安徽省“三变”改革实践探索、经验总结与路径优化

□李张珂，郭 冰，董春宇

（安徽农业大学经济管理学院，安徽 合肥 230036）

发展壮大农村集体经济是实现农业强、农村美、农民富的重要路径。乡村振兴战略的深入实施和推进对农村集体经济发展提出了更高的要求，全面实现乡村振兴，扩大农村集体经济发展规模。党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。乡村振兴关键在改革，各地都在探索和寻找一条行之有效的道路，包括“飞地经济”、抱团发展、观光农业等。其中，农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革颇有成效，其实质是以产业为平台，以股份为纽带，让农民更好地参与农村产业发展，促进农民共同富裕。自2016 年开展农村“三变”改革试点以来，安徽省进一步扩大实施试点范围，通过建立企业与农户之间的利益联结机制，盘活了大量农村土地、劳动力等各种闲置资源，集聚整合分散资金，使农民收入更加稳定，激活了农业农村改革，加快推进乡村产业振兴。

中华人民共和国成立初期，开展土地改革工作，废除了封建地主土地私有制，转向农村土地公有制，产生农村集体经济。而后，由于农民基础温饱问题仍未能得到解决，多地探索包产到户、包干到户，确立农村家庭联产承包责任制，农地经营权重新回到农户手中，农村集体经济组织不再是推动农村经济发展的主导力量。

陆雷和赵黎（2021）[1]指出，随着社会主义市场经济体制的建立，农村集体经济组织为了适应市场经济的大环境，求得更大的生存和发展空间，开启市场化转型。尤其是党的十八大以来，实施脱贫攻坚战和乡村振兴战略给农村集体经济带来了韧性十足的发展动力。2018 年中央一号文件全面部署乡村振兴，提出通过推动“三变改革”，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。

1 文献综述

有关“三变”改革，学术界主要研究其意义、内涵、存在问题及对策建议。

兰定松（2020）[2]通过对贵州省某村的研究发现，“三变”改革能够起到对基层政权的巩固作用，同时能够优化村一级公共资源（如教育、村民社保等）的配置，解决基础民生问题。

杨慧莲和刘培生（2021）[3]分析，农村“三变”改革包括改革农村资源产权、变革农村家庭联产承包责任制、变革农村的生产关系3 个层次。

李靖和李盼杰（2019）[4]总结出“三变”改革面临着来自不同方面的风险，包括自然风险、资源破坏风险、道德风险和法律风险等，这些问题的主要成因是基础设施不完善、无法建立有效的资源保护制度、经营监管机制。

孔令刚和蒋晓岚（2017）[5]提出，要解决农村“三变”改革存在的问题，要坚持依法改革和加强制度建设，完善涉及的法律条款，报请国家权力机关授权，建立改革风险防控机制，探索设立政府性风险保障金制度，折股量化集体经营性资产，建立完善的交易中介平台等。

2 “三变”改革促进农村发展的实践探索

根据不同的资源禀赋，文章选取了较有代表性的6 个改革试点村作为研究对象，梳理分析并总结发现，安徽省自实施“三变”改革试点以来，采取土地变股、闲房变股、品牌变股、财政变股等方式，整合各种闲置资源，有效促进了农业增效、农民增收、农村增值，解放了农村生产力，壮大农村集体经济，有效实施乡村振兴。

截至2021 年，安徽省开展“三变”改革的农村达10 450 个，占总村数的65.7%，参加改革的村均增收5.4 万元，户均增收1 093 元。安徽省共7 447 个村，通过资源变资产，累计盘活农村集体土地（包括耕地、林地、水面）5.87 万hm2、农村集体房屋153.2 万m2。

2.1 土地变股

土地变股是“三变”改革中农民变股民、资源变资产最常见的一种方法。农民变股东是引导和组织农民自愿以土地（林地）承包经营权、农村集体资产股权、宅基地使用权入股经营主体，按股比获得收益分红。徐冲村开展“两权”抵押贷款，当地合作社与农业科技开发公司分别在银行以农村土地流转经营权进行抵押贷款，实现了资源变资产。北陶村村委会与村民以土地、宅基地、水面折价组建股份制公司，与企业合建创业园区，采用“保底+分红”的分配方式保证基本收益，同时每户有1～2 人到创业园务工获取工资性收入，工资按照当地劳动力平均价格计算，实现资源变资产、农民变股民[6]。

2.2 闲房变股

闲房变股是使用频率次于土地变股的一种资源变资产的方案，即对一些闲置的农村集体经营性资产以及财政资金投入但划归农村集体所有的经营性资产，在确定权属关系之后，折价入股经营主体，按股比获得收益分红。

罗庄村通过对闲置小学、村部折价入股某能源公司，年底所获得的分红经营主体、农村集体、农户三方共享收益，同时资金将进一步投入使用，实现资金变资产。按照“村社一体、合股联营、保底红利”路径，积极探索农村三资股份合作模式，建立多方利益联结机制，有效促进了农村集体经济发展、农民财产性收入增加。

桃花村根据其优越的地理位置，以发展民宿农家乐作为改革路径，有效盘活入股农户的闲置房屋，对其进行改造与统一规范管理，按照“农民优先增收益”原则，设置优先股，推行“五层分红”，要确保农民优先分红[7]。

2.3 品牌变股

品牌变股是一种较为少见但具有特色的“三变”改革试点方式。将原有的广为人知的品牌通过折价作为一定的股份，在确定权属关系后折价入股经营主体，按股比获得收益分红。小岗村作为农村改革的重要发源地，是“大包干”和“沈浩精神”的诞生地，在“三变”改革试点工作中，充分发挥品牌效应，以小岗村品牌作为无形资产作价2 257 万元入股集体股份公司，以小岗村村民所持股份使村民参与收益分红。

2.4 财政变股

财政变股是资金入股的一种方式。资金变股金是将各级、各部门投入到扶持农业农村发展生产的各类财政资金，在一定范围内整合，量化到村集体和农户，集中投入到经营主体，按股比获得收益分红。吴寨村将农发、扶贫资金形成的52.3 万元、43.2 万元经营性资产，以优先股形式投入企业，由村创业经济服务公司占股10%，每年保底分红15 万元[8]。

3 “三变”改革促进农村发展面临的问题

通过对以上地区的实地调研发现，在安徽省“三变”改革的实践过程中，虽然农村“三变”改革提供了一个可以推广实行、进展较快的农村集体经济深化改革经验模式，且取得了显著的成效，但“三变”改革推进中所存在的问题也不容忽视。

3.1 政策配套不完善，政策评估困难重重

加快推动农村集体经济发展，关键在于改革。农村“三变”改革是一项涉及面广，需要多方力量，各有关部门积极协调配合才能有效推进的重大改革。然而，“三变”改革所涉及的农村金融、农村人力资源、农业土地、农产品流通等相关政策尚且没有形成统一的标准。

除此之外，由于改革中政策目标、政策效果等的不确定性以及农业政策在农户与村经济合作社之间的现存利益关系，使得农民与集体经济组织的权益难以确定，对“三变”改革政策作出客观、公正的评估困难重重[9]。

3.2 股权分配难度大，资产难以量化

农村“三变”改革是一种创新式的股份合作模式，配置股权是“三变”改革的关键。农民不仅可以使用资金入股，而且还可以使用土地、住房、生产经营设施、劳动力、技术等固定资产与无形资产入股，但这些资产往往难以量化，导致股权分配难以顺利进行。比如在一些地区“三变”改革过程中，往往由政府相关部门引导并协调村集体经济组织、农户与经营主体的股权分配[10]。

3.3 村民缺乏入股信心，不愿承担风险

农村“三变”改革追求以股份合作提高农民收益。由农民、村集体以生产要素入股成立农民专业合作社、农村集体股份公司，村干部担任经营者。部分村民往往只在意收益，对风险的接受程度较低，不愿承担集体经济组织经营过程中可能出现的风险，对担任经营者的村干部信任不足，担心入股的资产权益会受到损失，导致“三变”改革难以持续推进。有些地区建立抵押物处置机制，由政府干预保障农民利益。

3.4 改革人才短缺，当地人才回流不足

根据美国经济学家刘易斯的二元社会经济结构中的农村人力资源流动模型，农村剩余劳动力会从生产率较低的农业部门持续转移到生产率较高的现代工业部门。由于城乡收入差距和农业生产收入的相对不稳定性，造成了大量人力资源，尤其是法律、经济、财务以及经营管理等方面专业人才的流失。

随着乡村振兴战略的实施，国家在相关补助政策上打开绿色通道，向基层试点村派遣驻村干部与技术人员，并开展全程跟踪服务工作，解决乡村实际难题，此类措施在一定程度上缓解了农村改革过程中人才短缺的状况，但解决农村人才问题的根本仍在于培养当地青年人才。

4 “三变”改革促进农村发展的政策建议

4.1 健全政策法规体系

将“三变”改革实践中的可行性措施予以立法固定，为改革实践提供制度保障和宏观环境。对涉及范围广、政策性强、关系多方利益以及农业强国建设的政策措施，提供更多的配套政策支撑。例如，“三变”改革在财政、用地、用电、税收等方面缺少针对性的政策支持，经营主体参与改革动力不足，如财政支农资金变股金的落实较为困难。应进一步对“三变”改革涉及的财税、用地、金融保险等相关方面进行政策配套。督促指导市（县）制订配套措施，同时要加强政策效果评估。对“三变”改革过程和绩效实施跟踪评估，发挥“有为政府、有效市场、农民自主”的体制优势。

4.2 健全股权分配、资产量化制度

村集体、承接主体和参股农户都面临着自然、市场、经营、资金等各种风险和问题，因此需要进一步健全和完善特色农业保险、资产评估、产权交易、折价折股等方面风险防控措施。探索建立政府性风险补偿保障金、新型经营主体保证金制度，健全资格审核和项目审查制度，构建“三变”改革的风险保障机制。

4.3 加强“三变”改革宣传

加强“三变”改革宣传，促使“三变”入脑入心。通过实地走访、画墙报、举办座谈会等方式，将相关政策信息简单、直观地传递给农民，让他们了解到如何通过主动参与“三变”改革实现个人资产效益最大化，提高个人收入水平，提升农村集体经济发展水平，以提供更高质量的社会公共服务。

4.4 强化人才支撑

“三变”改革政策的创新与推进，关键在于人才。在人才队伍优化方面，需要扩大人才培养规模，建立人才交流机制。

一是扩大人才培养规模。统筹社会力量与政府资源，全面培养新型农村集体经济人才，充分利用党校、地方农林类高校等平台，推进人才队伍建设，建立人才交流机制。

二是促进城乡人才交流。将城市优质管理经营理念和专业技术经验分享给农村集体经济组织，促进城乡一体化发展，可尝试跨域交流，引进先进的经营理念和专业技术。

5 结束语

生产力决定生产关系，改革调整生产关系有利于发展先进的生产力。安徽省农村“三变”改革通过盘活“三农”资源，发展农村经济，提高农民收入，实现共同富裕，可有效实施乡村振兴战略。“三变”改革存在政策配套、股权分配、村民信心、人才短缺等发展问题，需要通过完善政策法规体系、健全股权分配制度、注重宣传引导、强化人才支撑等措施予以解决。要基于学术情怀和“三农”情怀，围绕改革经验，彰显党的全面领导，不断加大改革的广度、深度和力度，合理配置资源，创新体制机制，拓宽农民增收致富渠道，建立现代产业体系，更好地促进乡村产业高质量发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，以期促进农村“三变”改革在构建新发展格局中日益发挥重要作用。