包容性发展视角下的京津冀协同发展

鄯爱红　袁翠欣

习近平总书记指出：“京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。”2015年4月底，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展问题正式上升为国家战略。近十年来，功能的疏解、承接以及一体化的规划等，大大提升了京津冀三地互通互联水平，缓解了北京、天津大城市的虹吸效应，为河北省发展带来了新的机遇。但从包容性发展视角看，京津冀协同发展仍然存在诸多问题，需要加大政策的包容性，坚持共同富裕、共建共享的理念，以满足企业和群众的多层次需求为导向，完善基层公共服务体系，形成公平、多元社会相互宽容的文化氛围，构建政府、市场、社会的三维框架。

一、包容性发展视角下京津冀协同发展需要破除三难“协”

1.地区本位意识导致协作难。京津冀三地分属各自不同的行政区域，政府部门只有坚持大局观念，才能实现协同发展的思想自觉和行动统一。面对京津冀协同发展战略，三地都看到了发展的机遇和协作的大势，但是制度、体制，特别是惯性思维的阻碍仍然存在。三地政府官员都有遏制本地资源外流的内在冲动，“肥水不流外人田”的思维降低了他们的合作意愿和动力。直至目前，依然有一些政府官员对于合作协同的积极性、主动性不高。一方面，他们都希望通过合作带来红利但却不愿意让利，还没有形成合作是一种双赢或者多赢的互动思维。另一方面，对于区域性的公共问题，有时存在着“搭便车”的心态，还没有确立以合作的方式来解决问题、共谋发展的理念。京津冀协同发展战略确立后，三地政府部门之间基本上都签署了合作协议，但都只是宏观的原则性框架，在实践执行层面还缺少可操作性的細则。同时，由于对政府间合作协议执行情况缺乏硬性监督和法律约束，以及契约精神的欠缺，使得合作往往流于形式而收效甚微，影响了合作的积极性。

2.地区发展差距导致协商难。地方保护主义会制约地区合作，但如果地方放开对本地市场的保护，则会导致资源向发达地区自然流动，进一步扩大地区发展的差距。京津冀三地经济发展不平衡导致各种产业对接难，形成配套的产业链需要一定的时间。除了地区经济发展不平衡，京津冀协同发展中还存在行政地位不平衡的现实。京津冀协同发展涉及“三地四方”（“第四方”指中央政府），中央政府是京津冀协同发展战略的制定者与推动者。北京是首都，在资源和人才方面具有强大的虹吸效应，天津是有着较为雄厚的工业和文化基础的直辖市，河北在三地之间地域广大，但经济、文化等相对落后。在行政地位不平衡的情况下，需要基于“和而不同”的包容理念建构一种平等互利基础上的协商和沟通机制，以保障处于相对弱势一方的基本权利与利益。从包容性视角看，京津冀协同发展应是三者互为主客体的多元合作关系，三者关系应当更加平等、开放，才可能有更深入和广泛的互动与合作。

3.市场化程度低导致协同难。党的十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用，市场是实现资源有效配置的重要方式。行政权力主导、市场参与不足是京津冀区域协同发展中实现资源优化配置的重要影响因素。目前，在京津冀协同发展战略实施过程中存在“政府热、市场冷”的问题，政策措施的落实以行政推动为主，政府积极性强、市场主体积极性相对较弱。京津冀在教育、医疗、社会保障等公共服务“软件”方面的一体化建设相对滞后，要素资源流动活力受到制约。京津冀区域之间在商品和劳务的供需方面，尚未形成深层次的相互依赖关系，区域之间互补性不强，因此，地方政府共促协同发展的动力有限，无法形成持续协同之力。在今后的发展中，京津冀协同发展应成为多主体推动的发展模式，政府、市场和社会都能够提供不同的发展动力与机制，基于平等、协商、契约基础上的合作共赢才能为京津冀协同发展提供深层次动力。

二、以包容性发展理念引领京津冀协同发展

2023年5月12日，习近平总书记在河北考察并主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会时强调，“推进京津冀协同发展，最终要体现到增进人民福祉、促进共同富裕上”“要加快推进公共服务共建共享，强化就业优先政策，促进京津冀地区更加充分更高质量就业”。习近平总书记这一重要指示，明确了做好京津冀协同发展的价值目标，为进一步推动京津冀地区就业等民生事业协同发展指明了方向。

党的十八大以来，习近平总书记在各种场合多次强调包容性发展。“包容性发展”也被写入了党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议，强调“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。包容性发展不同于包容性增长的关键在于，“增长”一般指经济增长，而“发展”则不仅指经济数量和结构的变化、人口空间的聚集，还包括以经济增长为核心的社会进步，包括收入分配、消费方式、社会福利、文化教育、生态环境等各方面的改善。“包容性”聚焦于机会、收入或者福祉在全社会的分配。包容性发展是公平发展，是包容更多人群和地区的发展。人民群众的获得感，不仅源自对发展成果的共享，也源自对发展进程亲身参与、亲自尽力的共建。京津冀之间文化的认同、三地政策的协同、居民的信任合作都需要包容性的理念以及由此引领的制度、机制的联动。

以平等、参与、共享等包容性发展理念引领京津冀协同发展。发展的终极目标和主要机制是什么，以及如何实现更加美好的发展，是京津冀协同发展首先要明确的问题。京津冀协同发展，需要强调海纳百川，形成互不排斥、多元包容的社会氛围。为此，要树立“和合”包容的价值理念，坚持打破地域偏见，确立共同创造、共同享受的理念，特别是合作共生共赢的价值理念和规则。确立多元包容的价值理念，不仅有助于推进公共服务社会化、专业化、标准化和信息化，而且对实现社会公平正义、促进社会和谐发展都具有积极的意义。只有以包容性发展所倡导的平等、参与、共享等理念为价值取向，持续推进基本公共服务均等化，不断增强发展的平衡性、协调性，切实解决广大群众关心关切的利益问题，才能使京津冀区域协同发展的成果更多更公平惠及三地群众，不断增强群众的获得感、幸福感、安全感。

三、构建以包容性理念为核心的京津冀协同发展三维框架

1.建立政府主导的京津冀治理共同体，重点是加大体现包容理念与精神的公共政策供给，提供更加公平的政策，通过政策的公平推动京津冀协同发展。包容性的政策供给包括：改善不平衡的分配状态，让京津冀三地群众获得平等发展的机会，确保三地群众公平地享有发展成果等。在京津冀协同发展中，建构和实践包容性公共服务政策，必须要维护地区间公平公正，其重点是倡导不同区域公平合理地分享经济和社会发展成果。比如，逐渐实现一体化的社会保障制度，增进三地群众的归属感；加快构建创新型人才支撑体系，努力实现京津冀人才支持政策相互衔接，不断增强对人才的吸引力。包容性公共政策制定过程要体现开放性特征，能积极回应社会公众多层面的利益需求。要让三地政府、企业和公众共同参与公共政策制定，确保决策的科学化、民主化、公开化，在真正意义上保证政策目标群体都能公平分享社会资源和经济发展成果。

2.尊重市场机制的价值，发挥市场在资源配置中的决定性作用。习近平总书记指出，要继续完善疏解激励约束政策体系，充分发挥市场机制作用，通过市场化、法治化手段增强向外疏解的内生动力。实施京津冀协同发展战略，不仅需要依赖政府“看得见的手”的推动，更应发挥市场“看不见的手”的协调作用，使政府规划推动与市场配置资源相辅相成。同时，要鼓励行业协会等社会组织的有序参与，发挥其连接政府与市场的纽带作用。行政力量应把握区域协同发展的总体方向，具体承担政策制定、协调关系、监督执行的功能。在各个项目要素的优化配置中，要更加尊重市场的配置功能，同时，政府应通过制定政策、法律、制度等保障市场主导作用的发挥。建立政府引导、市场和社会参与的治理模式，打破经济融合的行政性障碍，依靠市场机制实现资源整合，促进要素自由流动和优化配置。搭建交流合作分享平台，调动各类企业、各行各业的积极性和主动性，形成推进京津冀协同发展的强大合力。

3.从社会建设上来说，着力提供一体化的社会保障政策并营造相互包容的社会氛围。“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心。”习近平总书记的话意味深长。京津冀三地文化同根同源，同属于古老的燕赵文化，有着深厚的合作基础。但经过长期的发展，三地也形成了自身獨特的地区文化与利益关系。推动京津冀协同发展，除了要创新各种体制、机制，还需要确立相应的价值理念。要大力倡导并逐步形成包容性理念与思维方式，并使之成为促进社会发展的机制。政府官员要打破“一亩三分地”思维定式，创新合作模式与利益分享机制，实现三地良性互动、一体发展。包容性理念与机制要求平等对待不同地域和文化的差异性，拓展广泛参与的社会建设渠道，让三地群众公平合理地共享发展成果。要通过舆论倡导京津冀一体化的“和合”包容的价值理念，不论在哪里，只要是合法居住的劳动者，都应当得到同等对待，获得同等的就业机会，政府、市场也包括社会成员要认同每个人作为当地社会一员的平等权利。整个社会应当形成一个共识，消除地域差别带来的优越感或自卑感。此外，应培育群众的参与和自治意识，减少或消除指望政府分配的“等靠要”思想，不断实现市场机制引导的各类要素在京津冀三地的自由流动。

本文系北京市哲学社会科学基金重点项目“北京居民社会包容现状及伦理分析”（16ZXA003）的阶段性成果

作者鄯爱红系中共北京市委党校（北京行政学院）领导科学教研部教授；袁翠欣系中共北京市委党校（北京行政学院）领导科学教研部讲师

责任编辑：双艳珍