和资金使用单位财政资金使用过程中的绩效目标达成度，强化财政资金使用第一责任人的绩效理念和意识。

（2）经济激励和精神激励相补充。经济激励方面，绩效评价结果较好、绩效目标设定比较科学的项目， 在预算资金安排上能够得到优先保障与安排。 部门整体绩效评价一直优秀的预算单位，说明财政资金使用的产出和效果好，在年底预算调整或追加的时候进行财政资金的额外奖励。精神激励方面，对预算绩效管理工作一直表现很突出的先进地区、部门和单位进行表彰，在政府内部建立绩效考核结果通报制度。

2．预算绩效管理的约束机制。 在预算绩效管理的约束机制方面，中央层面和地方层面初步构建了包括政治约束、行政约束、经济约束和社会约束四个方面的约束机制框架（参见下页图1）。

（1）政治约束。一是立法机关监督问责。审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。 部分地区综合运用专题询问、质询和特定问题调查等，开展重点项目和部门绩效情况的监督， 对绩效目标完成情况较差的部门负责人进行约谈。 二是纪检监察问责。 对于绩效评价中发现的财务违规违纪行为，由纪检监察机关跟踪介入。

（2）行政约束。 一是财政部门考核。 财政部门作为纳税人资金的分配主体， 主要负责预算绩效管理的制度调剂， 指导部门和预算单位开展绩效自评和重点评价业务。二是纳入部门政绩考核。各地普遍将财政资金绩效考核结果引入部门政绩考核， 提高部门主要领导对于提高财政资金使用绩效的重视程度。

（3）经济约束。一是削减预算项目约束。多数地方规定对绩效评价结果采取类似 “红黄绿”的条款，绿灯区域的原则上不压缩预算，黄灯区域的按一定比例压减预算，红灯区域的原则上不安排预算。 二是扣减部门的公用经费。 有的地方对于被部门整体支出绩效评价评为“不合格”的预算单位， 下一年度公用经费按一定比例进行压减， 以绩效评价来促进部门改善部门预算管理，强化主体责任意识，提升财政资金使用绩效。

（4）社会约束。大多数省市不仅要求部门将绩效自评报告在政府内部通报或对本级人大、 人大代表公开， 还要求同时在政府网站上向全社会公开，以公开促进约束，以公开促进规范，以方便纳税人监督财政资金的使用绩效， 提升政府施政的公信力。

（二）我国构建预算绩效管理激励约束机制的问题

1．预算绩效管理相关主体的权责划分还有待厘清。 在预算绩效管理的激励约束机制中，主、客体本应各司其职，各负其责。从各省出台的实施意见来看，进行奖励和问责的主体多为财政、审计部门，绩效公开后受人大和社会各界的监督。但财政部门、主管部门、预算部门等在绩效评价和问责中同时担任评价者和被评价者的角色。 而人大和司法部门的问责功能并未得到有效发挥， 社会公民也缺乏参与绩效结果问责的途径。

2． 预算绩效管理的跨部门合力还有待加强。一方面，从财政部门内部各业务科室的分工合作来看， 财政业务科室与绩效科室联系不够密切， 财政业务科室与绩效科室之间信息共享和业务互通的程度还有待提升， 预算执行结果反作用于预算编制、 绩效评价结果反作用于预算编制的衔接机制还有待加强。另一方面，就外部而言，人大、党委、政府跨部门多主体推动预算绩效管理结果应用的合力有待加强。 预算绩效管理激励约束机制的运行涉及预算编制权、行政监督权和干部考核、监督、任免权等，而这些权力则分别由人大、 组织和纪委监察部门掌握， 财政部门的权限只限于预算资金的建议权和监管权。

3．预算绩效管理激励约束机制的指导性操作规范还有待出台。 综观我国各地关于健全预算绩效管理激励约束机制的规定， 绝大多数都是地方根据本地区绩效管理水平、财政管理现状、预算资金规模等因素制定的一些预算绩效管理规定，还缺乏全国统一的预算绩效管理激励约束机制的指导性操作规范。

4．预算绩效管理评价结果与预算编制挂钩机制还有待完善。 受制于缺乏预算绩效管理全国统一的指导性操作规范和地区可操作性的配套实施细则， 预算绩效管理的绩效评价结果与预算编制挂钩的机制还有待完善。由于时间因素、法规政策因素、合同因素、督查督办因素等刚性约束因素，实际操作中绩效评价结果与预算资金安排难以完全落实。

四、健全预算绩效管理激励约束机制的政策建议

（一）构建“预算-政策-能力”相互衔接的预算绩效一体化制度

预算绩效一体化是加快建立和完善现代预算制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是深化预算管理体制改革的主要支撑手段。 建立预算绩效管理的激励约束机制，以预算绩效一体化改革为突破口，构建“预算-政策-能力”相互衔接的激励约束机制。 预算绩效管理结果与政策调整相衔接。重点关注预算资金的配置效率和使用效益，特别是重大政策和项目实施效果， 预算绩效管理结果与管理能力改善相衔接。

（二）完善绩效评价结果信息公开制度

探索建立绩效评价信息公开制度，强化绩效评价结果的社会监督。 在绩效评价报告的基础上，针对不同参与者对预算绩效信息的差异化需求，完善预算绩效信息的对外报告制度。 预算绩效信息公开的目的，是为了让管理者和社会公众准确、 清晰地了解纳税人资金的使用产出和结果，知悉预算决策、过程管理、产出结果情况和存在的问题，这也是建立有序的包括社会公众参与在内的结果应用监督机制的前提和基础。

（三）构建“双纳入”的绩效考评问责机制

强化主体责任，建立“谁用钱、谁负责”的绩效问责机制，将绩效评价结果纳入政府绩效考核和干部人事考核体系。 没有相应的责任追究奖惩机制，公共部门及其工作人员就很难有不断提高财政资金使用效益的动力。 为此，应以重点支出或重点项目为抓手，本着“谁用谁负责”的原则，建立“双纳入”的预算绩效问责机制，对在预算管理全过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的各级预算部门单位及其责任人员实行绩效问责。

（四）强化激励约束机制多方合力

预算绩效管理是一个系统工程， 构建人大、政协、审计、纪委多主体联动推进的协同机制，改变预算绩效管理改革中“上（中央）热、中（省市）温、下（县）凉”的格局，解决“财政热、部门冷”“绩效处室热、业务处室冷”的问题。强化财政部门内部的激励约束机制建设。依托当前正在进行的预算管理一体化改革和数字财政建设，推进财政部门内部的业务协同，形成预算编制、执行、评价、公开、应用与监督的业务闭环，加强财政绩效科室与业务科室的绩效管理协同机制建设。 强化人大、纪委、审计、组织等部门的外部激励约束机制建设，构建包括“政府行政绩效管理、预算绩效管理、人力资源绩效管理” 于一体的政府绩效管理大格局。