高质量发展背景下广东高校学历继续教育供求矛盾探析

曹富生

（广东社会科学大学，广东 广州 510050）

一、广东高校学历继续教育供求系统分析

高等学历继续教育包括高校学历继续教育、开放学历教育、高等教育自学考试三种形式，其中高校学历继续教育是主要形式。高校学历继续教育涉及主体为国家（政府）、社会（组织）、公众（个人）和高校。它们之间的供求关系就构成了高校学历继续教育供求系统。高校提供教育服务，培养学生，颁发毕业证，是高校学历继续教育的直接供给方，国家（政府）投资和管理高校，是高校学历继续教育的间接供给方；国家对提高国民教育水平的需求，社会组织对具有一定技术水平的劳动力的需求，个人对提升自身劳动技能水平和文化素质的需求构成了需求方。因此，高校学历继续教育供给可分为高校面向成人提供的高等学历继续教育机会，即机会供给；面向社会提供的高等学历继续教育产品（受过教育的毕业生所具有的人力资本），即产品供给[1]。与之相对应，高校学历继续教育需求也可分为机会需求和产品需求。机会需求对应的主体是公众（个人），产品需求对应的主体是社会（组织）及国家。

（一）供给系统分析

广东高校学历继续教育的机会供给主要是指各高校面向广东提供的高等学历继续教育机会，也就是招生规模；产品供给即各高校面向广东提供的接受学历继续教育人数，也就是毕业生规模。因此广东高校学历继续教育供给包括招生规模和毕业生规模。按照 2022 年高校招生专业计划，共有192 所高校330 个专业在广东省招生，各招生批次总计划数达到了53.2 万。2018 年，共有191 所高校392 个专业在广东省招生，各招生批次计划数达到了36.5 万。五年来，招生高校、专业数量变化不大，招生计划数量增加16.7 万。2021 年广东高校学历继续教育毕业生29.96 万人，2017 年毕业生23.65 万人（参见表1）。毕业生规模与招生规模相差很大，主要是因为近年来招生数量每年都在大幅增加，并具有3 年左右的时间差。此外，招生计划中还包括省外高校在广东的招生数量，而毕业统计时未纳入。招生规模和毕业生规模受到广东高校的办学规模、教育教学质量、师资规模、教育投入以及我国高校学历继续教育政策等因素影响。在办学规模方面，以2022 年为例， 55 所省外高校招生5.3 万人，全部为非脱产生；137所省内高校招生47.9 万人，其中非脱产生47.4万人，脱产生0.5 万人（参见表1）。省外高校在广东招生的数量较少，招生任务主要还是靠省内高校来完成。当前广东省内普通高等学校185所（本科68 所，专科93 所，成人高校14 所，省外高校在粤办学机构7 所，研究生培养单位3所）[2]，开展学历继续教育的高校占比达74%，不过只有3 所省内高校招收脱产生。在教育教学质量方面，没有严格的要求，一般学生学完相应的课程拿到相应的学分都可以毕业。在师资规模方面，根据教育部公布的2021 年教育统计数据，广东成人高校教职工人数3212 人，校外教师3496 人。在教育投入方面，学历继续教育没有生均拨款，办学经费主要来自学生所缴纳的学费，学生年学费多年未变动过，人均每年在3000 元左右（普通高等教育学费标准平均4500 元[3]），照这样计算，人均教育投入不超过4000 元。在教育政策方面，参照普通高等教育，下达招生计划，备案人才培养方案，年检继续教育发展报告，报送教育事业综合统计数据。

表1 广东省成人高考招生计划及毕业情况（根据广东省教育考试院和教育部公布的数据整理）

（二）需求系统分析

广东高校学历继续教育的机会需求主要是指在广东生产生活的个人面对就业压力、技术进步、社会发展要求，为实现自身职业发展，保持在劳动力市场上的长期优势，愿意接受高层次的教育与专业训练，获得高等学历的需求。产品需求是指广东各类部门面对行业升级迭代、产业结构调整、社会发展需要，为满足自身生产的需要，实现内部利益最大化，愿意对员工进行教育和培训，获得高等学历层次人才的需求。根据广东省教育考试院公布的数据，2018 年广东省成人高考报考人数41.4 万人，2022 年报考人数65.3万人，报考人数增加23.9 万人。机会需求受到个人天赋能力、家庭经济条件、社会就业压力、教育投资预期收入等因素影响。个人天赋能力决定能否顺利入学和毕业，家庭经济条件决定能否负担起学费及学习时间，这两个因素起到决定作用。社会就业压力和教育投资预期收入对获得高等学历继续教育的需求和愿望起到增效作用，社会就业压力大、教育投资预期收入高就会激发需求。产品需求受到学龄人口数量、教育政策、地方经济、部门生产要素和技术结构等因素影响。它们对高等学历教育的规模及发展趋势产生正向影响。广东经济体量大，人口基数大，适合接受高等教育的人员较多。2022年，广东居民人均可支配收入47065 元；居民人均消费支出32169 元，其中教育文化娱乐支出3197 元，占比9.94%[4]。第七次人口普查数据显示，广东常住人口为12601 万人，其中，拥有大学（指大专及以上）文化程度的人口为1978万人，拥有高中（含中专）文化程度的人口为2297 万人，拥有初中文化程度的人口为4471 万人，拥有小学文化程度的人口为2605 万人。

二、广东高校学历继续教育供求矛盾分析

广东高校学历继续教育供求矛盾主要表现在三个方面：一是机会供求之间的矛盾，反映的是高校在广东招生与民众在广东报考之间的矛盾，通常衡量的指标是毛入学率；二是产品供求之间的矛盾，反映的是广东高校学历继续教育毕业生与社会岗位需要之间的矛盾，通常衡量的指标是就业率；三是机会供求与产品供求之间的矛盾，反映的是机会供求和产品供求难以都均衡，通常衡量的指标是适应经济社会发展需要[5]。

（一）机会供求之间的矛盾

机会供求之间的矛盾指广东高校学历继续教育总供给和总需求的不平衡，主要表现为总需求大于总供给。2018 年广东省成人高考报考人数比招生计划多4.9 万人，录取率88.2%；2022 年多12.1 万人，录取率81.5%。录取率变化不大，但规模在不断变大，产生需求大于供给的原因是多方面的：

1.接受高校学历继续教育的个人需求在迅速增长

其一，尽管当前出生率在下降，但广东作为沿海经济发达省份，经济体量大，人口基数大，且保持人口净流入，需接受高校学历继续教育的人口比率在增大。其二，在推进全面高质量发展的过程中，广东处于经济结构调整、产业转型升级中，需要更多的应用型、专业化、多元化的人才，处于生产一线的在职人员更愿意接受高校学历继续教育，提升能力，抓住机遇。其三，我国已经进入高等教育普及化阶段（2022 年高等教育毛入学率59.6%[6]），“学习型社会建设”“终身学习理念”被社会广泛关注，人们的学习能力和追求高等教育的意愿大幅提升。其四，现阶段的中考分流政策（50%左右的人员分流到中职或走上社会），让高校学历继续教育成为被分流的人员获得高等教育的主要途径。其五，通过设立各区报考指标、限制跨区报考、办理暂住证等方式，抑制了接受高校学历继续教育需求的增长。其六，现代远程教育（网络教育）试点将结束，2023 年停止招生，将增加人们对高校学历继续教育的需求。根据教育部公布的2021 年教育统计数据，2021 年，网络本科专科生广东在校人数39.9 万人，招生数15 万人。这些每年十几万的教育需求将转向高校学历继续教育需求。

2.广东高校学历继续教育供给增长受到限制

（1）具有高校学历继续教育资格的学校受限，专业受限。近年来广东高校规模及招生专业变化不大，仅是在各自专业的招生规模上有所提高。主要是因为：一些品牌高校考虑到成教成本及教育质量无法保障，严重影响到自身品牌和社会形象，主动放弃成教资格；一些高校考虑到申办新的专业条件高、手续繁琐，不愿开办新的专业。

（2）广东高校的发展受限。政府对学历继续教育重视不足，投入严重不足，没有普通高校和职业高校那样的生均经费投入，且对学费实行低价政策，对学校编制进行严格控制，一方面导致高校成人教育经费不足，师资队伍建设不足，教学质量无法保障，另一方面导致社会机构及资本不愿进入成人高等学历教育行业或者只知放水不知注水。

（3）招生成本高，导致教育成本高，使得一些高校不愿多招生甚至不招生。成教学生的主要来源为中高职应届毕业生和企业在职员工。这些人最了解、最信赖的是自己的学校和企业，对具有成教资格的高校知之甚少。当前高校招生主要是靠社会培训机构与中高职院校及大型企业的合作，导致高校招生成本偏高，社会培训机构普遍既承担招生工作又承担教学工作，其学费分配比例甚至高达85%。

（4）更加规范的管理必将淘汰一批高校。进入新时代，国家从教育政策治理上进行调整，增加对高校学历继续教育的政策供给和规范指导，密集出台推进教育改革、加强校外教学点管理和招生广告管理等政策实施意见，那些办学定位不清晰、不符合要求、教育教学质量无法保障的高校必将被淘汰。

（二）产品供求之间的矛盾

产品供求之间的矛盾指广东高校学历继续教育劳动力资源供给与社会需求的不平衡，主要表现为低质供给与高质需求之间的矛盾。其一，社会“学历至上”观念根深蒂固，入户籍、升学、就业、评职称等个人发展都与学历挂钩，高校学历继续教育成为拿学历最快、最廉价、最无门槛的选择。其二，高校学历继续教育被边缘化趋势明显，社会出现歧视或不承认其学历的现象，高校继续教育部门成为学校的鸡肋部门。出现这种需求旺盛而又供给过剩的矛盾现象的原因如下：

1.技术性、应用型人才需求上升

广东的高质量发展过程必是经济社会高质量发展过程，也是科技、产业、制度创新发展过程，推动着产业链、创新链、价值链、人才链的升级和重构，将会需要大量的懂技术、熟业务、会管理的应用型人才。其一，社会结构优化需要学历继续教育的参与。广东是人口大省，人口规模大，劳动年龄人口比重大，少子化、老龄化趋势明显，区域人口增减分化、城乡区域人口发展不平衡是全国也是广东面临的人口发展问题[7]。解决这一问题的最有效方法是提高在职人员的整体素质，实现人口高质量发展。高校学历继续教育就是帮助在职人员提高素质和技能，发挥优化社会结构的作用。其二，产业转型升级需要学历继续教育的参与。广东是制造大省、外贸大省，战略性产业的集群发展、传统优势产业的改造升级、制造业产业链的数字化改造、中小企业的数字化转型等需要人才支撑。高校学历继续教育着重对专业人才进行培养，为广东的产业转型升级输送人才。其三，世界级城市群的粤港澳大湾区建设，自由贸易试验区的横琴、前海、南沙三大平台，乡村振兴战略的“百县千镇万村高质量发展工程”需要大量的、各类型的高素质人才，包括高校学历继续教育人才。

2.优质生源减少

从广东成人高考历年录取分数线可以看出，每隔3—5 年分数下降一个档次。2005 年至2022 年，满分450 分，专升本文史类的录取分数线从240 分下降到105 分，高起专脱产文史类从220 分下降到105 分，高起专业余文史类从150 分下降到100 分（参见表2）。究其原因：其一，近年来成人高考一直在扩招，招生人数多了，录取分数自然就会降低。其二，普通高考也在持续扩招，较好的生源被普通高校和职业院校录取。其三，社会进步使人们的教育观念发生了转变，学习注重综合素质的提高，而非考试能力。其四，参加成人高考的考生以在职人员为主，他们因现代社会生活节奏快、工作压力大，花在考试复习上的时间较少，刻苦学习的劲头在减少。其五，高校的学历继续教育因政府投入较少，主要靠学费支撑发展，从而形成“逐利”生存导向，使得其盲目扩大招生规模，宽泛设置专业，教育教学质量无法保障，从而形成恶性循环，越大规模招生，越没有优质生源。

表2 广东省成人高考历年录取分数线（根据广东省教育考试院公布的数据整理）

3.办学质量下降

（1）定位不清晰。高校对学历继续教育的重要性和功能认识不足，将其作为学校创收的途径，或者没有自身办学特色，没有随着经济社会发展要求和学习者需求的变化而形成自身独特的办学资源和优势。

（2）管理不规范。高校将招生、教学、管理全部转给校外教学机构，且对其缺乏监督管理。校外教学机构只重视硬件建设和招生工作，忽视教学工作，为了创收，进行虚假宣传，甚至出现有偿代学、替考等，严重损害学历继续教育的形象和声誉。

（3）教学不如意。教学理念陈旧、教学手段单一、特色不明显，课程体系、教学模式、考核评价很难跟上在职成年人的认知特点和实际需要，教学标准和规范形同虚设，难以完成预定教学目标，于是干脆对教学、考试“放水”，助长了不为学习、只为文凭而来的思想，导致社会对学历继续教育文凭的认可度逐年下降。

（三）机会供求与产品供求之间的矛盾

机会供求与产品供求之间的矛盾主要表现为两类矛盾难以同时解决。若增加高校学历继续教育投入和供给，让更多的人接受高校学历继续教育，可以使得机会供求平衡，但大量的毕业生会使得大学生失业率上升，导致产品供求不平衡。反之，控制高校学历继续教育发展规模，可以降低大学生失业率，但个人的教育需求不能满足，影响全民素质的提升，导致机会供求不平衡。出现这种进退两难的原因是：

1.两类矛盾中的供给主体相同，但需求主体不同

由于两类矛盾中的需求主体不同，从而两需求主体的影响因素不同。公众（个人）接受教育的需求，除了受社会（组织）及国家的发展需求影响，还有对自身素质提升的需求。因此它不是一一对应关系，当机会供求均衡时，产品供求关系可能处于失衡状态，反之亦然。

2.两类矛盾表现是供求不平衡，但具体表现复杂

机会供求矛盾不仅表现在数量上，也表现在结构上。招生专业设置不合理，使得有的专业火爆，有的专业无人问津；学校发展不同，使得有的学校受到追捧，有的学校需要征集志愿。产品供求矛盾不仅表现在数量上，也表现在质量上。专业设置不合理、管理不当，使得毕业生的水平无法保障，与社会需求脱轨。另外，同一类结构性矛盾可以出现在两类矛盾中，如专业设置不合理可以出现在机会供求矛盾中，也可以出现在产品供求矛盾中。因此，两类矛盾涉及的问题非常多，常常交织在一起，相互影响。

3.教育市场不是完全竞争市场，存在信息不对称

按照市场机制对资源配置的有效调节理论，通过市场调节，总需求必定等于总供给。因教育市场存在信息不对称，是一个不完全竞争市场，市场机制失灵不可避免，教育供求不平衡必将长期存在。尽管从长远来看，出生人口减少、老年人口增多，将是人口发展的大概率趋势[8]，但当前，广东高校学历继续教育总需求处于不断增长的时期。机会供求矛盾一般表现为供给不足，产品供求矛盾一般表现为供给过剩。

三、高质量发展背景下广东高校学历继续教育供求矛盾破解策略

（一）机会供求矛盾的调节

从经济学的供求平衡理论来看，在高校学历继续教育总需求保持不变时，可以通过提高学费，用价格调节手段调节供给，使供求达到平衡；也可以通过开办更多的高校，用扩大投资手段增加总供给，使供求达到平衡。从实际情况来看，总需求与总供给是变化的，学费的提高会带来教育公平问题，投资的扩大会带来教育供给的效率问题。因此，长期以来，我国教育往往通过以供限需的方式来应对教育资源短缺问题。在高质量发展背景下，广东高校学历继续教育的机会供求矛盾的破解应当从“限制需求”转为“尊重需求”，高度重视需求的作用，政策的出发点和落脚点着眼于人民的教育需求[9]。

1.保障基本需求，确保底线供给

广东高校学历继续教育基本需求是指人们面对自我素质提升追求或工作生活需要，当前（一般2—3 年内）最迫切提升自身学历、接受高校学历继续教育的需求。这种需求是广东经济社会发展到一定阶段的基本需求，是民生问题的组成部分，随着广东经济社会高质量发展及育龄人口的变化而变化。针对这种基本需求，应当建立底线思维，确保底线供给。底线供给是政府和社会必须承担的责任和义务，不是针对保障水平的高低而言的。政府应尊重成年人的教育需求，承担对学历继续教育投入的责任和义务，确保底线供给，适当提供生均拨款，保障高校学历继续教育资源配置，补齐办学条件短板，确保一定量的高校及教师队伍，满足人们的基本需求。

2.满足高品质需求，扩大有效供给

随着经济社会的发展，教育会经历“有学上”向“上好学”的发展过程。在高质量发展背景下，人们对广东高校学历继续教育质量的要求会越来越高，需求越来越多元化。“办好让人民满意的教育”就是要提供有效供给，满足人们高品质、多元化的需求。实现广东高校学历继续教育的有效供给，须从“优化供给结构”“提高供给质量”两个方面着手。“优化供给结构”就是引导高校办出特色，开展特色办学模式，开设特色专业和优势专业，加强与企业和社会机构的合作交流，创新人才培养模式，满足学生的多元化需求。“提高供给质量”就是推动高校教育质量提升，完善教学质量监测评估制度，建立高校学历继续教育质量保障体系，提高人才培养质量，促进学生全面发展。

3.引导潜在需求，创新供给模式

在市场营销学中，潜在客户的需求就是潜在需求，需要企业去发掘，它可能代表着未来的发展趋势。在高质量发展背景下，不仅要满足现实的基本需求，还需做好广东高校学历继续教育潜在需求的分析、挖掘、开发，适时调整教育供给，使广东高校学历继续教育牢牢把握未来发展方向。近年来，脱产生规模极少、校外教学点增多、线下课程到课率低等现象出现，说明广东高校学历继续教育出现新的特点、新的需求，需要细分需求，适时调整，创新供给模式。例如：调整办学形式，减少脱产办学，增加非脱产指标；创新合作办学模式，合理分配教育资源，规范校外教学点管理；推进教育数字化，减少线下课时，增加线上教学；等等。

（二）产品供求矛盾的调节

从经济学的供求平衡理论来看，供求关系的调节是依靠价格波动来实现的。短期内，毕业生工资水平的波动会调节高校学历继续教育产品供求关系，但长期内要解决好产品供求矛盾，就必须改变教育服务市场与产品生产市场严重脱节的状态，使高校按照市场需求结构确定学历继续教育的供给结构。

1.坚持与新发展阶段相适应的办学导向

“在高质量发展上走在前列、作出示范”是广东的新发展要求。广东高校学历继续教育要立足广东经济社会发展实际，助力广东高质量发展，实现现代化。一方面要细化落实广东发展战略，根据高质量发展、乡村振兴、粤港澳大湾区建设、自贸试验区建设等战略要求，制定发展规划、确立培养目标、设置专业目录；另一方面要适应广东产业结构发展需要，汇聚更多的教育资源，将自身优势与地方产业特色和优势紧密联系在一起。此外，要适应广东社会文化发展需要，服务全民终身学习需要，将自身优势与人民对精神文化消费的需要相结合。普通高校可围绕广东发展战略要求，向重点区域、重点领域的技术骨干开展“素质提升、能力提高”的学历继续教育；职业院校可围绕广东产业需求，向现代制造业、现代服务业、现代农业的一线从业人员开展“知识更新、技术提升”的学历继续教育；成人高校可围绕社会文化的传承与发展，向社区、基层、农村的特定人群开展“审美鉴赏、技艺淬炼”的学历继续教育。

2.推动对高校学历继续教育人才的需求

增加用人单位对高校学历继续教育毕业生的需求，是从需求端来解决产品供求矛盾问题，避免人才浪费。其一，要确保经济保持一定的增长速度。维持一定的经济增长速度，需要社会对各生产要素的持续投入，也包括对高校学历继续教育人力资本要素的增加。其二，鼓励用人单位录用高校学历继续教育毕业生。可对高校学历继续教育实行学历统一认证，便于用人单位识别和认可；通过一定的税收优惠政策，促使用人单位支持在职员工接受高校学历继续教育和录用高校学历继续教育毕业生。其三，鼓励高校学历继续教育毕业生到急需人才的粤东西北地区及农村就业或创业。可通过政策扶持和资金扶持，支持人才紧缺部门和地区吸纳高校学历继续教育人才或支持现有岗位人员接受高校学历继续教育，解决人才紧缺问题；支持高校学历继续教育毕业生将自己的能力和技术与社会发展需要相结合进行创业。

3.加强对高校学历继续教育质量的控制

加强质量控制，是从供给端来解决产品供求矛盾问题，避免教育投入浪费。其一，设置办学基本要求和指标。设置师资、课室、实验室、图书等办学软硬件指标，将办学基本要求与办学资质、专业设置、招生计划、质量监测、绩效评价挂钩，将办学指标纳入教育统计、人才培养方案中，明确目标规格，规范课程设置和教学组织实施。其二，规范管理。完善各项管理制度，将其严格落实到人才培养方案设置、招生宣传、课程教学、实验实训、毕业考核等各个环节。规范教学管理，将师资队伍建设、课程资源建设、校外教学点建设、实训基地建设规范化，严把招生关、教学关、毕业关。其三，创新教学模式。按照成人认知规律、职业发展需要、学科专业特点开拓一些易接受、能参与的教学形式，提升学生的学习兴趣。其四，健全监督评估机制。健全质量保障体系，发布教育质量报告，接受社会监督；建立办学信用管理记分和处罚机制，畅通违规办学举报受理渠道。

（三）机会供求与产品供求之间矛盾的调节

要有效地解决广东高校学历继续教育机会供求与产品供求之间的矛盾，既需打破教育服务市场与产品生产市场的壁垒，使高校学历继续教育与市场经济接轨，也需打破教育服务市场与教育需求市场的壁垒，使高校学历继续教育与国家、个人发展需要相适应。建议采取以下措施：

1.坚持立德树人的根本任务和教育事业的公益属性，加强党对教育工作的领导[10]

教育的首要问题决定必须坚持立德树人的根本任务；教育的公共服务属性决定必须坚持教育事业的公益属性。党和政府是我国教育事业的坚强后盾，党的领导是办好教育的根本保证，解决两类矛盾问题必须依靠党。其一，落实立德树人根本任务，将高校学历继续教育服务纳入高校发展规划中，作为落实人才培养和社会服务职能的重要方面。其二，强化公益属性，不能以营利为目的开展学历继续教育，确保办学质量与高校的声誉一致。其三，充分发挥高校党委的领导作用，重大决策须经党委会集体讨论决策，纪委全过程监督。

2.推动体制改革，扩大办学自主权

拥有较大办学自主权的高校跟市场对接就有更多的自主性，打破与产品生产市场的壁垒，主动根据市场需求调整其人才培养的结构和规模，调整专业设置，确定教学内容和教学方法，努力提高人才培养质量，满足市场上用人单位对人才的需求，从而解决结构性矛盾。其一，引入多元主体办学，允许社会资本进入高校学历继续教育，加强高校与社会其他组织的合作。其二，下放部分招生自主权，让高校结合地方发展实际，自主制定招生计划。其三，放开部分专业设置权限，让高校结合市场需求、产业优势及自身特色，设置一些“需、特、优”的专业。其四，打破“统一限价”，仅设置价格上限，激发办学热情，扩大优质教育资源供给[11]。

3.推进数字化转型，提升数字化公共服务水平

解决市场信息不对称问题，需依靠作为公共产品的信息供给。其一，开放共享高校学历继续教育信息管理系统，打通信息管理通道，确保教育机构、社会和个人之间信息畅通。其二，推进优质数字资源共建共享，建立高校学历继续教育“线上课堂”，适应学习者在职学习需要，满足交互式学习要求。其三，搭建毕业生信息供给平台，将大学生的学业、特长、能力、专业素质、道德等方面的评价形成人才信息，通过毕业生信息供给平台满足市场及用人单位需要。其四，提供必要的就业信息服务和指导。搭建就业信息交流平台，及时发布各地区、各行业的就业信息，促使毕业生选择到需要自己的地区、行业发挥自身价值；宣传“行行可建功、处处能立业”的就业观，引导毕业生规划好自己的职业生涯，避免出现不理性的就业选择[12]。