山东省再生水利用配置现状及对策建议

宋美华，安晓洁，李妍妍

（1.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014；2.山东省水资源与水环境重点实验室，山东 济南 250014）

再生水主要是指城市污水或生活污水经处理后达到一定的水质标准，可在一定范围内重复使用的非饮用水，是非常规水源的主要组成部分。加强再生水利用成为经济社会发展的必然要求。目前，山东省已经把再生水利用作为贯彻落实国家节水行动实施方案以及黄河流域生态保护和高质量发展战略的重要举措[1-2]，并纳入水资源集约节约高效利用目标考核。根据水利部下达的“十四五”用水指标，到2025 年山东省再生水利用量要达到15 亿m3以上[3]。

1 再生水生产及利用配置现状

1.1 污水处理情况

截至2021 年底，全省累计建成城市污水处理厂312 座，处理能力1 825 万m3/d，达到一级A 处理标准，其他污水处理设施处理能力5.7 万m3/d，年污水处理总量为440 178 万m3[4]。312 座城市污水处理厂中有62 座达到准IV 类水质标准，处理规模376.4 万m3/d，占总处理能力的20.6%。

1.2 再生水配置利用情况

根据《山东省水资源公报》，2017—2021 年全省污水处理回用量分别为7.74 亿m3、7.89 亿m3、8.09 亿m3、10.09 亿m3、11.20 亿m3[5]，分别占全省年总供水量的3.70%、3.71%、3.59%、4.53%、5.33%。从整体情况看，近5 年山东省污水处理回用量逐年增加，占年总供水量的比例呈上升趋势，如图1 所示。

图1 2017—2021 年山东省供水量与污水处理回用量对比图

目前，山东省再生水用途主要包括工业生产、城市绿化、道路喷洒、景观环境、湿地补水等方面，其中以景观环境为主，而工业生产、城市杂用和农业灌溉回用量较少。

1.3 再生水利用潜力分析

从产用比例看，2021 年底，全省污水处理总量约44 亿m3，按照平均产水率95%计算，年出水约41.8 亿m3，而当年底全省回用量11.2 亿m3，占比仅26.8%，还有很大的利用空间。

从政策导向看，山东省相关规划、文件明确提出再生水利用的目标，约束要求较高。到2025 年，全省非常规水（含再生水）利用量要达到15 亿m3以上[3]，60%的城市污水处理厂完成提标改造，城市再生水利用率达到55%[6-7]。

2 经验做法

2.1 相关法规政策日趋完善

在法规方面，2017 年出台《山东省水资源条例》，鼓励再生水输配管网建设，新建、改建、扩建污水处理厂应当采用先进的污水处理技术、工艺，提高水质标准，满足再生水使用者的用水需求；2021 年出台《山东省节约用水条例》，规定县级以上人民政府应当将再生水等非常规水纳入水资源统一配置，优化用水结构，提高非常规水利用率。在政策方面，2017 年省政府出台《山东省水资源税改革试点实施办法》，规定取用污水处理再生水，免征水资源税；2011 年，省发展改革委、水利厅、住房城乡建设厅、环保厅联合印发《山东省关于加强污水处理回用工作的意见》，要求新申请取水的火力发电项目再生水使用比例不得低于50%，一般工业冷却循环再生水使用比例不得低于20%，城市绿化、环境卫生、景观生态用水原则上应全部使用再生水。

2.2 部门齐抓共管合力初步形成

近年来，水利、发改、住建、生态环境等部门各负其责，协同推进再生水利用工作。2019 年12月建立省节约用水工作联席会议制度，省水利厅、发展改革委、住房城乡建设厅、生态环境厅等15 个部门为成员单位，协调解决包括推进再生水利用在内的节约用水重大工作问题，部门联动推进再生水配置利用的合力初步形成。

2.3 激励考核政策机制初步建立

2021 年以来，水利部、生态环境部等部委组织开展再生水工作试点，其中济南市、威海市、邹城市、日照市岚山区纳入典型地区再生水利用配置试点，烟台、临沂纳入区域再生水循环利用试点。2021 年11 月，省水利厅、发展改革委、财政厅等6 部门联合印发《关于印发落实和完善节水激励政策若干措施的通知》，围绕支持非常规水开发利用项目建设、放开再生水政府定价、鼓励城市污水处理厂提标改造及再生水配套管网等重点工程建设方面，制定了相应的奖励激励政策。2022 年将非常规水利用纳入各市综合考核中的指标考核要点。

3 存在的主要问题

3.1 对再生水的认识不到位

对再生水利用的宣传力度还不够，企业和群众对再生水缺乏科学认识，加之再生水水质标准不一，部分再生水在色泽、气味等感官方面与自来水仍有较大的差别，不少用水户对再生水回用于生产、生活存在安全性的顾虑，接受程度较低，影响了再生水利用的推广。

3.2 再生水利用率较低

山东省再生水利用主要用于景观环境、市政杂用和绿地浇灌等公益领域，工业生产、农业灌溉等利用较少，效益发挥不明显，没有充分发挥出再生水对常规水源的替换效用。

3.3 基础设施配套不足

当前全省城市污水处理厂出水水质均达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A 标准，从一级A 水质提升至准Ⅳ类水质需配套深度处理设备，处理成本相应增加0.6~1.0 元/m3。同时，再生水输配管网和工业生产布局不匹配：一方面污水处理厂的出水送不出去；另一方面有需求用水户无法得到满足。

3.4 价格机制有待优化

一方面，再生水因来水水质差、处理复杂等问题，处理成本较常规水源高；另一方面，为提升利用再生水的积极性，凸显价格优势，再生水价格应当偏低。目前，全省已经放开再生水政府定价，由政府部门指导定价，或由污水处理企业再生水厂与用水户协商定价，但总体上污水处理和再生水行业处于保本微利甚至亏损的状态，市场发育不充分，未能充分发挥经济杠杆对再生水利用的促进作用。再者，再生水项目前期投资大、回收期长、收益率低，缺少充分的鼓励性优惠扶持政策，社会资本涉足再生水市场的意愿不高。

3.5 管理体制尚未完全理顺

住房城乡建设、发展改革、工业和信息化、生态环境、水利等部门均涉及再生水利用的职责，管理职能交叉，职责不够清晰，基层工作中互相推诿问题尤为明显。再生水的配置利用由水利部门负责，再生水厂的规划布局和建设由发展改革和住房城乡建设部门负责，工业节水技改则由工业和信息化部门负责，再生水利用配套管网建设则无明确的责任主体。另外，关于再生水利用量的统计，住建、水利部门之间的统计口径也不一致，界定标准不一，导致部门间数据对比参考性不强，无法发挥对实际工作的指导作用。

4 对策建议

4.1 健全再生水利用监管体系

从战略和全局的高度，把再生水配置利用摆在突出位置，加强组织领导，细化厘清部门职责边界，明确从宏观配置到末端应用的全过程责任分工，特别是完善城镇以外再生水利用配置管理和园区、企业等末端管网建设的牵头部门与相关部门职责。研究制定加强非常规水利用配置工作的指导意见，明确部门职责、工作要求，从标准、规划、配置、利用、监管等方面建立严格的约束体系，努力破解再生水利用配置工作中遇到的体制性、政策性等深层次问题，探索再生水利用配置工作全过程模式。

4.2 完善再生水利用基础设施

区域再生水循环利用涉及污水处理厂、末端提标升级、再生水输配设施等一系列基础设施建设。结合污水处理厂提标升级和扩能改造，根据工业园区布局规划、水资源优化配置要求和企业实际需要建设再生水生产设施，提高再生水质量，满足企业生产工艺对水质的需求。同时，根据再生水重点配置领域，全面推进再生水输配管网配套建设，优先供应电厂等用水大户，沿途供应中小用户，逐步发展再生水用户。在城区内因地制宜建设小型中水站等污水处理回用设施，用于道路清扫、景观绿化、河道补水等，实现就地利用。

4.3 推进再生水市场化专业化运营

再生水利用经济效益前景广阔，具备市场化建设、专业化运营的条件，在政策配套到位的基础上形成再生水产业，发展新动能。探索建立多元化的投融资模式，鼓励引导社会资本、金融资本参与再生水利用设施建设和运营，引导工业企业自产再生水外供，鼓励用水户与污水处理企业合作建设运营再生水项目，实现利益共享、风险均担。从政策、资金、人才等方面，支持再生水企业提高规范化和专业化水平，培育壮大产业集团。

4.4 激发再生水供需双向积极性

提高工业水价尤其是高耗水行业水价，形成再生水与自来水、自备水的合理比价关系。鼓励再生水生产企业和用水户自主协商定价，以补偿成本、合理收益、优质优价为原则合理确定价格，可探索采取区间价格内企业自主定价、反阶梯式计量水价等措施，调动再生水企业和用户的积极性。

4.5 完善扶持激励政策

将再生水工程设施建设纳入财政补助范畴，对再生水管网建设实施“以奖代补”，制定鼓励单体再生水项目投资的优惠政策，对自筹资金建设再生水工程给予资金补助，逐步形成财政补助同再生水用量及利用率挂钩的长效激励机制。发挥税费调节作用，对再生水企业采用减免增值税、企业所得税等优惠。支持开展典型地区再生水利用配置试点和区域再生水循环利用试点，鼓励试点城市探索再生水利用配置的新技术、新范式，健全管理措施和激励政策，提高再生水利用率。

4.6 提高社会对再生水利用认可度

充分利用电视、报纸、广播、网站等多种媒介，宣传再生水利用法规政策和常识，使公众意识到污水再生利用的必要性、可行性和可靠性。鼓励建立再生水利用推广教育基地，向公众展示污水处理回用的技术和设备，提升公众对再生水处理和利用的认知程度。通过微信、微博、网站等，定期通报再生水水质、水量监测情况和使用情况，利用实际数据消除公众对再生水利用的疑虑，吸引更多用水户选择利用再生水。