实然与应然：民事债权人行政诉讼原告资格问题之检视

张 梁

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

问题的缘起

行政诉讼中起诉人之于原告资格的认定属于诉讼合法性审查阶段的要件之一，是民事债权人权利救济体系的关键所在，是实现第三人权利保护的应有之义。对此，与民事诉讼不完全等同的是，行政立法虽然同样罗列了实质、形式等条件，却呈现出一定实体性的面向，严格限制行政原告的范围。经历了多重论争后，2017 年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）在立法上明确了“利害关系”的原告资格标准，而后《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）提供了进一步参照①参见《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第十三条。。

在此背景下，实践中所争议的“刘广明诉张家港市人民政府再审案”（以下简称“刘广明案”）、“关卯春、浙江省住房和城乡建设厅城乡建设复议纠纷再审案”（以下简称“关卯春案”）等案件紧紧围绕“利害关系”的判断问题，借助保护规范理论这一工具，将请求权基础与法律规范保护的权益相联系，引发了理论上的讨论与省思②参见最高人民法院（2017）最高法行申169 号行政裁定书、最高人民法院（2017）最高法行申4361 号行政裁定书。其中，“关卯春案”裁判要点归纳有二：第一，依据保护规范理论，将原告主体资格是否成立的影响因素归纳为“起诉人诉请保护的权益类型”和“行政实体法律规范的规定”；第二，当事人诉请保护的权益类型、诉请请求和诉讼理由不同，法院认定原告资格的结果存在差异。。现有研究集中在对保护规范理论的历史演进、可适用性证成等方面，较为完整地展现了理论全貌。从理论落实到规范上，《行诉法解释》第十三条亦明确了有关民事债权人的保护，使得救济路径更为通畅，有利于实现司法资源的最大化效益③参见江必新：《论行政诉讼法司法解释对行政诉讼制度的发展和创新》，载《法律适用》2018 年第7 期，第4 页。。

然而，《行诉法解释》第十三条中“行政机关作出行为时应当保护或者应当考虑”的但书条款属于行政裁量因素④参见梁凤云：《〈行诉解释〉重点条文理解与适用》，载《法律适用》2018 年第1 期，第4 页。。这意味着该条款在理解与适用上给法院和当事人都留有较大空间，或致使民事债权人获得行政救济的效益式微。从中央到地方法院的实践情况来看，民事债权人的行政保护主要有两方面问题。一方面，法院运用保护规范理论探求主观公权利时，对抽象的“特殊权益”、庞杂的“法律规范”等不确定要素依旧无从下手，缺失具体的、明确的判断标准。另一方面，一味地强调对“利害关系”的积极证成，忽视了行政诉讼原告资格条款所具备的消极功能，使得部分民事债权人救济无门，违背了“有权利必有救济”的基本法理。基于此，本文拟对民事债权人之行政救济的构成要件进行法教义学分析，结合司法实践对《行诉法解释》第十三条的实证样本，总结民事债权人寻求行政保护的中国路径，以期纠偏理解上的误区、破除适用上的僵局。

一、实然面向的考察：债权人救济之中国范式

在最高人民法院首次引入保护规范理论的“刘广明案”基础上，“关卯春案”整体上形成了基于行政实体法律关系来判断起诉人诉请保护的权益类型之状态以及受损程度的审查路径，使得第三人权利保护的阙漏得以填补、保护规范理论的探索在本土得以推进。实际上，无论是“刘广明案”所涉及的土地使用权人权益，还是“关卯春案”所涉及的环境利益，判断主观公权利的起点均在于行政实体法律规范。

（一）房屋登记案件之特别例示

值得注意的是，有关债权人提起行政诉讼寻求救济的规定，早在《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《房屋登记案件规定》）中对房屋登记案件已有缩影。从物权法、行政诉讼法等规范出发，《房屋登记案件规定》列举了债权人可以对房屋登记机构四种转移登记行为请求法院有效保护⑤参见《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第4 条。。但是，站在不同视角对之进行考察，被诉的四种转移登记行为表征的侧重点自然是有差异的。

从当事人行为方式来看，《房屋登记案件规定》第四条囊括了积极作为、消极不作为等两种形态。通过预告登记、设立抵押或申请执行等限制相关财产权实施的方式，债权实现的可能性大大增加、权利的保障性更趋稳定，行政机关大多以消极不作为的方式，违反形式审查义务，侵害当事人权利。但是，若房屋登记机构与债务人恶意串通时，则仅存在背离注意义务约束的可能。从行政机关注意义务来源上看，《房屋登记案件规定》第四条又可分为主观、客观两方面。主观上的形式较为单一，具体体现在当事人与行政机关恶意串通时，表明两方存在意思联络，而并非单纯地知道，确是主观上对行政机关注意义务的侵害。相反，以客观行为进行判断，基于行为背后的效力存在不同面向，则作不同划分。第一，以权利的保全效力为限制。预告登记是对债权请求权的保全，确保在一定期限内发生该请求权所期待的效果。第二，以确定的公信力为保障。抵押权以登记为生效要件，具有对世权的基本特征，对外公示则便于第三人了解到权利的变更与消灭，促进民商事交易行为。第三，以国家的强制执行力为约束。通过下达执行裁定协助等方式，行政管理部门承有知道或者应当知道的义务。如上，三重限制以对外公示或特定指示的外在方式，达成了通过客观状态以推定房屋登记管理部门理应明确财产处于限制处分的主观结果。

之所以设定行政救济的渠道，原因之一是民事诉讼与行政诉讼之间有关司法救济的职能分工。在有关房屋登记的案件中，当民事诉讼中债权人取得胜诉判决时，却无法强制要求债务人本人修正登记，即无法保证民事债权人权利的最终实现，只得交由行政领域完成⑥参见刘莘、王达：《普通债权人行政诉讼原告资格的特定情形——对法律上利害关系的理解》，载《人民司法》2006 年第24 期，第82 页。。因此，从上述特征出发，《房屋登记案件规定》第四条在债权人权利保护方面所发挥的作用不容小觑，可以视为《行诉法解释》第十三条的前期探索。但一定程度上，特别的例示性列举使得后续适用一般依据时，法院往往形成定式思维，债权人获得救济之可能大打折扣。

（二）债权人保护之一般依据

与《房屋登记案件规定》不同的是，《行诉法解释》第十三条以含但书条款的规定，摒弃了列举式结构。在民事场域中，由于相对性，债权实现主要依靠债务人履行义务，一般不能向债权债务关系之外的第三人主张。当债务人财产应当增加而未增加、不当减少却减少时，第三人例外地有权提起代位权、撤销权诉讼，实现合同的保全功能⑦参见《中华人民共和国民法典》第五百三十五条至第五百四十二条。。相较之下，行政语境则是考虑到法律关系双方力量悬殊，通过《行诉法解释》第十三条将“合同”之保全扩展到整体“债权”实现之保障。从规范出发，该条以“行政机关作出行政行为时”“依法”来限定行政机关的注意义务：既避免行政机关负担过重，原则上对于事后形成的或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，也在法定权益要件上，特殊地包含不具有法属性的行政规范性文件、行政惯例，扩大了救济的依据来源⑧参见章剑生：《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》，载《中国法学》2019 年第4 期，第263 页。。

因此，《行诉法解释》第十三条对民事债权人行政原告资格的确定起到了破立结合的作用，不仅缓和了公权力与私权益的冲突，又以限制性条款防止当事人滥用权利。然而，其独立成条让人不免疑惑：在体系上，有关民事权利与行政诉讼的关联在《行诉法解释》第十二条中的“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”已有体现，而为何不能将债权人的行政利害关系标准表述为“被诉行政行为涉及其债权的”与之并列呢？

结合司法实践，笔者认为可能存在的考量是：其一，法院实践中将“债权”与“公平竞争权”等权益置于不平等的审查地位。实际上，仅以债权实现受到损害为由对有利害关系的主张，因条款文义之重重限制，劣后于主张公平竞争权。诸如浙江省高级人民法院在“林美桂、阮建军行政监察（监察）再审审查与审判监督”行政裁定书中，针对案涉温岭市燃气有限公司的公平竞争权，认为再审申请人林美桂、阮建军仅以自身债权实现受到损害为由主张其与被申请人——浙江省市场监督管理局作出《举报处理结果告知书》具有利害关系，不符合《行诉法解释》第十二条、第十三条规定，进而不予认定再审申请人林美桂、阮建军的原告资格⑨参见浙江省高级人民法院（2020）浙行申14 号行政裁定书。。其二，在体系上，《行诉法解释》第十二条、第十三条所承担的功能定位并不相同。前者主要发挥的是正面作用，积极地承认原告资格，大多采用“涉及”“某项权利或者合法权益”等宽泛语词，并设置兜底条款。反观后者，其所呈现的是我国司法土壤对保护规范理论的限制性理解，理应以发挥消极功能为主。《行诉法解释》第十三条以但书条款承认原告资格的范围，表明原则上民事债权人无法通过行政诉讼获得权利保障。否则，无法解释《行诉法解释》第十二条第（六）项“其他与行政行为有利害关系的情形”作为兜底条款之存在。换言之，基于规范上用语的简略性、逻辑的严谨性，同作为《行诉法解释》条款，在一并对《行政诉讼法》第二十五条解释时，一般地不应当存在重合地带，固应在理解适用上有所区分。其三，在法理上，债的关系来源是不唯一的。实践中存有商事破产、民间借贷等多重私领域债权人，而民商事活动必然存在交易的风险，若没有在抵押、质权或其他方面予以限制保护，一般债权债务关系当然存在履行不能之虞。若在原告资格审查的问题上，将所有债权人纳入行政诉讼的保护范围，行政机关可能疲于应对、事倍功半，更甚混淆诉讼模式的界限。为民事债权人寻求行政诉讼救济加以限制地提供补充性保护，亦符合《行诉法解释》第十三条基本功能的定位。

二、适用逻辑的反思：定式思维之辩证考量

如表1 可见，在案件类型上，法院运用该条款大多是为了解决土地或其地上物的登记、征收与强制拆除等涉及行政确认、行政征收的案件⑩检索工具为“威科先行·法律信息库”，在“裁判文书”栏目搜索“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”（《行诉法解释》第13 条，按照发文日期排序，针对所得“行政案件”，在审级上选择“最高人民法院”“高级人民法院”，剔除1 件有关规范的时间溯及力问题，分别得到18 件、218 件（总计236 件）。最后检索日期2023 年2 月21 日）。。其中，由于房屋是特殊的地上物，前三类案件实则是围绕“权利登记行为”与“作为载体的土地”“地上物”来排列组合的，占比较重，原因是以《房屋登记案件规定》既有情形作为明确的、法定的参照。

表1 所检索相关争议的案件类型及占比

尤其是在“关卯春案”等案件引入保护规范理论后，规范层面进一步确定了债权人原告资格的条件，《行诉法解释》第十三条因理论和实践的合力而备受关注：一方面，相对于《房屋登记案件规定》，其属于民事债权人主张的“一般依据”；另一方面，较之《行诉法解释》第十二条，其又作为行政诉讼原告资格认定的“特殊条款”存在。但是，法院对于“民事债权人”的保护却逐渐陷于这一“一般依据”“特殊条款”的桎梏。基于此，本文试从最高人民法院在“关卯春案”中所提及的“当事人诉请保护的权益类型”落实到具体案件中的不同情形进行梳理，并对有关法院运用《行诉法解释》第十三条时的裁定路径作出总结。

（一）肯定适用的两种思路

从法院裁判的主文及理由可见，上述案例对债权人与被诉行政行为是否具有利害关系持肯定立场的，仅有23 件。而诸案对于该条款的适用，所体现的审理思路有两种。

其一，秉承《房屋登记案件规定》之精义和堂奥，法院通过行政法律体系之探索，肯定了当事人所主张的权利或利益落于行政机关注意义务之范畴。以房屋登记案件为例，若当事人持有权利状态的证明文书，向行政机关明确表示权利归属，如确定的人民法院生效裁判⑪参见浙江省高级人民法院（2019）浙行申253 号行政裁定书。、经过公证的债权文书（如赠与合同等）⑫参见贵州省高级人民法院（2019）黔行申598 号行政裁定书。，或者存在抵押登记、诉讼保全等具有公信力、保全效力的先前行为，足以推定行政机关知道或者应当知道权利被限制的主观状态。对此，浙江省高级人民法院归结为“物权因素”的存在⑬参见浙江省高级人民法院（2019）浙行申1070 号行政裁定书。，吉林省高级人民法院称为“债权人特定的物权利益”⑭参见吉林省高级人民法院（2018）吉行申398 号行政裁定书。。这一说法是符合上述部分案件特征的。

其二，延续“关卯春案”之论证思路，根据当事人诉讼理由、诉请保护权益的不同，法院在具体分析后选择支持原告资格。实践中，特定利害关系之成立包括了房屋的实际占有使用人、建筑材料归属人、地上附着物实际投资人⑮房屋的实际占有使用人、建筑材料归属人、地上附着物实际投资人，分别参见山东省高级人民法院（2020）鲁行终448 号行政裁定书、湖南省高级人民法院（2019）湘行终1020 号行政裁定书、陕西省高级人民法院（2018）陕行终108 号行政裁定书。。举例来说，通过否认“以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由”的适用条件，而以“经营性公墓的购墓者或近亲属”“经营性房屋的承租人”等土地经营性附着物的使用权人作为切入点，法院认为民事法律关系的存在与行政诉讼的提起并行不悖⑯参见辽宁省高级人民法院（2020）辽行终637 号行政裁定书。。租赁合同目的难以实现，债权人通常应以民事诉讼的方式实现权利救济，补偿利益应属于所有权人；但涉及经营性房屋被征收、被强制拆除等情形，因可能对承租人造成房屋装修、搬迁费用及停产停业等附加性损失，与房屋征收及补偿行为之间存在行政法上的利害关系，承租人有权要求行政机关给予补偿或赔偿。最高人民法院则将之归结为“重大添附损失”以及“停产停业损失”⑰参见最高人民法院（2020）最高法行申7667 号行政裁定书、最高人民法院（2020）最高法行申9672 号行政裁定书。。

（二）否定立场的不同依据

1.确认登记的实质要求

行政登记是行政机关要求公民将有关情况向行政机关申报，予以书面记录、备案审查，在我国具有极为重要的意义。尤其是房屋登记过程中，抵押权、所有权等民事权利，往往会依附于行政登记形成、确认，产生为公众所知悉的附加效果；特别是撤销许可式登记、确认式登记会直接形成或引起民事法律关系的变动⑱参见梁君瑜：《论行政登记在司法审查中的两个误区——以房屋登记行政诉讼案为切入点》，载《中国石油大学学报（社会科学版）》2015 年第1 期，第45 页。。然而，在行政领域中，这意味着当事人争议的行政权利义务关系背后之民事状态并无实质性争议，否则自然缺失了提起诉讼、要求行政机关变更、撤销行政行为的基础与必要。那么债权人就案涉财产进行抵押登记、预告登记，与债务人财产形成特定物权联系的，以构建利害关系的契合，需要符合实质与形式上的双重标准：形式上，登记公示以书面方式为之。仅仅依靠口头意思表示，而未办理案涉房屋转移登记手续的，不能认定其对房屋享有物权利益⑲参见江苏省高级人民法院（2017）苏行申1398 号行政裁定书。。更为重要的是，实质上，预告登记、抵押登记应以当事人寻求财产处分的优先顺位保障为目的。反之，名为转让、实为抵押的合同，因欠缺登记手续而仅产生合同有效、权利却并未设立的法律效果，并不能认定相关抵押权的特殊存在⑳参见辽宁省高级人民法院（2019）辽行终466 号行政裁定书。。

2.时间关系的例外突破

表面上，“行政机关作出行政行为时”指明了时间点上的判断限制。具体来说，行政行为作出后的处分行为，原则上并不具有预见可能性，不能苛求行政机关注意或者考虑。因为民商事领域中交易市场的变动是无法预测的，更无法以意料之外的私法行为去约束行政机关的公法行为。当行政机关作出转移登记、颁发权利证书等行为时，依据后签订的协议无法主张与先存在的行政行为有利害关系㉑参见江苏省高级人民法院（2020）苏行申679 号行政裁定书。。甚至，即使是含有司法执行力的行政行为，因所申请强制执行的生效判决书系行政行为作出之后才确定，而不能认可利害关系的存在㉒参见四川省高级人民法院（2020）川行赔终37 号行政裁定书。。

但是，也不能僵化理解时间上的限制条款，忽视了预见可能性的负担要求。换言之，时间顺序并非判断的充分必要条件，根本的出发点应是当事人的特殊利益，即“信赖利益”“期待利益”。民事合同中，信赖利益体现在为合同之履行作出必要准备，而期待利益是合理预期内的利润、孳息等。前述“重大添附损失”“停产停业损失”对应这两种利益。无论是最高人民法院在“北京市联立房地产开发有限责任公司与北京市东城区人民政府其他行政管理行政复议纠纷案”所言明的“程序权利、参与权利”㉓参见最高人民法院（2019）最高法行申293 号行政裁定书。，还是陕西省高级人民法院在“李云桥与商洛市人民政府其他二审行政裁定书”所阐释的“行政机关在行政程序中依法征询或听取原告的意见”之理解㉔参见陕西省高级人民法院（2020）陕行终783 号行政裁定书。，回归到权利与权益的出发点上，都应当是一种当事人对公法提供的程序保障表以信任的信赖利益，来认定行政机关的注意义务。

（三）特殊权益的三阶要求

由此观之，单单以租赁、工程价款等一般债权利益为出发点，法院往往并不肯定其存在利害关系，除非还有地上添附物或可预期经营利益等特殊权益作为限制。当然，特殊权益仍然需要满足一定要求，包括“合法取得”“权属关系适当”“债权关系不存在履行障碍”三项限制。对于法院而言，审查应以合法性作为前提、履行妨碍要件为底线。

第一，特殊权益应当是债权人合法享有的。动工项目未经依法报建的权利人、未经集体土地所有权人同意或备案的承租人、未经报批手续取得采矿权的权利人等，均不属于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的”的范围，与征收行为无法建立利害关系的联系㉕参见海南省高级人民法院（2019）琼行终360 号行政裁定书、湖南省高级人民法院（2018）湘行终1731 号行政裁定书、辽宁省高级人民法院（2020）辽行终984 号行政裁定书。。第二，特殊权益应当是债权人实际享有的。承租人对租赁土地及地上建筑物、厂房、车间、生产设备等并不享有抵押权、质权等物权性质的利益，而是一般租赁关系的债权人，并不符合特定债权的转化情形㉖参见山东省高级人民法院（2019）鲁行申1051 号行政裁定书。。这一点亦是我国台湾地区所确定的“利害关系人诉讼”中，区别于民众诉讼的外在特征㉗参见蔡志方：《行政救济法新论》，元照出版有限公司2007 年11 月版，第165 页。。第三，特殊权益的实现应当是不存在履行障碍的。如果征收行为或强拆行为作出时，房屋租赁合同陷入履行障碍，且并未指向承租人的人身或特定财产的情形下，则该承租人不具备对房屋征收及补偿行为提起行政诉讼的原告主体资格。譬如，债权人已通过协议解除租赁关系并领取了补偿款，或者相关权利已转让㉘参见湖南省高级人民法院（2019）湘行申5 号行政裁定书。。

就《行诉法解释》第十三条而言，无论是宏观上的“诉请保护的权益类型”，还是微观上的“重大添附损失”以及“停产停业损失”，性质上均应归结为信赖利益或者期待利益，同时课以程序、实质要件的限制。尤其在“关卯春案”中，法院依据关卯春等193 位当事人诉称所居住的房屋与案涉《选址意见书》的规划项目距离、焚烧车间边界的基准防护范围等要素进行比照，实则肯定了环境利益的司法保护性，却因并不属于当事人实际所享有，而否认原告资格的主张㉙参见最高人民法院（2017）最高法行申4361 号行政裁定书。其中，法院指出“但其起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益，则显然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300 米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过2 公里，其也不具备相应的原告主体资格”。这表明案涉环境利益属于行政机关的注意义务，应受司法保护，但是法院在认定环境利益时根据既有的客观标准不能认定关卯春等人享有该项环境利益。。回溯原告资格之实践沿革，“关卯春案”之判断思路与《最高人民法院公报》曾刊登的相邻关系中利用日照间距系数等客观标准对其江苏省扬州市念泗三村28 幢楼35 位居民所主张的采光权之判断路径异曲同工㉚参见《最高人民法院公报》2004 年第11 期，“念泗三村28 幢楼居民35 人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”。其中，法院指出“如果一方当事人实施的与其他当事人相邻权有关的行为是经行政机关批准、许可的，其他当事人就无法通过民事诉讼获得救济”，根据《城市居住区规划设计规范》《江苏省城市规划管理技术规定》以日照间距系数以及其他因素综合考虑后，否认28 幢楼居民的合法权益之存在。。

一言以蔽之，尽管债权人对普通债权债务法律关系确实应以民事救济为先，但若行政机关负有考虑和保护债务关系的法定职责，或者其所实施的行政行为已经直接对债权人所主张的权益产生单独、实质性影响时，站在具有信赖或存有预期等利益的角度上，债权人即可以与行政行为直接或间接地建立利害关系。

三、应然转向的澄清：司法审查之路径选择

（一）诉讼模式的差异视野：实体性面向之侧重

起初，行政案件一律准用民事诉讼的程序规范。随着法治水平的不断提高，为回应诉讼双方地位悬殊、证据收集能力有差异的诟病，行政诉讼改变了准用民事诉讼规则的局面。实际上，两种诉讼模式及各自所蕴含的诉讼目的、任务各不相同，决定了起诉条件的设置对于程序权利限制和司法资源分配的任务难易程度不一。对第三人权利保障方面尤为明显。民事诉讼强调原告资格，属于主张权利受损的主体，即只要其主张自身享有诉讼请求中涉及的权利即可。但是，行政诉讼领域强调合理性审查阶段针对的是行政行为，则需要在合法性审查阶段，保证原告是合法利益的实际享有者，具有实质性判断的色彩㉛参见罗智敏：《意大利行政诉讼中原告资格的认定与反思》，载《比较法研究》2022 年第5 期，第132-133 页。。

在不同诉讼模式的选择下，诚如一学者断言，诉讼立场边界的模糊性与利害关系用语的不确定性，导致了判断的技术困境㉜参见倪洪涛：《论行政诉讼原告资格的“梯度性”结构》，载《法学评论》2022 年第3 期，第38 页。。行政诉讼的主要审理对象是被诉行为的合法性，若行政行为合法，即便原告适格，亦不影响判决结果。行政公益诉讼制度被编入立法正文后，动摇了以原告的权利或权益实际损害为要求的严格条件，意味着我国以主观诉讼为主、以客观诉讼为辅的诉讼模式得以确立。诉讼模式的基础在于起诉人原告资格的判断。对于利害关系的判断，最高人民法院选择引入“保护规范理论”来指导实践。同时，不断更迭的保护规范理论是大陆法系国家以探求主观公权利内涵的重要工具，摒弃了传统的直接联系论和实际影响论，通过“法律上”“公法上”等语词限制，为“利害关系”的判断标准厘清边界。

尽管保护规范理论使得抽象“利害关系”判断得以一定程度的具象化，但仍然逃脱不了规范选择与注意义务判断的质疑。对于保护规范理论弹性空间较大的批判，支持者认为此非理论之过，而是规范不确定性的结果，需要解释学研究去克服司法擅断㉝参见陈柏霖：《论行政诉讼中之“公法上权利”——从德国法与欧盟法影响下观察》，元照出版有限公司2014 年2月版，第144 页。。因此，行政机关对利害关系之争论进行审查时，需要从立法体系与司法积累寻找思路。比如，司法实践对“重大添附损失”“存在停产停业损失”的阐述与总结。除此之外，在思路上，债权人在行政诉讼中仍可借助利害关系的一般条款寻求司法救济。

（二）司法救济的误区纠正：消极功能之正视

囿于公法与私法的性质迥异、诉讼模式之间的区别侧重，原告资格的划分标准在行政诉讼上具有特定的、独立的意义。其中，对民事债权人等第三人权利保护的问题，在理论规范与实践探索层面形成了较大争议。立法规范的探索与个别案例的前沿立场，并未使各级法院审查时跳脱出保守判断的思维，并未达到保护规范理论推广适用的预期效果。由于法律体系较为庞杂，实定法不可能面面俱到，存在滞后性成为必然。立法不断对判断标准进行解释，以求扩大救济面的辐射效果，协调司法资源的有限性和程序救济的紧迫性。实际上，审查原告资格的消极功能更为重要，即筛除不得提起行政诉讼的案件、一般的民众诉讼。债权人作为民事法律关系中的常用称呼，借此之名介入行政诉讼中，实质仍需基于自身的权利或利益，与行政行为建立利害关系，方可认定原告资格。行政救济之必要性的客观化标准在于权利无法通过民事诉讼予以完全实现，如与相邻权、公平竞争权有关的行为是经行政机关批准、许可的，再如胜诉当事人无法强制要求债务人修正行政登记等。总之，民事债权人享有原告资格，是基于自身具有提起行政诉讼的必要性与正当性。

进一步而言，与《行诉法解释》第十二条不同，其第十三条虽具有保护规范理论内涵的缩影，但仅应作为保护第三人权利的注意性条款对待。从前述法院裁判的思路来看，《行诉法解释》第十三条明确规定了债权人的主张基础在于“案涉行政行为损害债权实现”，不代表债权人只能据此提起行政诉讼。当事人主张与诉权基础并不等同，二者并非充分必要关系。在利害关系的判断上，债权人之所以能够获得提起行政诉讼的权利，是因为其合法权益受到行政行为的实质性影响，而这权益恰好是披着债权的外衣。正如“忻州市忻府区恒义小额贷款有限公司诉原平市人民政府其他行政行为”案件（以下简称“恒义公司案”）一样，二审行政裁定书虽然同样援引了《行诉法解释》第十三条，但是其说理的展开并未围绕行政机关的注意义务，却是基于行政机关优先分配清偿的行为影响了债权人公平受偿的顺序，即损害了平等的清偿利益㉞参见山西省高级人民法院（2018）晋行终721 号行政裁定书。。该案上诉人恒义公司因借款与第三人新原公司形成的债权本身并没有实质性争议，而是债权的实现因被上诉人原平市人民政府优先清偿其他受害人的决定而遭受不公平对待。此时，上诉人恒义公司不能对没有实质性争议的债权债务关系提起民事诉讼，只能单独地通过行政诉讼追究行政行为的不当性、寻求权利的保护。基于“有权利必有救济”的法理，必须赋予当事人救济的选择，是民事诉讼与行政诉讼的不同诉讼立场的重要体现，亦是《行诉法解释》第十三条的题中之义。显然，这一定程度上回归了实质影响说在原告立场的主张，但又附加了行政诉讼救济手段排他性的独立条件。否则，若把债权人救济路径局限在《行诉法解释》第十三条，实则变相削减权利救济的可能性。

（三）法院审查的实效标准：以行政救济为唯一手段

债权人原告资格的救济路径之关键在于，原告资格审查之门槛背后的消极功能。从实定法上，对民商事债权人与行政诉讼救济的联系进行审视，利害关系的解释与审查应当明确在《行诉法解释》中以第十二条为原则，以第十三条为提示性的特殊条款。原则上，行政行为已直接对债权人利益产生实质性影响时，即可通过第十二条第（六）项兜底条款肯认其原告资格；例外情况下，当行政机关负有考虑和保护债务关系的法定职责时，债权人可以基于损害诉至法院寻求行政救济。

换言之，《行诉法解释》第十三条的但书条款对行政机关注意义务进行规制，是从对特殊利益之保护的角度出发，是具有信赖利益、期待利益的民事债权人寻求司法救济的最终路径。主张适用《行诉法解释》第十三条的债权人，作为第三人与行政行为必然存在事实上或法律上的联系。若其无法主张解决民事争议，则只能以行政救济为手段。因此，“以行政救济为唯一救济手段”作为适用标准，不仅是基于权利与救济关系的考量，还契合行政场域下信赖利益保护原则的精神。一方面，适用上所形成的排斥性主要表现为当事人权利的实现无法通过民事路径予以救济，即不存在实质性争议的权利义务关系，符合纠纷解决的必要选择，有效保护第三人合法权益。另一方面，在行政场域下，信赖保护是考虑到行政行为给当事人带来一定的期待和依赖，少数情形下可以通过补偿的方式来撤销或变更行政行为。基于“信赖利益”的指引，前述经营性利益、添附与停产停业等损失利益是对预期利益的考量，如“恒义公司案”中作为“期待利益”的平等清偿顺序之保护，是基于行政机关的实质性影响，使得债权人与行政行为联系起来，符合一般与特殊条款并用的审查路径。

结语

尽管最高院部分案例与理论前沿已经对保护规范理论作出了深入的研究与阐释，但法院在判断民事债权人行政诉讼原告资格时仍然过于拘束，在诉讼的提起阶段态度过于严苛。经过对百余件案例的检索与分析，法院对主观公权利的探索归结为在客观法之中寻找当事人的权利或利益，判定是否归属于“信赖利益”或者“期待利益”。同时，特殊权益需要满足合法取得、权属关系适当、债权关系不存在履行障碍等三项条件，足以囊括包括程序利益、参与利益在内的观点，以判定利害关系的存在。不同于《行诉法解释》第十二条所积极呈现出的正面确认，第十三条通过融合保护规范理论的范式，去限制债权人滥用诉权。是故，债权人寻求救济时仍可以适用一般条款，却不可忽视特殊条款的消极功能。在利害关系的判断上，秉持保护规范理论对第三人的权利保护，救济民事债权人的必要性在于行政救济此时作为其唯一选择。详言之，行政行为实质性影响其合法权利或利益，民事法律关系并无争议的情形下，债权人只能通过行政诉讼的方式获得权利保障。同样应该注意的是，保护规范理论在新旧交替之际，未来是否能够适应中国本土司法需求，仍值得进一步思考。