社会组织参与乡村振兴战略的法治保障研究

马程浩，黄子睿

（甘肃政法大学民商经济法学院，甘肃兰州 730070）

0 引言

2021年2月25日，习近平总书记深刻阐述了伟大脱贫攻坚精神，并对巩固脱贫攻坚战胜利成果、推进乡村振兴战略提出了明确的要求，同时充分肯定了包括社会组织在内的社会力量参与脱贫攻坚的历史性贡献。

社会组织在我国的社会治理，特别是基层的社会治理过程中发挥着重要作用，引导社会组织充分发挥其作用，使其成为党和政府的重要帮手，对促进我国的治理能力和治理体系现代化具有重要意义。由此可见，乡村振兴战略的推进实施，除了党政机关的组织领导外，更需要社会组织的积极参与。

党的十八届四中全会提出了全面依法治国的基本方略，作为国家治理体系中的重要组成部分，将社会组织开展活动纳入法治轨道，对其予以法治保障也是全面依法治国的应有之义。但当前，我国尚未有专门的法律法规来对社会组织进行专门规制，相关立法滞后，由此也就带来了社会组织在参与乡村振兴战略方面的法治保障力度的缺失和不足。因此，本研究力求探究当前社会组织参与乡村振兴战略中法治保障的不足之处及问题形成的原因，继而构建具体的法治保障完善路径，以促乡村振兴战略全面实施。

1 我国社会组织的发展及类型特点

社会组织是指人为了有效地达到特定目标按照一定的宗旨、制度、系统建立起来的共同活动集体。有学者认为，中国的社会组织发展，历经了四个阶段，分别为“1978年～2005年”“2006年～2013年”“2014年～2016年”“2017年～至今”。2017年，党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体……”，这表明“中国社会治理结构正由传统的体制内中心治理向党建引领下的多元治理结构转变”。

总的来说，中国的社会组织在这四十多年的发展历程中先后呈现出了从分散化到有组织化以及从依附性地位转向共治主体性地位的特点。并且由于城乡发展的不平衡，社会组织的发展主要集中在城镇，农村的社会组织发展明显滞后，农村社会组织无论是类型、数量还是参与社会治理能力水平都与城镇相差甚远。在乡村振兴战略目标下，增强社会组织参与农村社会发展能力，是解决社会组织助力乡村振兴的首要目标。虽然在此前的脱贫攻坚战的行动中，各级党政机关通过各种方式鼓励社会组织“下乡”，积极参与乡村扶贫，对脱贫攻坚工作起到了很大的作用。但是，夯实助力乡村地区的社会组织发展，让其立足，才是长久之策。

2 社会组织参与乡村振兴的法治保障困境

当前社会组织分为城镇市区和农村郊区两种类型，来自城镇和乡村的社会组织因其主体来源不同，发挥作用的方式也不一样，发挥作用的过程中面临的法治保障困境也有所差别。

2.1 对社会组织的作用存在认知偏差

虽然国家不断突出社会组织在社会治理体系中的主体地位，但是对于社会组织在实现乡村振兴战略过程中所能发挥的重要作用，社会各界仍然存在一定程度上的认知偏差。这种偏差既有我国历史传统的影响，也有现实情况的影响。中国历史上是一个封建集权国家，有着两千多年的封建王朝历史，封建统治下政府几乎包揽全部，只有“公家”组织才能管理社会的观念深入人心。其次，虽然当前国家一直提倡建设“小政府，大社会”的服务型政府，但是现代行政权的强势地位仍然存在，社会组织无权无财，大众自然会觉得社会组织起不了什么作用。再有，即使在党政机关之中，也有部分工作人员对社会组织的作用认识不足，这表现为在工作中只认同为行使公权力机关的“介绍信”和“公函”，因没有明确法律法规或行政规章的规定，对社会组织的相关文函不予认可，不支持社会组织独立开展活动，这也是社会组织运行发展的法治保障方面缺失的突出体现。

2.2 社会组织所负责的事务边缘化

社会组织的经济收入主要来源于社会捐赠，财政拨款极少，其没有稳定的经济收入来源，除了特殊情况下社会组织接受行政机关的委托代为行使行政权才享有一定的权力外，社会组织也没有行政权力，并且社会组织的成员并不是全职去从事社会组织的事务，所以绝大多数的社会组织在人财物方面不可能达到相当规模，这也导致了很大部分的社会组织，特别是在乡村地区的社会组织无力承担起重要工作，只能跟在政府后面做一些宣传、清洁路面和街道等一些无关紧要的边缘工作。

乡村振兴战略的实施，除需要中央层面的法律和政策推动和保障以外，还需要各地村庄的积极配合落实，其中的大量事务可以通过社会组织来治理。而且社会组织在提供公共服务方面具有天然的优势，并可借此更好地配合政府和市场，促进乡村振兴。社会组织在乡村振兴过程中重要作用的发挥，离不开法治的培育、支持、规范和引导，推动社会组织和农村基层群众自治组织的有机配合，加大国家公共物品供给力度，发展和完善社会组织的公共服务功能。

2.3 社会组织主体性不强

如上所述，社会组织因其经费、人员、办公场地等“先天不足”，在现实中形成了依赖附属行政机关的特点，在日常开展事务活动时就表现为“等”“靠”。然而，社会组织在性质上作为独立于政府和企业的第三方，却没能充分发挥起其作为一个独立社会组织所应起到的作为，继而“沦为”行政机关的附属，这也是相关法律法规在对社会组织主体性地位保障力度不够所带来的不利后果，最终成为阻碍社会组织助力乡村振兴战略的一大难题。

2.4 乡村社会组织中的人才匮乏

人才是21世纪最重要的资源，而当前，由于中国城乡基础教育资源分布不均、社会保障力度不够、基础设施不完善、乡村地区平台资源少等客观差距的存在，导致了绝大多数高校毕业生扎堆于大城市就业，鲜有选择乡村地区就业的，乡村地区的高层次人才严重匮乏，相应地处于乡村地区的社会组织也缺乏人才，遭遇人才困境。

3 社会组织参与乡村振兴战略的法治保障发展路径

数据显示，当前我国各级民政部门共登记社会组织超过90万个，对于推动社会组织参与乡村振兴这一重要的时代命题而言，法治保障是最重要且有效的手段，在乡村振兴时代，社会组织应大有可为。

3.1 推动《中华人民共和国社会组织法》立法出台

当前，我国调整社会组织活动的最高位阶的规范为国务院出台的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规，一直没有法律位阶的《社会组织法》，缺乏法律位阶的《社会组织法》给社会组织的发展带来了一系列现实困境，社会组织的人财物得不到切实保障，社会组织开展活动得不到党政机关及社会各界的有力支持。2021年新出台的《乡村振兴促进法》第十一条提出，要鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动。第47条提出，县级以上地方人民政府应当支持、规范和引导农村社会组织发展，发挥农村社会组织的作用。我国已经针对乡村振兴战略出台了专门的《乡村振兴促进法》，并在其中明确提到社会组织的参与作用。而作为当代社会一种重要的社会主体，作为对乡村振兴有着不可或缺、不可替代作用的一种参与主体，我们也应当尽快针对社会组织出台相应法律位阶的《社会组织法》。并且，现有的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规多为程序性规范，仅针对社会组织的登记管理等程序性问题作出规定，在新的《社会组织法》之中，应增加相应的实体性规范，更加细化地明确各种类型社会组织的法律性质、地位、活动范围等。

3.2 转变行政机关强势地位及思维

我国长久以来“强国家弱社会”为制度环境使得社会组织在治理体系中长期处于较为弱势的地位。若要实现社会组织自身的长期发展以及项目的有效运行，离不开政府资源的不断投入，甚至社会组织存在的合法性也有赖于政府的确定。在当前的模式体制下，当社会组织与政府的发展规划或理念不一致时，社会组织就有可能面临目标偏离甚至是合法性缺失等困境。

但是，“小政府大社会”是当今现代社会管理的改革发展模式，是市场在资源配置中决定性作用的改革理念，李克强总理曾多次提到要毫不犹豫地将简政放权进行到底，经济体制改革的关键是要处理好政府和市场、社会的关系。市场、社会和政府相互配合并各自发挥其应有的作用，激发更大的活力，这样才能形成经济持续发展的内生动力。“小政府大社会”改革发展模式的实现首先需要转变政府的强势思维，改变其强势地位，将政府和市场、社会的关系逐步由从属转变成携手合作的关系。但想要政府放弃强势地位及改变强势思维绝非易事，对此，解决之道便是“将权力关进制度的笼子”，通过法律法规来限制政府强势地位，继而提高社会组织的独立地位，在一降一升之中，使二者最终趋于相对平稳。

3.3 给予社会组织人才培养的法治保障

人才是社会组织得以不断发展壮大的关键，对于在城镇的社会组织来说，吸纳人才还算较为容易，但对于处在农村的社会组织而言，本来扎根于农村的各类人才就少，想吸引人才加入各类乡村社会组织就更是一个大难题了。因此，首要的解决之道还是增强包括高校毕业生在内的社会人才到乡村就业创业的法治保障，只有到乡村就业创业的人才“蓄水池”满了，才好从中吸引更优异的人才加入各级乡村社会组织当中。

3.3.1推动城乡户籍制度“一体化”改革。城乡“二元”结构户籍制度的建立，将大量农民限制在农村中，以此维持和巩固计划经济体制的运转。1958年《户口登记条例》出台，废除了人口自由流动的政策规定，正式建立起城乡“二元”结构的“农非”之分的户籍制度。[2]城乡“二元”结构“农非”之分的户籍制度就是为了把农民和农村绑定在一起，限制农民向城市迁移，要让农民一心从事农业生产活动。

乡村振兴战略的实施离不开优秀人才的积极参与，但高校毕业生等优秀人才通常不是农村户籍，无法成为农村集体经济组织成员，这也阻碍着高校毕业生等优秀人才到农村进行就业创业。但是，我国当前已经不是计划经济体制，与计划经济体制相联系的城乡“二元”结构“农非”之分的户籍制度也正面临改革，各地纷纷出台改革意见，普遍取消对户口性质的区分，并放宽落户条件。改革意见中，各地普遍取消农业与非农业户口性质区分，部分地区放宽落户条件。我国经济转型和经济增长的最大优势和最大潜力在于人口城镇化。要实现“推进以人为核心的新型城镇化”的目标，关键在于深化户籍制度改革。通过不断推动城乡户籍制度“一体化”改革，可以有效破除高校毕业生乡村就业创业的“身份壁垒”，吸引更多优秀人才加入各级乡村社会组织当中。

3.3.2推动社会保险的城乡一体化改革。由于当前我国仍然存在城乡“二元”结构“农非”之分的户籍制度，导致城乡的社会保险也存在较大差别，农村户籍居民与城镇职工的养老保险和医疗保险相比，存在着不小的差距。因此，需要从社会保险与住房公积金两方面着手，建立健全相关保障制度，尽可能缩小城乡差距，消除各类人才乡村就业创业的后顾之忧，积极投身到乡村振兴战略中来，成为实施乡村振兴战略的核心人才。

3.3.3允许社会人才取得农村集体经济组织成员“身份”。取得农村集体经济组织成员身份必须为农村户籍的制度现状，难以吸引大量的优秀人才到乡村进行就业创业。因此在城乡户籍制度“一体化”改革的基础上，还需探索如何从制度层面改变这一现状，即借助法律或政策拓宽农村集体经济组织成员身份的获取渠道，使得在乡村就业创业的各类人才同样可以取得农村集体经济组织成员身份，享有相应的权利和福利，借此吸引更多人才参与乡村建设。

4 结语

我国作为农业大国，“三农”问题一直是党和国家关注的重点问题。自习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略以来，不断深化农业农村现代化改革，并取得了脱贫攻坚战的全面胜利。在推进乡村振兴的进程中，要重视发挥社会组织的重要主体力量，推动社会组织向乡村“下沉”，为农村社会治理注入新的动力。建立健全社会组织参与治理的新机制，并不断发展和完善社会组织参与农村社会治理的能力，与基层政府、农村基层群众自治组织等主体形成社会治理的合力，为乡村振兴奠定坚实的基础。

因此，基于国家现行法律政策背景，需要针对社会组织助力乡村振兴战略存在的法律困境，提出有效对策，给予社会组织助力乡村振兴战略良好的制度法治环境和保障机制，形成上下联动机制，才能有效促进我国全面乡村振兴战略早日实现。