“下乡”与“回城”——基层干部职业生涯的二重奏

强 舸

一、提出问题

干部的职业生涯是基层治理研究热门话题。现有文献更多关注其中的晋升问题，主要从两个角度展开：一是影响晋升的因素，例如所在部门、个人特质、关系运作等因素如何推动或制约干部晋升[1]；二是晋升机制对国家治理的影响，如著名的晋升锦标赛理论[2]认为，干部能否晋升主要取决于辖区经济等[3]发展指标，因而干部间为了晋升展开的竞争就构成了当代中国发展的主要动因。

不过，包括上述研究在内的诸多文献均指出，干部的晋升机会并不充足[4]，特别是县域范围内基层干部连续晋升机会很少、极易碰上“天花板”[5]，而其自身往往也清楚这一点。换言之，晋升并不能占据此类干部的职业生涯主线，这使得仅研究晋升不足以呈现基层干部的生涯全貌及其影响县域治理的全部路径。那么，在晋升之外，基层干部长达数十年的职业生涯还有哪些重要内容？

我们在田野调查中发现，[6]现有文献过度概化了基层干部群体，将他们视为一个大类。实际上，县域公职岗位可以分为两类：县直机关和乡镇。从正式制度看，两类岗位在招录和管理培养上本就有不同思路和制度安排；就干部自身来说，两类岗位在晋升机会、工作压力及家庭生活上有很大不同。对后者来说，相比概率低、天花板明显的晋升，“回城”现在成了县域范围内多数干部更关注的生涯选择。所谓“回城”，指的是从乡镇调到工作地点在县城乃至更高层级的机关单位。这具有双重属性，既是地理空间变动，也是岗位类型转换，涉及晋升前景、工作压力、家庭生活等多方面变化。具体来说，在渡过职业生涯某个节点后，大多数乡镇干部不再寄希望于晋升，而是将“回城”作为更实际的努力目标，并常常为此付出“退步”（晋升的反面）代价。

所谓“回城”，指的是从乡镇调到工作地点在县城乃至更高层级的机关单位。这具有双重属性，既是地理空间变动，也是岗位类型转换，涉及晋升前景、工作压力、家庭生活等多方面变化。

干部职业生涯的“回城”机制同样会对县域治理造成影响，但与晋升的作用机制不同。晋升影响治理，主要是通过提供组织激励的中间机制，好的晋升机制能激励干部队伍、选拔优秀人才，从而提高治理绩效[7]。而“回城”虽然也有一定的激励作用（有些“回城”可以视作隐性晋升[8]），但更多的“回城”则意味着退出晋升竞争，甚至是职务上的显性“退步”。“回城”影响基层治理的机制在于，它重塑了县域干部队伍的年龄结构，促使机关和乡镇形成了两种不同年龄乃至专业结构的干部队伍，进而给农村治理和县域专业事务带来不同影响。进一步来说，由于县域范围内晋升机会很有限，所以晋升机制对县域治理的影响并不像在更高层次那么广泛。与之相比，“回城”机制在县域治理中的影响更为基础和广泛。

因此，本文关注的问题是：第一，为什么“回城”会成为县域干部生涯的重要选项？除了晋升概率低，还有哪些因素促使基层干部期望“回城”？第二，有“回城”就要有“下乡”。在职业生涯不同阶段，基层干部有着不同的追求和选择。那么，“下乡”、晋升和“回城”等不同选项怎样构成了基层干部的整体生涯路径？第三，当“回城”成为基层干部生涯重要内容时，它给县域治理带来了怎样影响？本文认为，干部构成的“外地化”和晋升“天花板”使“回城”成为多数乡镇干部在一定年龄后的主要期待，干部工作导向则促使基层干部在职业生涯不同阶段做出“下乡”“回城”等不同选择，“下乡”与“回城”、晋升与“退步”交织构成了基层干部的整体职业生涯。总的来说，“下乡—回城”机制一定程度上保证了干部队伍的流动和活力，对农村治理带来明显正面效用，但对机关运作和相关治理事务专业化水平也有负面影响。

二、“回城”的动力

“回城”影响基层治理的机制在于，它重塑了县域干部队伍的年龄结构，促使机关和乡镇形成了两种不同年龄乃至专业结构的干部队伍，进而给农村治理和县域专业事务带来不同影响。

“回城”是晋升之外基层干部生涯的重要选择。晋升概率低虽是基层干部转而期望“回城”的必要前提，但并不充分。干部构成的“外地化”，乡镇相比机关更大的工作压力则是促使干部期望“回城”的直接推手。

（一）“外地化”让乡镇只是基层干部职业生涯的一站

“本地人管本地事”是中国传统基层治理基本特征，直至上世纪末仍是如此。对当时本地出身的基层干部来说，“回城”不会是其职业生涯的重要选项。新世纪以来，新的干部录用方式和城市化改变了“本地人管本地事”传统，“外地化”成为乡镇干部队伍的新特征。

首先是“逢进必考”带来的变化。在公务员制度建立前，乡镇干部主要是本地人，大致来源有三：其一，毕业生分配回乡，以中专生为主。其二，招工进入乡镇党政机关，在工作中逐步解决编制。其三，村干部通过选拔获得干部身份。本世纪以来，随着公务员制度建立，公务员（行政编制）和事业编制全部“逢进必考”，并且考试至少是省级统一组织、县级统一面试，本乡镇人在考试中少有优势，这让乡镇干部的来源发生重大变化。虽然优秀村干部依然有定向入编名额，但比例大幅下降，且资格条件提升了很多；招工途径则彻底堵死，除非在考试中胜出，无论在乡镇干多久，临聘只能是临聘。简而言之，当前绝大多数乡镇干部不再是本乡镇人，而是外乡镇、外县市甚至外省人。相比愿意扎根家乡的本地人，“回城”是外地人自然会考虑的选项。

当前绝大多数乡镇干部不再是本乡镇人，而是外乡镇、外县市甚至外省人。相比愿意扎根家乡的本地人，“回城”是外地人自然会考虑的选项。

城市化进程也在激发基层干部的“回城”愿望（图为《县委大院》剧照）

城市化进程也在激发基层干部的“回城”愿望。过去，乡镇干部（包括来自外地的）普遍在乡镇安家，居住地和工作地一致。现在，城市化浪潮让农民都进了城，经济实力、社会地位相对更高的乡镇干部自然会把家安在县城乃至市区。在乡镇工作和在城里安家带来多重生活压力，进一步促使乡镇干部期望“回城”。压力首先来自婚姻。城市化让农村人口大量流失，青年农民婚配都颇成问题，干部群体在乡镇择偶就更不易，相对更不能接受“向下兼容”的女干部，更是很难在乡镇遇到合适对象，解决婚姻问题就成了很多乡镇干部考虑“回城”的最初动力。进一步压力来自家庭。相对来说，在婚前就谋划“回城”的是少数，毕竟多数干部年轻时更看重晋升，而此种机会在乡镇更多（详见下一部分）。但在婚后，子女教育、父母照顾、夫妻关系等家庭事务都会带来压力。例如，随着城市化使教育资源高度聚集，农村教育水平持续下滑，干部很少会安排子女在乡镇上学。在以孩子为中心的中国家庭模式下，在乡镇工作意味着很难承担家庭责任。无论是个人愧疚，还是配偶、父母抱怨，都会促使他们谋划“回城”。此外，城市生活也显然比农村有吸引力，即使对不太在乎生活的人来说，交通等开销也让乡镇工作的“性价比低”。虽然全国各地乡镇干部均比机关同行多一些补贴，这或许能弥补近郊乡镇交通支出，但对较远乡镇来说仍然是入不敷出。

（二）乡镇的工作压力显著大于县直机关

本世纪初，取消农业税费一度让乡镇政权“悬浮”于农村社会，乡镇工作任务因此少了许多，但轻松状态并未持续太久。近年来，城市化和产业发展让乡镇任务大增，特别是征地拆迁、重大项目推进等事务的难度大、风险高。相对于上述工作多集中于近郊乡镇，脱贫攻坚、乡村振兴、信访维稳、集体经济发展等事务则覆盖所有乡镇，“周六保证不休息，周日休息不保证”一度成为常态。

并且，与制度化治理程度高的机关不同，运动式治理更多的乡镇还有着繁多的额外事务，例如防火防汛、禁燃禁放、退林还耕、重点时期维稳等。这些事务导致仅在值班一项上，乡镇干部付出就远比机关同行多。具体来说，机关值班频率远低于乡镇，并且较轻松。相反，乡镇不仅值班频率高，必须彻夜坐班，还经常遇到突发情况，“东边烧秸秆、西边放鞭炮、气象局通知要下大雨了、马路上出车祸了，都得第一时间去现场”，有时甚至会发生人身安全事故。

此外，越来越严格的痕迹化管理还大幅增加了文字工作负担。在这类事务的上，机关既是上级表格的填写者，也是下发表格的考核方，乡镇则只能是填报表格的被考核方，两者负担有较大不同。而且，在乡镇干部承担繁重任务的同时，由于更强调属地责任，他们被问责和处分的概率也更大。有被访者表示：“在乡镇干久了，没写过检讨、没被约谈过反倒不正常，领导班子大半背着处分。”

三、“下乡”、晋升与“回城”：基层干部的职业生涯路径

在婚前就谋划“回城”的是少数，毕竟多数干部年轻时更看重晋升，而此种机会在乡镇更多。但在婚后，子女教育、父母照顾、夫妻关系等家庭事务都会带来压力。

“回城”以“下乡”为前提，不“下乡”就不需要“回城”。那么，基层干部为何会“下乡”，又会在什么条件下转而期望“回城”？在晋升上，“下乡”“回城”有着什么样的不同影响？哪些条件变化促使基层干部的职业生涯在“下乡”和“回城”间转变？本部分将通过回答上述问题构建基层干部的整体生涯路径。

（一）“下乡”获得公职

获得公职是基层干部在生涯早期选择“下乡”的主要原因。近年来，中央一直强调编制要向乡镇倾斜，如2021年4月发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求：“推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂行政和事业编制。”现在，在大多数省份公务员考试中，乡镇的名额都显著高于县直机关，名额分配导向决定了多数干部进入体制的第一站是乡镇。例如，广东省2022年公考招录乡镇岗位有4467个、县直机关岗位是3903个；贵州省2022年公考招录乡镇岗位1627个、县直机关岗位515个；海南省2022年公考招录乡镇岗位542个、县直机关岗位382个。同时，与公考平行进行的选调生计划均要求先在乡镇服务。此外，还有“三支一扶”、大学生村官等多类仅针对乡镇的招录项目。这些项目录用人数众多，虽然在入口处不提供编制，但入选者达到工作年限后可以参加相应考核考试，有较大几率获得事业编制乃至成为公务员。

同时，多数年轻求职者主观上也倾向选择乡镇岗位作为职业生涯起点，因为竞争程度较低。这一方面体现在录取分数上。省考是统一试卷、按岗位分别划线。其中，省直单位岗位分数线最高，市直单位和主城区区直单位其次，县直单位又次，乡镇最低。另一方面，较少的报考限制也促成了求公职者向乡镇流动。省直、市直乃至县直机关普遍会在学历、专业、政治面貌、工作经验等上设置较多限制性条件，同时还常有名校偏好，条件一般的考生即使能通过资格审核、笔试过线，在面试中也有较大淘汰概率。相反，乡镇岗位限制性要求少。所以，学历普通、专业受限的年轻人多会选择报考乡镇。

（二）“回城”调入机关

如前文所言，乡镇可能只是“上岸”的权宜之计，一些年轻干部刚“下乡”就有“回城”打算。需要注意的是，这种打算一定程度符合干部工作导向。具体来说，乡镇在公考中的名额占比显著大于它在总编制数中占比。那么，机关仅靠考试就无法补充足够人员。因此，相比乡镇仅有考试这一种干部录用方式，从乡镇选拔则是各级机关补充新鲜血液的重要渠道。简而言之，“招录计划向基层倾斜，限制机关直接招录人数”与“入职乡镇——选调至机关”是制度设计的年轻干部培养路径和干部队伍更新机制。不过，组织希望的是年轻干部先在乡镇踏实工作几年，做出贡献、获得历练后再参加选拔，而非一入职就不安心工作、谋划“走人”，因此制度同时包含多重限制。总的来说，年轻干部调入机关大致有两条途径：

乡镇可能只是“上岸”的权宜之计，一些年轻干部刚“下乡”就有“回城”打算。

其一，遴选。这是规模较大的正式渠道，即通过考试为机关选拔工作人员，符合岗位要求的在编干部均可报名。已在城里的干部显然兴趣不大，报考者主要来自乡镇。同时，遴选会设定多种条件，从本文角度值得一提的是两个限制条件。一是年龄，“不超过多少岁”，因为机关需要年轻、更能干活的人。二是乡镇工作年限，“不少于多少年”，这样既能保证乡镇干部队伍稳定，也提供了明确预期。

其二，个人化的调动（借调）。为了保证干部工作秩序和基层政治生态，现在各地都在某种程度上限制乡镇干部直接调入机关。例如，即使在乡镇和机关两方协商一致、符合人事相关规定的前提下，很多地方还规定普通干部调动必须有分管县领导、组织部长乃至县长、书记签字才能放行。

所以，现在普通干部想要“回城”，大多要先经过较长时间借调。借调与调动的差别是，调动及遴选是工作地点和人事关系同时“回城”，借调只是工作地点上“回城”，档案、工资等所有关系还在乡镇。借调式“回城”包括两种具体情况：一是通过借调逐步实现调动。机关有用人需求，但认为遴选未必能提供合适人选，而且选了就不能“退货”了。因此，先初步筛选人选借调，在实际工作中考察，不满意的退回原单位，满意的就想办法帮助他通过遴选考试，或是寻求上级支持直接调入。二是“只借不调”。机关没有编制或者有编制但认为借调人选并不合适。不过，他希望留在城里工作，有时也可以继续借调。这种借调对干部生涯发展没有帮助甚至有负面影响，只是为了生活上的便利。

（三）在（去）乡镇实现晋升

现在普通干部想要“回城”，大多要先经过较长时间借调。

现在普通干部想要“回城”，大多要先经过较长时间借调（图为《县委大院》剧照）

晋升（科员到副科级领导职务、副科级非领导职务到领导职务、副科级领导职务到正科级领导职务）是干部“下乡”另一关键期。在县域官场中，干部队伍结构和工作导向决定了大多数干部（包括机关干部）需要在乡镇实现晋升。

从队伍结构看，在县域官场晋升副科不难。不计专项管理的政法干警及垂直管理单位等，科级领导职数大约占全县行政编制数三分之一。考虑到年龄结构和退休效应，理论上大多数人都有晋升副科机会。不过，这种机会分布得并不均匀。由于领导职数和非领导职数倒挂，乡镇的晋升机会远多于县直机关。具体来说，全国大多数乡镇一般有一二十个不等的行政编制，其中党政领导加起来就占十多个。换言之，一个乡镇不担任领导职务的公务员多则十人、少则三五人。考虑空编情况，实际在岗人数可能更少，“十来个领导，三五个兵”是常态。当然，乡镇还有很多事业编制干部以及聘用人员。但由于身份限制，他们很难与公务员身份的同事竞争领导职务。

干部工作导向进一步增加了年轻干部在乡镇的晋升机会。其一，中央在历次换届中均会提出“选拔年轻干部”“确保各级党政领导班子合理年龄结构”等要求，而在各地换届工作中则会将这些要求明确为“选拔若干名年龄在xx岁以下的年轻干部担任乡镇副职”的具体任务。对作为大型科层组织的各国政府来说，论资排辈是晋升难以回避的潜规则。但是，上述要求能让年轻干部在乡镇换届中越过资历深、苦劳多甚至能力更强但年龄超标的同事。其二，中央反复强调要注重选拔具有基层特别是艰苦地区工作经历的干部。在县域范围内，乡镇经历就常常是重要加分项甚至限制性条件。因此，在职业生涯早期，“回城”对年轻干部吸引力并不大，晋升希望会促使很多人留在乡镇努力工作。

在职业生涯早期，“回城”对年轻干部吸引力并不大，晋升希望会促使很多人留在乡镇努力工作。

干部工作导向进一步增加了年轻干部在乡镇的晋升机会（图为《县委大院》剧照）

机关则不同，其一，机关的领导职数和非领导职数少有倒挂；其二，机关没有“换届”一说，从中央到地方对机关班子年龄结构的要求少，因而资历在机关晋升中影响更大；其三，机关领导岗位还常要用来安排“回城”的乡镇领导干部（后文详述），能用作提拔年轻干部的就更少了。相应的，“回城”等因素让乡镇流动性大，会频繁空出领导岗位，机关领导任职年限则要长得多。实际上，许多机关年轻干部（不论是直接考入还是从乡镇调入）也是通过“下乡”特别是在乡镇换届中实现晋升的。这也是干部工作的导向，乡镇领导干部数与行政编制的普通干部数倒挂决定了乡镇后备干部人选很难满足换届需要，因此各地均会强调从机关选拔优秀年轻干部充实乡镇领导班子。

还需补充的是，事业编制干部相较公务员的晋升概率确实小得多，但在乡镇仍然比在机关大，这来自干部工作中两类已经具有较高制度化的做法：其一，从国有企事业单位选拔年轻干部充实乡镇领导班子是换届中的常态制度安排。其二，为了保持干部队伍干劲，各地会定期拿出一些乡镇领导职务，定向选拔乡镇事业编制干部。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二十五条就作了专门规定：“注重从优秀村党组织书记、选调生、大学生村官、乡镇事业编制人员中选拔乡镇领导干部。”

（四）“退步回城”

在整个职业生涯中，乡镇干部可能经历两次“回城”，一次是作为普通干部调入机关，一次是作为领导干部转岗机关。相对于首次“回城”意味着生涯发展，第二次“回城”则是主动退出晋升竞争，甚至还要付出“退步”代价。两次“回城”在制度程序上也不同。第一次“回城”是在人社部门办理调动手续，第二次“回城”是经县委常委会决定由组织部办理任免职手续。

要理解乡镇领导干部的“回城”选择，首先需要把握县域科级岗位的隐性差别。在省、市、县三级，地方党政领导岗位的隐性位阶高于上级机关负责人。例如，市直机关正职转任县长一般会被视作好事，仍保留正处级的副书记、常务副县长情况也不少见，若能直接任县委书记则是公认的重用。原因在于，从权力看，“除了外交和国防，什么都管”的县级党委政府显然远大于大多数市直机关。在干部管理上，虽然都是正处级，但是县委书记、县长是省管干部，进入了省委组织部的干部库，市直机关正职则是市管干部。

县域情况截然相反，书记、镇长转任局长会被视作好事。原因在于，从权力看，乡镇没有独立财政，辖区内诸多事务由县直机关直接管辖，权力小于掌握各种项目资源和考核打分权的县直机关，相反乡镇面临的问责压力却最大。现在强调属地责任，县一级特别强调压实乡镇责任，并且问责机制严格，而乡镇已是科层制最底层了，不可能再向下压责。

在整个职业生涯中，乡镇干部可能经历两次“回城”，一次是作为普通干部调入机关，一次是作为领导干部转岗机关。

需要指出的是，虽然机关领导岗位在隐性位阶上高于乡镇领导岗位，从权责和生活上看是好岗位，但不等于晋升机会的领先。实际上，现在乡镇党委书记晋升副处（特别是晋升党委政府而非人大政协的职务）概率远大于县直机关负责人。在这一点上，县域与其上三级是一致的。原因在于，其一，地方领导干部选拔更看重区域主官经历，因此乡镇党委书记要比未担任过这一职务的机关领导具有先天优势。其二，干部晋升有年龄要求。岗位级别越低，年龄要求就越低，在换届中提任县处级一般要求在45岁以下并且整个班子必须配备一定数量40岁以下干部。长期“回城”效应让在任的乡镇党委书记年龄普遍低于县直机关负责人，至少满足晋升的前提条件。

因而，“转岗机关”常常意味着退出晋升竞争。而促使乡镇领导干部从期望晋升转为考虑“回城”的关键因素是年龄，节点大致在40至45岁间，具体时间因干部个人情况（在重要乡镇还是普通乡镇任职、正科级还是副科级，任职年限、学历、性别等可能影响晋升的因素）和主观认知有一定差别，并与换届时间点有关。在渡过节点后，乡镇干部仍有晋升可能，但概率大幅降低。因此，相比继续在乡镇承受更大工作压力以维系微弱的晋升可能，大多数人会开始谋划“回城”，追求更舒适的生活和更有性价比的工作，并弥补对家庭的愧疚。

不过，实现“回城”目标并不容易。毕竟很多人都期望“回城”，而机关岗位也不能全用来安排“回城”干部。所以，往往只有资历较深、实绩较大、在乡镇时间更长的干部可以优先平级转任，很多人为了“回城”需要付出“退步”代价。例如，“转非”，从乡镇领导职务转任县直机关非领导职务；“转副”，从乡镇正科级领导职务转任保留正科级的县直机关副科级领导职务；“放弃身份”，转至国有企事业单位任职，身份从公务员转变为事业编制或企业编制。

（五）县域干部的职业生涯

综合前文论述，县域干部整体职业生涯可以归纳为四个阶段，如下图：

补充几点：其一，这里归纳的是多数路径，当然不能涵盖所有人。有的干部实现了一路晋升，走上更高领导岗位；有的干部在乡镇期间就通过遴选等方式调入省市乃至中央机关，跳出县域官场；有的干部一直在乡镇/机关工作，还有人离开了体制。其二，一些干部在公考中考入县直机关，因而职业生涯不包括第一阶段；一些干部职业生涯不包括第二阶段，他们在晋升前没有离开乡镇，所以这两项用虚框表示，放在一起用实线大框表示。其三，大多数科级干部在第三和第四阶段之间的停留时间长，包含了在乡镇不同岗位、不同乡镇以及不同机关间的多次调整。在这个过程中，一些干部实现了从副科到正科的晋升，但多数干部只是在副科级岗位的隐性台阶上打转。

四、小结与讨论：对县域治理的影响

实现“回城”目标并不容易。毕竟很多人都期望“回城”，而机关岗位也不能全用来安排“回城”干部。

外部环境变化和干部工作导向塑造了基层干部的“下乡”/“回城”职业生涯路径。个体的生涯路径进一步在整体上重塑了县域干部队伍结构，促使机关和乡镇形成了两种不同结构的干部队伍，进而对县域治理带来诸多影响。

（一）县域干部的年龄构成

就领导而言，乡镇少有“老书记”“老镇长”，正职转岗年龄大致在45岁左右，副职更早；县直机关则有不少“老局长”，他们很少转岗乡镇，一般要干到55至58岁才会退出领导岗位（具体年限各地略有不同），副局长更早一些。就普通干部来说，乡镇的老同志同样不多，因为乡镇干部要么在较年轻时就获得了晋升，要么已经“回城”，很少会作为普通干部在乡镇工作二三十年；机关则有不少年纪较大的老同志。因而，乡镇干部队伍年龄结构是较年轻的领导+年轻干部；机关则是年纪较大的领导+一些干劲不足的老同志+一些在编的年轻干部+一些借调的年轻干部。此外，都还有数量不等的聘用人员。

（二）对乡镇治理的积极影响

总体来说，“回城”机制带给乡镇治理的影响是正面的：

一方面，与老龄化的农村社会不同，乡镇年轻干部多，又能经常补充新鲜血液（刚入职的普通干部和刚晋升的领导干部），因此队伍比较有活力。而且，年轻干部在乡镇有较大晋升希望，首次“回城”是干部序列上的隐性晋升，第二次“回城”仍然存在激励机制。所以，乡镇干部有动力好好干，以工作成绩促进个人目标实现。

另一方面，“回城”机制降低了基层关系网络对干部队伍的侵蚀，让国家意志更深入农村社会。基层社会是熟人社会，过去以本地人为主的干部队伍中往往存在复杂的关系网络，积累诸多陈年旧怨。这导致乡镇工作开展时，首先要做的常常不是推进治理任务，而是理清关系网、安抚好矛盾。同时，乡镇干部在工作中也常常存在作为国家代理人和作为本地少数既得利益者的身份冲突。

干部“外地化”极大避免了本地关系网络对干部队伍的不良影响，有助于基层政权的公正运转，让国家意志和各项治理任务更加扎实地落地。当然，外来干部长期在本地工作也会逐渐融入本地网络，陷入种种利益或情感的矛盾纠葛，但是“回城”机制客观上使干部不会在乡镇待太久，降低了他们经营本地关系的主观意愿，并减少了长期办公室政治可能产生的内耗。

（三）对县直机关运转的消极影响

事物往往具有两面性。相较对乡镇治理的积极影响，“下乡”/“回城”机制对县直机关运转则会带来一些消极影响。

干部“外地化”极大避免了本地关系网络对干部队伍的不良影响，有助于基层政权的公正运转，让国家意志和各项治理任务更加扎实地落地。

首先，偏大的年龄结构让机关干部队伍活力不足。“委办局的老同志多，让他们做日常工作没问题，想调动起加班加点拼命干就很难，普遍有些无欲则刚。”

更重要的是专业化能力不足。在县域范围内，乡镇治理和机关运转对干部能力要求差别较大。乡镇强调做人的工作的能力，对专业要求不高。与之不同，除少数综合性部门外，大多数机关是专业部门，特别是在新时代大背景下更需要专业能力，无论党口的纪监、组织、宣传，还是政府口的发改、财政、统计、规划、教育、卫健等部门。但是，在“回城”机制影响下，县直机关许多领导岗位要用来安排乡镇转岗干部，“没干过乡镇主要领导，一般不能当局长”是许多地方的潜规则。这样造成的问题是：许多专业化程度高的部门配备的是缺乏专业背景的领导干部。

经验是能力的重要基础，但需要的是与岗位相匹配的经验。现有文献非常强调基层经验对干部能力的重要性，许多人也喜欢用“没和农民打过交道怎么当领导”“老百姓上访就是不听你的怎么办”来论证其必要性，但是基层经验未必是对口经验，县域治理很多岗位需要的是专业技能和经验。机关在遴选和调动普通干部时还可以设置专业要求，领导干部转岗则很难顾及专业背景，有受访的县委书记就抱怨过“规划局长不懂容积率”等问题。

不过，相对来说，书记、县长不会轻易把跟自身政绩高度相关的经济类委办局特别是土地相关部门用来安排“回城”干部，科教文卫部门才是接纳转岗乡镇干部更多的地方，但这类部门其实对专业能力、专业经验要求并不低，干部能力和岗位要求的错配就会造成许多问题。[9]

（四）余论

现有文献在研究干部职业生涯和国家治理相关问题时高度聚焦晋升议题，但这并不能呈现干部职业生涯全貌，也不足以解释干部生涯影响国家治理的完整机制。近年来，城市化、干部录用方式变化、干部工作导向等因素共同塑造了县域干部队伍的“回城”机制，“下乡”与“回城”、晋升与“退步”交织构成了基层干部的整体职业生涯，并对县域治理不同领域产生了不同影响。需要强调的是，表面上看“回城”是个体的自主选择，实则在很大程度上是制度环境的产物。近年来，我一直试图从不同方面揭示论证制度环境特别是正式制度对看似个人化的干部行为的塑造作用，本文也是这一系列研究中的一篇。

地理条件和经济发展水平等因素对“回城”机制是否存在以及发挥多大作用，会产生较大影响。欠发达地区特别是山区较多、交通不便的县的干部“回城”需求最强烈，“下乡—回城”机制运转最充分甚至形成了正式制度。

最后，地理条件和经济发展水平等因素对“回城”机制是否存在以及发挥多大作用，会产生较大影响。欠发达地区特别是山区较多、交通不便的县的干部“回城”需求最强烈，“下乡—回城”机制运转最充分甚至形成了正式制度。例如，本文最初灵感就是来自我在秦巴山区调研时了解到某县出台正式文件规定“机关正职出现空缺，一律从乡镇党委书记中选；机关副职不能直接提任机关正职，只能竞争乡镇长或人大主席等职务”。与之不同，东部发达地区的“回城”机制运转较弱，许多干部乐意在乡镇干到退休。原因在于，一方面，东部发达地区以平原为主，雄厚财力更是打造了非常便利的交通条件和基础设施，在乡镇工作并不妨碍干部承担家庭责任、增加生活成本。而且，东部不少县区城市化程度很高，乡镇早就不是“乡镇”了。另一方面，相对于欠发达地区捉襟见肘的吃饭财政，东部地区特别是珠三角、长三角的乡镇经济实力强、可支配财力多，乡镇干部的经济待遇往往显著高于机关同行。

“下乡”与“回城”交织构成了基层干部的整体职业生涯（图为《县委大院》剧照）