中国老年照料行业劳动力的需求与供给展望——以中老年女性为例

封 婷，郑真真，马仲雁

（1.中国社会科学院 人口与劳动经济研究所，北京 100710；2.谢菲尔德大学 社会学院，谢菲尔德S10 2TN）

一、研究背景

中国人口老龄化进程正在加速，预计2020-2050 年60 岁以上老年人口比例由17.8%增长至38.8%，老年人口总数将超过总人口的1/3，进入重度老龄化阶段。重度老龄化的突出特点是老龄人口高龄化，中国80岁以上高龄老人占总人口的比例将由2020年的2.3%增长到2050年的10.3%。［1］未来需要照料的老年人口迅速增多，高龄老年人照料需求强，社会支持系统将面临严峻挑战。与此同时，提供老年照料的人数不足，少子化和人口流迁削弱了家庭的养老能力。此外，我国劳动年龄人口数量已开始下降，以家庭为单位的养老模式可能需要有劳动能力的家人离职照料老人，造成劳动力的进一步流失。因此，需要发展规模化、专业化的社会养老，统筹调配养老资源，提高劳动力利用效率，加强应对老龄化的社会支持系统建设。

老年照料行业对劳动力有刚性需求且从事照料的工作人员性别与年龄分布有鲜明特点，中老年女性是主力军。澳大利亚直接照料者的中位数年龄为46 岁，87.0%为女性。［2］日本直接照料者中女性占80.3%，平均年龄达到50.3岁。［3］上海市养老护理员93.3%为女性，50-59岁占62.2%，40-59岁合计接近九成。［4］

目前我国老年照料行业人员短缺，中长期来看供不应求的状况会加剧，成为制约老龄事业发展的关键因素。［5］我国女性退休年龄相比男性和其他国家女性偏低，部分退休女性仍有较强的劳动能力，开发和利用的潜力大。［6］因此，将老年照料行业以中老年女性为主的巨大劳动力需求和有待挖掘利用的中老年女性人力资源进行匹配，不仅有助于解决该行业劳动力供求缺口，也能为延迟退休、加强社会保障体系等积极应对老龄化的政策提供借鉴。本文将对中老年女性人力资源供给和老年照料行业对中老年女性的需求两个方面分别进行测算，并讨论促进供需匹配的对策。

二、定义和数据来源

（一）研究对象

在中老年女性劳动力供给方面，本研究关注的中老年女性年龄在45-64 岁之间，具备一定的劳动能力，目前这一人群的劳动参与率偏低，开发利用潜力大。

在老年照料行业劳动力需求方面，本研究的测算关注老年照料行业的直接照料者（Direct worker）。他们直接面对老年人并提供照料服务，以中老年女性为主的年龄和性别特点鲜明。直接照料者需要担负老人的日常护理和情感沟通工作，工作环境和内容复杂多变，不容易被信息和机器人技术取代，［7］人员配置水平在二三十年间很难降低。从国际经验来看，对直接照料者的需求巨大，但报酬偏低，再加上照料工作对体力和精神的要求较高，因此各国的老年照料行业都面临人手不足、队伍不稳定等问题。［8］

（二）资料来源

1.中老年女性劳动力供给

中国未来人口预测使用2022 版世界人口展望数据集，［1］主要利用2020-2050 年45-64 岁中老年女性数量和年龄结构的中方案预测结果。我国中老年女性的就业、教育等数据来自第七次全国人口普查年鉴，［9］未就业原因等数据来自第六次全国人口普查资料集。［10］

2.老年照料行业劳动力需求

我国未来老年照料行业劳动力需求总量预测使用封婷等的最佳预测情境，［5］该方案综合考虑了2014-2050 年我国老年人口规模、性别和年龄结构、健康改善以及家庭照料传统等因素。使用澳大利亚2016年“老年照料机构普查”资料，［2］将老年照料行业劳动力需求总量预测折算成直接照料劳动力需求。参照澳大利亚2016年“老年照料机构普查”和日本2019年“护理人员实际状况调查”中直接照料劳动力的年龄和性别结构资料，［2-3］分解获得直接照料工作需求的中老年女性数量。

澳大利亚“老年照料机构普查”对所有老年照料机构寄出问卷，按机构规模大小事先确定每家机构受访的直接照料者数量和选取方式，确保了抽样的随机性，推断全国直接照料劳动力队伍整体特征。日本“护理人员实际状况调查”则是从全国老年照料机构列表中随机抽取18 000家，要求每家机构填写32名直接照料员工的基本信息。由于很多机构规模不大（回复的机构平均填写9.6名员工），因此资料具备一定的随机性和代表性。

澳大利亚在发达国家中老龄化进程相对较晚，发展较慢，2030 年后我国很多指标会接近甚至超过澳大利亚，且澳大利亚养老机构以公立为主、薪资大部分由政府补贴，适合我国参考。［5］同处东亚的日本老龄化进程领先，家庭养老的传统与我国类似，在老龄化制度安排等方面可资借鉴。

三、中国中老年女性劳动力资源的现状和未来变动

中国快速的人口转变不仅带来老龄化迅速发展，也使劳动年龄人口数量出现下降。近年来中国劳动参与率水平整体降低，受教育年限不断增长，工作年限明显缩短，随着寿命延长，工作年限占寿命的比例进一步下降。［11］为了维持老龄化社会支持系统良性运转，应充分利用中老年劳动力资源。相比男性，中国中老年女性寿命长，而退休年龄和劳动参与率低，劳动力资源利用潜力大。以下预测和分析显示未来二三十年我国中老年女性规模处于高位，受教育程度提升，抚育和照料负担相对减轻，成为劳动力供给的机会窗口。

（一）中国中老年女性劳动参与现状

目前我国中老年女性过早退出劳动力市场，人力资源未得到充分利用。图1 展示了经合组织（OECD）估算的实际劳动力市场退出年龄的性别差距，［12］即男性实际劳动力市场退出年龄超过女性的年龄差。整体来看日本、韩国、澳大利亚和OECD 国家平均的性别差距均表现出逐渐缩小的趋势，在2015 年之后性别差距都低于2 岁。中国实际劳动力市场退出年龄的性别差距曾经高达8岁，近年来虽然有所下降，但仍在5 岁左右。

图1 中、日、韩、澳和OECD实际劳动力市场退出年龄的性别差距（岁）

中国女性过早离开劳动力队伍，既源于退休年龄偏低这一制度安排，还涉及产业结构、家庭制度、性别角色等方面的原因。图2 展示了2020 年中国40岁以上男性和女性以5 岁年龄分组的职业状况。职业大类为“农、林、牧、渔生产及辅助人员”（以下简称为务农）的就业人口占所在年龄、性别组人口的比例变化不明显，在50-69 岁的四个年龄组，均有约1/5的男性和1/6左右的女性仍在务农。两性就业状况的年龄别差异主要表现在非农就业人口的比例上，具体来说，女性非农就业比例从50 岁以上年龄组开始快速下降，而男性的急剧变化则出现在60 岁以上，女性较早离开非农就业岗位显示出离退休制度的年龄刚性特征。

图2 2020年不同职业的就业人口占所在性别、年龄组人口的比例（%）

分析未工作原因可以提供进一步的信息（见图3），第六次全国人口普查资料集包含失业人口的比例和非经济活动人口分年龄、性别、未工作原因的情况①第七次全国人口普查资料和2015年全国1%人口抽样调查资料均未提供失业人口比例和未工作原因汇总表，涉及非就业人口的分析仍使用第六次全国人口普查资料。。在40-65 岁各年龄组中，两性在丧失工作能力、失业及其他原因的比例相当，并不能解释就业比例的较大差距。女性因料理家务而不在劳动力队伍的比例在各个年龄组保持稳定且大幅高于男性。两性未就业差异的年龄别变动主要表现在离退休比例上，女性50 岁及以上年龄组离退休比例跃升至较高水平。由此，较早退休和料理家务是当前中老年女性劳动参与率偏低的主要原因。不过接下来的测算表明这两个因素都将发生改变。

图3 2010年分未工作原因的非就业人口占所在性别、年龄组人口的比例（%）

（二）未来中国中老年女性劳动力资源变动特征

未来二三十年我国中老年女性人力资源潜能丰沛，主要体现在规模处于高位、受教育程度提升、隔代抚育负担减轻三个方面，此外，在健康状况和家庭照料负担方面也存在有利因素。

1.中老年女性群体的规模处于历史高位

图4a显示中国45-64岁女性规模从2010年起快速增长，［1］2020-2040年基本保持在2亿以上，其后逐渐下降，到2050 年降至1.7 亿，2060 年继续降至1.5 亿左右。而50-59 岁女性数量预测期间内波动较大，2023 年达到近1.2 亿的最高点，到2060 年降至0.7 亿，相比2023 年下降38.2%。如果考虑占劳动年龄人口（15-64 岁，男女合计）比重，2020-2050 年45-64 岁中老年女性占比保持在二成以上，50-59 岁女性占比也基本在10%以上（见图4b）。在中国人口进入负增长阶段、劳动年龄人口下降的背景下，中老年女性群体积蓄了过去几十年人口的增长势能，成为劳动力资源的蓄水池。不过，预测结果也表明这一数量方面的机会窗口集中于未来二三十年间，需要尽早开发。

2.中老年女性人力资本不断提升

中老年女性受教育程度处于快速提高过程中。2020 年50-59 岁女性受教育程度为高中及以上的比例为18.7%，初中为44.7%，相比2010 年分别提升了4.7%和14.3%，而小学及以下的比例由2010 年的55.6%降至36.6%。随着年龄由高而低，更晚出生的女性教育水平不断提升，性别差异不断缩小，在40 岁以下两性受教育程度已经相当接近。［9-10］

假设2020年20-29岁的女性人口受教育程度不再改变（这一假定将导致预测结果偏低），将她们队列外推至2050 年，50-59 岁女性受教育程度为高中及以上的比例将达到68.8%，小学及以下的仅占3.6%。将教育水平提升与人口规模变动累加，［1］预计高中及以上的50-59岁女性人数在2050年将达到5 642.6万，是2020年的2.8倍。

除教育水平提高之外，中老年女性人力资本也受益于健康资本提升。［13］健康状况的普遍改善有助于中老年女性持续工作，［6］还会以其他方式增加她们的劳动供给，如中老年女性往往承担着在家庭内部照料长辈和配偶的职责，在其他条件不变的情况下，其长辈和配偶健康水平的提升会减轻她们的照料负担，有利于中老年女性人力资本的积累和利用。

3.家庭结构变动对中老年女性家庭职责的影响

第一代独生子女的父母即将进入高龄阶段，独生子女也开始进入中老年阶段，这些家庭内部的中老年女性将承担沉重的老年照料职责。而少子化进程长期持续，未来中老年女性的子女数将不断减少，孙辈减少更快，中老年女性抚育孙辈的负担将会减轻。

独生子女家庭的养老照料负担问题表现在能分担照料职责的亲人很少，更可能出现因照料家人而无法工作的情况。未来一段时间内，未受计划生育影响的出生队列因年龄增长将逐渐退出劳动年龄人口，取而代之的是包含相当比例独生子女的队列，中老年女性中自己身为独生女或其配偶为独生子的比例会越来越高，而当他们的父母出现照料需求时，将成为中老年女性劳动力供给的不利因素。

在照料老人之外，中年和低龄老年女性往往还会帮助子女“抚幼”，［14］对于多子女的中老年女性来说，抚育孙辈可能要持续较长时间，部分解释了女性在中老年阶段因料理家务而不工作的高比例。然而，未来中老年女性隔代抚育的负担可能会减轻，中老年女性存活子女数已下降到较低水平，并且近20 年低生育进程还将持续，这些存活子女的生育数也较低。

对此，可以从直接需求端出发，分析需要抚育的儿童与中老年女性这两个群体数量的相对变动。按简略生命表的年龄分组，“抚幼”需求最强的是0-4 岁婴幼儿①本研究也测算了0-3岁婴幼儿、0-6岁学龄前儿童和0-12岁少年儿童与中老年女性相对数量的变动，结果与0-4岁基本一致。，目前我国婴幼儿托育服务不完善，主要靠家庭承担。而相比同年龄段男性以及其他年龄段的女性，45-64岁中老年阶段的女性更可能为自己的孙辈提供隔代抚育，也可能从事“抚幼”的有酬劳动。因此，二者数量的相对变动能反映抚育负担的变化。

图5 展示了1990-2060 年中国0-4 岁人口数与45-64 岁、50-59 岁中老年女性人口数的相对比值，［1］两个比值从1990 年达到较高水平后迅速降低，在2010 年后两个比值的变动出现差异，婴幼儿人口与45-64 岁中老年女性人口的比值继续缓慢下降，2025 年之后在低水平保持稳定，2060 年达到最低水平23.9%；而婴幼儿与50-59 岁女性的比值变化波动更大，在2026 年到达最低点46.6%，相比20世纪90年代300%以上的水平，已减至1/6以下，其后比值在低水平波动起伏。如果将家庭结构分布考虑在内，未来抚育负担更轻的将是少子女或只有独生子女的中老年女性。

图5 1990-2060年中国0-4岁婴幼儿人口数与45-64岁、50-59岁中老年女性人口数比值变动趋势（%）

从中老年女性劳动力供给端来看，作为中国快速人口转变的后果，中老年女性规模将处于历史高位，存活子女数下降以及需要抚育的婴幼儿数量相对变少使这一群体隔代抚育的负担处于最轻的阶段，可利用的人力资源丰富。中老年女性受教育程度将大幅度提高，再加上健康状况持续改善，共同提升了她们的人力资本。然而，第一代独生子女开始进入中老年阶段，独生子女家庭的老年照料问题将制约中老年女性的劳动参与，显示出对女性劳动力开发利用的紧迫性。

四、未来中国老年照料行业对中老年女性劳动力的需求预测

随着中国老龄化向高龄化发展，老年照料行业劳动力需求将持续快速增长，老龄化同时伴随着劳动力资源不足，供需缺口可能长期存在。中老年女性作为从事老年照料的主力在未来二三十年间人力资源供给充沛。本节从需求端出发，借助日本和澳大利亚全国性调查资料，结合我国人口预测，测算未来我国直接照料工作需要的中老年女性劳动力数量。

（一）日本和澳大利亚直接照料行业劳动力的年龄和性别特征

根据2019 年日本“护理人员实际状况调查”，［3］提供直接照料的劳动者平均年龄为48.8 岁，其中女性占80.3%，平均年龄为50.3岁，男性平均年龄为42.7岁。直接照料劳动者的性别和年龄分布见图6。45-64 岁女性占全部直接照料者的41.9%，仍有部分65 岁以上女性继续从事老年照料，使45 岁及以上女性占比达到53.8%。由于日本资料是5岁分组，下文将提供按照日本标准测算的50-59 岁女性直接照料者的数量需求，这一年龄段与我国女性延迟退休政策密切相关。

澳大利亚“老年照料机构普查”按机构和社区两类分别统计（见图7），［2］2016年机构照料的直接照料者中位数年龄为46岁，87.0%是女性，社区提供直接照料的劳动力平均年龄更高，达到了52 岁，女性占89.1%。将两类照料合计，年龄在45-64岁之间的直接照料者占66.3%，接近2/3。

图7 澳大利亚2016年“老年照料机构普查”中机构与社区直接照料员工的年龄结构（人）

澳大利亚直接照料劳动力资料没有年龄和性别交叉的信息，为了估计45-64 岁女性所占比例，本研究假设其性别和年龄分布独立。从日本资料可以看出（图6），［3］女性直接照料者年龄集中在45-59岁，而男性则集中于30-44岁，女性平均年龄比男性高7.6岁，女性化和中老年化高度相关，照料者中的男性和女性可能形成了年龄与其他属性上的互补关系。因此，性别和年龄独立的假设会低估直接照料者向女性和中老年年龄段极化的程度，使下文计算出的澳大利亚标准很可能低于直接照料者的中老年女性实际比例。

本研究参照的澳大利亚标准为45-64 岁中老年女性占直接照料劳动力的50.4%，而参照的日本标准则是45-64 岁中老年女性占41.9%，50-59 岁中老年女性占21.8%。2021 年上海市养老护理员93.3%为女性，年龄位于50-59 岁之间的占62.2%，［4］与上海的情况相比，本研究参照的比例标准偏低。

（二）我国老年照料行业对中老年女性劳动力的需求预测

本研究按照以下步骤测算我国直接照料工作需要的中老年女性劳动力数量。首先，确定老年照料行业中直接照料者的比例。本研究以及澳大利亚和日本的调查重点关注直接照料行业劳动力，而封婷等的预测结果为未来中国老年照料行业需求的劳动力总数，［5］需要先折算成直接照料劳动力数量。2016 年澳大利亚“老年照料机构普查”显示直接照料者占全部老年照料行业劳动力的65.7%，这一比例在机构照料（65.3%）和社区照料（66.4%）中相当接近，也与笔者调研的国内各类养老机构的情况相近（约占七成）。［2］本研究使用65.7%的比例将我国老年照料行业劳动力总量的预测结果折算成直接照料劳动力数量，即假设未来中国老年照料行业劳动力中直接照料者的比例与2016年澳大利亚的比例相同。

其次，按照澳大利亚和日本直接照料者的性别和年龄结构资料分解我国直接照料劳动力预测值，测算出未来中国该工作需求的中老年女性劳动力数量（见图8）。尽管参照标准和年龄范围不同，但总体来说直接照料需要的中老年女性劳动力数量在预测期间均保持快速增长，且在2030 年之后速度加快。按照澳大利亚标准，我国直接照料工作需要的45-64 岁女性劳动力将从2020 年63.8 万人增长到2050 年的1 077.3 万人，而按照日本标准，2020 年需求为53.1 万人，到2050 年则需要896.3 万人，其中50-59 岁女性劳动力需求从2020年27.6万人增长到2050年的465.2万人。

图8 2020-2050年中国老年直接照料工作需要的中老年女性劳动力数量（万人）

最后，将测算的直接照料需求的中老年女性劳动力数量与人口预测结果相结合，计算出需求占相应年龄段女性人口的比重（见图9）。预测期内，按三种标准和年龄范围测算的占比均快速升高，按照澳大利亚的标准，需求占45-64岁女性人口的比例将从2020年0.31%增长到2050年的6.2%，而按照日本标准将从0.26%增长到5.2%。进一步细分到日本标准下50-59岁女性，在2035年之前其需求占比变动与45-64 岁女性占比的变动类似；2035-2045 年由于我国1990 年前后出生高峰人口进入50-59 岁年龄段，推高了人口基数，占比的增长势头放缓；而后出生高峰人口移出该年龄段，占比又出现加速增长，到2050年升至5.7%。

图8 中三种数量测算来自同一总需求预测结果乘以不同的占比系数，因此三条曲线的趋势一致，预测期年均复合增长率也相同，为9.9%。而图9 的比例预测将图8 需求数量预测与图4a 相应年龄段女性人口的规模预测相除，后者的变动带来新的特征。其中45-64岁女性劳动力需求占比的两种预测有相同的年均复合增长率，为10.5%，而日本标准50-59岁女性劳动力需求占比的年均复合增长率为10.9%，增速均高于数量预测。原因在于中老年女性规模在2020 年已相对较高（见图4a），其后虽略有增长，但在2040 年前后45-64 岁和50-59 岁女性规模相继到达顶点并进入单调下降的阶段，到2050年分别比2020年减少了14.8%和24.1%，使需求占比的增长快于数量增长，且50-59岁女性劳动力需求占比的增长更快。两类预测结果的比较提示：面对不断增长的老年照料行业劳动力需求，当未来二十年内中老年女性规模仍处于缓慢增长阶段时，需求占比的增长速度低于需求人数的增长，需求相对容易满足；自2040年起中老年女性人口规模出现较快下降，需求占比将更快增长，满足需求的难度增大。

五、讨论：中老年女性劳动力供给与老年照料行业劳动力需求的匹配

供给方面的分析显示未来我国中老年女性人力资源丰沛，然而，她们未必选择持续工作，即使工作也未必进入老年照料行业。从需求方面，本研究参照的澳大利亚和日本老年照料行业劳动力的年龄、性别分布是既有从业者的特征，作为供需匹配的结果，受到劳动力市场特征的影响，未来我国劳动力市场未必能形成类似的结构。供求匹配的实现需要条件，然而老年照料行业劳动力以女性、中老年为主是各国普遍具有的特点，反映出这种安排的形成并非偶然。分析老龄化先发国家形成现有安排的背景和动态机制，有助于把握我国的特殊性，识别出利弊条件，为促进供需匹配的公共政策提供参考。

（一）老龄化先发国家老年照料行业劳动力形成现有结构特点的一般背景

第一，从人口变化规律看，在短时间内快速高龄化、老年人口照料需求激增，直接驱动力往往是出生高峰人口进入高龄阶段。一般来说出生高峰人口的子代队列规模也会较大（即所谓人口年龄结构的“回响”），形成“婴儿潮次世代”。因此，当老年人大规模进入80岁及以上阶段，其子女正处于中老年时期，并且这些子女在劳动年龄人口中占比也会较高，使家庭内部和社会化的养老服务中都容易形成中老年人照料高龄老人的现象。

第二，从人口转变和经济发展规律看，老龄化是健康改善、死亡率和生育率相继降低，即所谓“第一次人口转变”的后果，并伴随着以下三方面的变化：经济社会发展中就业人口从第一产业向第二、第三产业依次转移；人口向城镇迁移；技术进步和产业结构的优化使重体力劳动减少，工作年限延长，退休年龄推迟。这些变化应视为同一经济社会转型的不同方面，存在长期复杂的相互作用。在这一转型中，中老年女性作为人力资本积累相对不足、在就业市场处于不利位置的群体，与老龄化催生的对学历、技能、经验要求低的老年照料行业，在劳动力供给和需求之间互相亲和。

第三，从跨国迁移的角度看，发达国家（地区）老龄化程度深、劳动力相对不足，但工资水平高，发展中国家（地区）劳动力资源丰富但工资水平低。随着全球化发展，发达国家（地区）的照料工作越来越多地由发展中国家（地区）的移民女性承担，形成由高向低不断贬值的照料链条，被称为“全球照料链”（Global care chains）。［15］移民之中处于青壮年、学历和技能等条件较好的女性逐渐转向链条中收入更高或工作条件更好的抚育、家政或其他服务业，使老年照料行业留存的劳动力集中于中老年女性。［8］

（二）中国老年照料行业劳动力开发面临的特殊背景

从老龄化先发国家的上述背景来审视我国中老年女性劳动力供给与老年照料行业劳动力需求匹配的条件，有助于认识我国的特殊性。

第一，独生子女家庭的养老问题凸显了优化养老资源配置的必要性。在严格的计划生育政策干预下，中华人民共和国成立后第一代出生高峰人口的子代规模受到限制，持续偏高的出生性别比意味着其子代女性所受影响更大。在2030年之后，当第一代出生高峰人口进入高龄阶段时，尽管中老年女性绝对数量较高，但相比照料需求者仍有不足。更为严峻的是养老资源在家庭之间分布不均衡。从代际结构来看，独生子女家庭缺口更大；从居住模式来看，大规模人口流动使家庭直系成员地域分割，流动人口所在家庭的资源调配更难。这些特点决定了养老需求数量大，以家庭为单位的养老模式无法持续，养老服务社会化势在必行。

第二，我国人口转变和社会经济发展起步晚，但变化速度快。发展进程晚使我国可以借鉴吸收发达国家（地区）应对人口转变和经济社会转型的政策措施和科学技术。然而，我国转型速度过快带来以下挑战：一方面，城市化速度过快使劳动力属地化程度不足。社保和家庭福利等方面的差异使大量流动人口的子女、父母等家庭成员留在流出地，致使他们在流入地通常选择全职工作，不工作时或者退休后回到流出地，而较少兼职；另一方面，产业和制度转型过快导致社会保障水平低。我国社保制度碎片化且便携性较差，快速转型中大量劳动力不断转换行职业和工作地点，［16］无法形成稳定的职业发展预期，也难以安家落户，缴纳社保的意愿不足，保障水平偏低。因此，当流动女性面临抚育子女和照料家人等家庭职责时，非属地化让她们很难兼顾家庭和工作，社保福利不足以激励她们持续就业，不少人会中断工作回流出地照顾家人，导致女性职业生涯中断，劳动力利用率低。

第三，我国照料价值链链条短、梯度大，限制了家庭的照料选择与照料服务业发展。当前照料服务业发展有限，利用率低、类型少、价格偏高。照料价值链主要有城市有酬全职照料工作和家庭成员无酬照料，而兼职照料、乡镇就近照料等中间环节欠缺。乡村、欠发达地区、低收入家庭中的照料者由于外出务工而流失，照料缺口大，需求更为紧迫，却因为价格贵而无法使用照料服务，只能依靠家庭内部的资源，其中不少是由中老年女性离职照料。由此带来这些家庭收入降低，中老年女性社保累积不足，未来家庭收入和抗风险能力进一步削弱，加重了城乡、地区和收入阶层的分化。照料服务业用户群体扩大和照料人手扩充也受到限制，难以实现规模经济以提高效率并降低价格，产业发展陷入瓶颈。

（三）对策建议

总结上述定量和定性分析，面对巨大的老年人口照料需求，由于子代数量相对不足，依靠家庭养老的小循环已无法持续，家庭养老难题与社会养老发展受限二者互相掣肘。解决老年照料行业供求缺口，需要打破家庭的界线，依靠社会大循环来协调应对。本研究关注作为老年照料行业主力的中老年女性，讨论未来几十年间她们从家庭走向社会的有利条件。而发挥老年照料行业专业化、规模化、集约化的优势，养老资源不足的家庭能够以可承受的价格使用照料服务，也有助于老年人家庭中的劳动力持续工作。

参考老龄化先发国家经验，从我国国情出发，为实现养老的社会循环，提出以下对策：

首先，从照料价值链来说，由于链条的各个层次都在我国内部，使跨地区、城乡、收入水平和代际的统筹成为可能。社保发展能充实和贯通老年照料行业劳动力的供给和需求两端，平滑个人和家庭生命周期的收支，转移分担单个家庭无法承担的养老风险。长期护理保险能在需求端保障行业发展壮大，形成稳定的职业发展前景以吸引劳动力加入，养老和医疗保险在供给端是劳动力积极和持续工作的激励，可增加劳动供给。此外，照料劳动者的工资不高，将他们纳入社会保险能发挥社保的再分配作用，促进共同富裕。

其次，从供给端出发，完善女性退休和社保制度，激励中老年女性持续工作。50岁以上从事老年照料等工作的中老年女性实际上已经推迟了退休，却不能加入职工社保，这类参保限制不利于女性稳定、持续工作，也不利于社保资金的充实。老年照料全职工作的比例高、工作稳定且职业化程度高，有利于参保，并且为已推迟退休的职工提供相应福利的政策阻力小。因此，实施弹性退休制度，建立和完善弹性缴费、接续、领取的个人账户制养老保险，可成为延迟退休改革的先行举措。

再次，为灵活利用劳动力，发展多种层次和形式的老年照料服务，推动老年照料工作属地化和兼职化。在社区中鼓励志愿活动、时间银行等多种形式的助老服务，形成身边人提供照料的模式。在乡镇设置为老服务兼职岗位，让返乡中老年女性继续利用技能和经验，“离土不离乡”，缓解乡村照料缺口。推行照料者全职与兼职灵活转换机制，为兼职者提供便捷、优惠、灵活的社保缴存方式。

最后，充分利用我国后发优势。一方面，借鉴老龄化先发国家的经验教训和政策措施，吸收引进老年照料行业技术和设备。另一方面，新技术革命和产业转型升级转移出大量劳动力资源，可在就业服务中介绍和推广老年照料职业，对就业困难群体、低保和失业保险等福利的接受者提供免费或有补贴的职业培训，引导他们从事老年照料工作。