“双碳”目标下碳中和立法研究——以《德国联邦气候保护法》为鉴

张碧轩

广西师范大学法学院

0 问题的提出

生态文明是人类文明发展进步的新形态。当前不断恶化的气候变化问题成为阻碍生态文明建设的重大障碍，引起了国际社会的重点关注。2016年多国共同签署的《巴黎协定》中确定了全球平均气温上升幅度控制目标，即将21世纪全球气温升幅控制在比工业化水平高2 ℃之内，并寻求将气温升幅进一步控制在1.5 ℃之内。这部气候变化保护协定与《联合国气候变化框架公约》共同形成了应对地球气候变化的国际法律制度基础。近年来，中国在国际社会中地位与话语权不断提高，是“人类命运共同体”中的关键一员，应当肩负起推进应对气候变化行动的责任。2020 年9 月22 日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中表示：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放量力争于2030 年前达到峰值，努力争取在2060 年前实现碳中和。”在2022 年3 月发布的政府工作报告中，李克强总理强调要“有序推进碳达峰碳中和工作，落实碳达峰行动方案”。可见“双碳”目标在我国未来的经济发展规划中占据了重要席位，其推进也势必将对我国经济发展、社会上各行各业产生深厚悠远的影响。

2022 年9 月22 日，中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中明确提出健全法律法规标准的要求，一方面要清理现行法律法规中与“双碳”目标不相适应的部分，另一方面提出有必要研究制定碳中和专项法律，增强相关法律法规的针对性和有效性。目前，我国关于碳排放管理尚未形成完善的法律体系，直接对碳排放进行规制的规范性法律文件只有2020 年12 月生态环境部颁布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，属于部门规章，法律位阶较低。其他与碳排放管理间接相关的规范性法律文件主要包括《环境保护法》《大气污染防治法》《清洁促进法》《煤炭法》《矿产资源法》等。国内现存的碳排放管理相关法律法规虽然种类繁多，但存在如下问题：

1）立法位阶较低。根据我国《立法法》相关规定，部门规章在没有法律或者国务院行政法规、决定或命令作为依据时不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。而当前以部门规章以及地方法规等形式对碳排放市场进行规制的做法显然缺乏上位法依据，与《立法法》的规定相违背[1］。

2）现存规章制度对于实现碳中和过程中所产生的新型纠纷解决存在大量空白，碳中和任务的义务主体、法律责任以及发生纠纷时的诉讼标的、诉讼依据等方面都无明确的法律依据，当前的法律体系无法满足碳排放市场的正常运转。

3）我国缺乏统一的碳排放交易市场规则，缺乏支撑碳市场发展的配套制度。现有的法律法规体系无法切实保障“双碳”愿景目标的实现，因此相关各界大力呼吁要加快推进碳中和专门立法，为未来实现碳中和目标提供行之有效的法律保障[2］。

在国际上实现碳中和的重要手段之一就是推进针对气候变化的立法。尤伊克和西尔贝基于对法律意识的研究曾提出：“法律是一种存在于日常生活中的‘持续而强大’的力量”。 碳中和法的出台会促进绿色低碳环保的法律意识在公共场合中持续不断地输出，改造社会公众的社会意识，使低碳环保的理念逐渐渗透进大众生活之中。欧美发达国家普遍都经历过为追求经济利益牺牲环境保护以致威胁到生活和发展环境，最后不得已用高昂的代价来修复生态环境的情况。经历过一系列变化，民众的环保意识逐渐加强，环保法的先进推动着社会意识的进步，社会意识的发展又进而要求环保法律体系不断完善。以有着“环保大国”之誉的德国为例，2019 年11 月，德国联邦议院通过了《德国联邦气候保护法》，确定了德国到2030 年温室气体排放比1990 年减少55%，到2050 年实现净零排放的中长期减排目标。2021 年6 月，德国联邦内阁通过了更加严格的修正案，确定新的排放目标，争取在2045 年提前实现温室气体零排放。 德国具有丰富的环境保护立法经验，其环保相关法律法规体系也较为成熟，有许多值得学习并推广的经验。《德国联邦气候保护法》是一部为应对气候变化，致力于减少温室气体排放而设立的专门法律。这部法律明确了德国的中长期减排目标，为其碳中和事业确定了明确方向以及未来几十年温室气体减排的实现路径。本文旨在立足我国国情，借鉴德国先进立法经验，对《德国联邦气候保护法》进行全面研究并探索该制度规则本土化的可能性，以期为未来我国碳中和法的出台提供新思路。

1 德国联邦气候保护法

1.1 立法概况

推动德国本次气候立法有多重因素，首先是欧盟法的影响。作为欧盟的成员国，德国国内法往往会受欧盟法律和政策的较大影响，在气候保护方面也是如此。其次，德国内部政党的博弈也使得气候保护政策成为多方焦点与重中之重，各政党都把推进气候保护立法当作重要的政治成就。此外，德国公众的环保意识较强，气候保护立法作为一项关乎存亡的公共政策深受民众的关注，具有广泛的群众基础。

德国迈向气候中立的道路是通过联邦气候保护法案确定的。根据2021 年4 月29 日联邦宪法法院的决议以及欧盟确立的2030 年气候保护目标，联邦政府于2021 年5 月12 日提交了修订的气候保护法案，并于2021 年6 月24 日设立了气候保护局。联邦宪法法院要求国家积极预防气候变化带来的不利影响，为了后代而自行选择约束生态利益，防止下一代年轻人的自由权利受到不必要的影响。由于2030 年气候保护目标较为严苛，原先的规划不足以实现此目标，德国联邦内阁对气候保护法做了相应的修订，提出了更加严格的要求，争取在2045 年提前实现温室气体零排放。这意味着根据新的气候目标，2030年德国应实现温室气体排放总量较1990 年水平减少65%减少CO2排放的目标，即2030 年的减少目标增加了10 个百分点，至少65%。也就是说，与1990年相比，德国计划在10年结束时将温室气体排放量减少65%。这样的雄心壮志也影响了2030 年时德国各个部门的CO2减少目标，主要集中在能源产业、运输业、建筑业和农业等行业中。政府也需要通过监测持续关注这些部门的碳排放情况，以实现气候中立为目的而修改的气候保护法不仅是一套科学的法律，还致力于创造更多代际正义。

1.2 主要框架

首先介绍《德国联邦气候保护法》的框架。这部气候保护法主要由五章组成，包括一般性规定、气候保护目标与年排放量数额、气候保护规划、气候问题专家顾问组、联邦公共部门的带头作用。在首章的一般性规定中确立了立法目标，阐释了相关的术语概念。第二章则包含了对气候保护目标的详细说明、各个产业部门的年排放量、监管措施与监管部门、赔偿金额、欧盟气候保护条例的具体实施规则以及温室气体年排放量超标的紧急预案。第二章第一节对温室气体的排放限额作出了较为明确的规定，提出相比起1999 年，温室气体应当逐步减少，到2030 年至少减少55%的排放量。第三章则包含了具体的气候保护计划以及年度报告制度。第四章规定了气候问题专家组的相关设置以及详细的介绍。第五章介绍联邦公共部门的带头作用，主要包括各联邦与各州之间协调合作又各自独立的关系，以及在这样的管理体制下气候中立政策与制度贯彻执行的具体程序。

1.3 主要内容和特点

1）具有清晰明确的减排目标

基于《联合国气候变化公约》《巴黎公约》确立的碳排放目标及各国的减排任务，《联邦气候保护法》的第一章规定了德国中长期温室气体的减排目标，即到2030 年实现温室气体排放总量相较于1990 年至少减少55%，到2050 年时应实现温室气体净零排放。此外，联邦政府部门要在所有的投资、采购过程中考虑减排目标，在2030 年首先实现公共领域的温室气体净零排放。这几个刚性目标的确立为德国碳中和之路提供了法律上的依据，为之后的长期减排提供了重要的保障，同时减排责任的分配与落实也有助于顺利推进之后的减排工作。

2）气候保护计划和年度报告制度

《联邦气候保护法》的第三章是气候保护计划。联邦政府根据气候保护目标并综合考虑各部门的温室气体排放量，推出了现有的气候保护计划。联邦政府还会对各个部门的气候保护目标进行科学评估，包括对可能产生的经济、社会和其他生态后果评估及其对自然资源使用效率的影响。此外，联邦环境部门、自然保护和核安全部门与经济部门相互协调，评估出实施预定措施后预期的温室气体整体减少效果。每一项气候保护计划，联邦政府都会确保联邦各州、市、商界和民间社会协会以及气候保护科学平台和联邦政府的科学监测机构参与公众咨询程序。这样的制度安排显著提升了气候保护计划的民主性和科学性。

在气候保护计划之外，联邦政府应制定一项年度气候保护报告，该报告载有各个部门的温室气体排放量的变化情况、应急方案的实施情况以及减排目标的完成进度。联邦政府每年6 月30 日前向联邦议院提交上个年度的气候保护报告。

自2021 年起，联邦政府按照《欧洲治理条例》每两年编写一份《气候保护预测报告》并且在3 月31 日提交给联邦议院。这份报告主要包含了对温室气体排放的预测、土地和林业部门的排放情况，以及对应的减排政策措施。此份报告也会纳入德国联邦经济和能源部与环境、自然保护和核安全部门协商之后所制定的国家综合进度报告。

3）气候问题专家顾问组的设置

为解决气候中和过程中出现的技术问题，《联邦气候保护法》第四章专章规定了气候问题专家顾问组的设立、组成以及职责。气候问题专家顾问组是一个由五个不同学科背景的专家组成的跨学科委员会，他们之中至少有一个要具有出色的科学知识和气候科学领域的相关经验，其他成员则可以来自经济学、环境科学等相关社会科学领域。专家顾问组的成员由德国联邦议院任命，且必须确保男女代表的数额平等，任期均为五年且经过任命可以再连任一届。成员通过秘密投票的方式选出主席及其助手。气候问题专家顾问组仅受《联邦气候保护法》约束，独立于其他政府部门，为工作需要设立了一个办事处。联邦政府根据联邦预算承担气候问题专家顾问组的费用。 碳中和之路涉及许多技术层面的专业问题，仅仅靠法律职业人员无法判断，基于此作出的特色制度设计可以有效解决这种不同领域知识上的鸿沟，更加专业地处理碳中和过程中所涉及的技术与法律交叉问题。

4）双层级的气候保护立法体系

《联邦气候保护法》的第五章主要介绍官方部门在气候保护上的职责与作用。德国的立法体系分成两个层级，在不损害与联邦法律相容性的前提下，各州可以制定自己的气候保护法。联邦各州现有的气候保护法继续适用，但不影响与联邦法律的兼容性。联邦政府为自己设定了到2030 年实现气候中和的目标。为了实现这一目标，联邦政府应最迟在2023 年之前采取措施，如果联邦当局和其他法人资格的联邦机构受制于联邦的直接组织权力，则必须遵守这些措施。实现这一目标需要制定相应的法律法规。

（1）联邦政府应在措施通过后六个月内向德国联邦议院提交草案。

（2）联邦政府的气候中和应特别通过节约能源，通过有效提供、转换、使用和储存能源，以及通过有效使用可再生能源和尽可能选择对气候友好的运输方式来实现。此外，联邦政府还必须注意要有效利用自然资源。对于联邦在国外的行政行为，例如联邦建筑物的建造或翻新，必须考虑当地法规和技术标准以及市场条件。

（3）联邦政府应确保其监督下的法人、机构和基金会、其专门基金和专属或部分拥有的私法人以气候中立的方式组织其行政活动。

（4）联邦政府应经常开展与各州的经验交流，以帮助各州进行更有效的审查，并在制定与第1 至3款所指的规则相当的规例时，确立其责任范围。

这种双层级的气候保护立法体系，既有利于集中规定立法目标，也有利于科学高效地按照各地区情况合理立法，符合德国联邦制的特色。

2 德国立法经验本土化

“双碳”目标的提出是我国在气候保护领域的责任担当和自我承诺，是我国迈向社会主义现代化强国新征程中的重要战略。碳中和之路虽然道阻且长，但行则将至，多个产业领域需要进行大刀阔斧的变革。目前，我国尚未出台保障“双碳”目标实现的专门立法，而此前的气候保护相关立法《大气污染防治法》《环境保护法》《清洁生产法》等都无法满足碳中和的需要。在国际上，气候保护立法已经成为了推进碳中和行动的必要路径，我国也不能落后，应当在借鉴各国气候立法的成熟经验的基础上结合本国国情，将“双碳”目标纳入我国立法体系[3］。

上文主要分析了《德国联邦气候保护法》的主要内容与特色制度安排，包含了许多供我国参考的经验。但是引入外国立法经验不能盲目照搬，应当切实结合我国国情、经济发展状况、现有立法水平等多重因素进行考量，经过改良之后内化成我国的特色制度。下面笔者在对德国气候法的特色进行分析之后，提炼了如下几点经验，可供我国碳中和立法予以借鉴。

2.1 专门的气候变化保护法

对于实现“双碳”目标来说，法律规制是必不可少的，但存在着多条路径。第一条路径是对现有的涉及气候保护的相关单行法律进行修订。这种做法的便利之处在于只需要经过较为宽松的修改法律程序，但不足之处是要对多部法律同时修改，不仅要注意法条之间可能出现的冲突，而且在实务中极有可能找不到适合的法律依据。另一条路径是制定一部专门的碳中和法。虽然需要经过更加严格的立法程序，但专门立法能建立起更加科学完备的碳排放管理法律体系，对于实现碳中和目标也更具备针对性。尽管在《联邦气候保护法》出台之前，德国已经制定了促进绿色低碳发展、应对气候变化的一系列规划政策，但考虑到原有的气候政策缺乏强制力与行动力，德国最终采取了专门立法的方式。吸取这样的经验教训，笔者认为我国应采取第二种路径，推出专门的气候变化保护法，再结合其他气候保护单行法，形成碳排放管理的综合性法律框架，这样才能为减排目标提供高强制力、高效率的法律保障。

2.2 建立健全碳排放的管理体制

如前所述，碳中和是一旦实施就会波及社会各行各业的重要战略。碳排放管理涉及范围广泛，影响因素复杂，并且对于国家政策过于依赖。在法律层面缺乏完善的碳排放管理体制，基层在处理相关问题时缺乏合理的法律依据，易造成执法秩序混乱[4］。根据德国经验，首先在立法层面，碳排放领域的主要法律依据是《联邦气候保护法》，各州也可以在不与联邦法律冲突下制定自己的气候保护法，此外还有一系列政策予以配合。在执法层面，德国执法机构也分为联邦和各州两个层级。联邦和各州都有自己的执法机构，二者可以交流协调，联邦执法机构并不能直接领导州执法机构，州执法机构有独立的执法权。同时，宪法中规定了由联邦层级负责执行的法律必须由联邦执行，例如国家铁路、电网、核废料处理、碳排放权交易等领域由联邦机构专属管辖。德国的联邦制与我国国情虽存在差异，但也有可以借鉴之处。我国也应重视中央与地方的协调管理关系，中央应担负起统筹管理碳中和任务的主要责任，而地方则应落实分配到的己方责任，在法律的框架限度内根据其地方特色灵活高效执法。

2.3 确保碳中和立法的科学性和民主性

实现“双碳”目标绝非易事，将是一项耗费巨大人力、物力的复杂工程。为确保这个目标任务顺利实现，我们应当尽早设计出兼具科学性和民主性的气候保护法律体系。碳排放过程涉及许多理工专业的理论知识、技术创新以及经济学等不同专业的背景知识，仅仅依靠法学界的智慧无法确保碳中和法的科学性。参考德国经验，引入独立的气候问题专家顾问组是一个不错的选择。选择不同背景、立场中立的专家，重点听取他们对于气候保护的专业意见、对当前气候政策执行情况的评价以及对未来实现气候保护目标的进度评估。但如何确保这个组织的中立性、有效性有待于进一步研讨。

就民主性而言，碳中和是一场涉及范围极广且关乎每个个体命运的浩大行动，群众的合理关切应当成为这部法律的重要组成部分。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”其本质就是人民主权。宪法第二条第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这要求我国权力机关要倾听人民声音，凝聚人民智慧，回应人民期待，将人民群众所思所想所盼体现在法律的制度设计中，争取做到“民众有所呼，立法有所应”。

2.4 加强对创新技术的知识产权保护

在不远将来，碳中和行动将会像金色的波浪一样，在全社会掀起一阵阵产业升级、技术创新的浪潮。可以预见的是，我国即将迎来一波技术爆发，这期间会诞生出无数的低碳、零排放、负排放等技术。现有的知识产权体系能否对这些技术提供必要的保障是值得探讨的问题。鉴于碳中和是一场全球性的活动，先进的减排技术势必将在各国之间得到交流与传播。但各国的减排能力、发展状况存在巨大差异，如何实现内外协同，并且通过国际法来保护我国的专利技术不受侵害也是关键问题。结合我国知识产权强国战略与低碳经济发展的关系，笔者认为，首先要强化我国获取低碳技术专利的措施，并且以法律条文的形式确立下来，为未来市场中企业之间激烈的技术竞争创造良好的制度环境。其次，这方面的法律制度应优先以促进技术发展为目的，法律规制的严厉程度需要小心把控，让技术竞争既不会干扰市场秩序公平，也能够在此过程中蓬勃发展。最后，在立法方面，此部分的内容应与我国《民法典》知识产权的条文相协调，不能相互冲突、造成混乱。

3 结语

培根曾言：“对于一切事物，尤其是艰难的事物，人们不应期望播种与收获同时进行，为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程。”为了推进生态文明建设，践行绿色发展理念，“双碳”目标的播种已经开始，虽可预见其实现的过程绝非一帆风顺，但如同应对以往那些艰难险阻一样，我们要凝聚中国智慧，汇聚中国力量，争取在规定期限内实现碳达峰、碳中和的宏大目标。为了能顺利推行这场即将在社会全行业、全产业掀起巨大革新风浪的长期深度减排行动，我国不仅要致力于研发创新低碳和负排放技术，也要健全碳排放监测机制，完善气候保护立法体系，以期能在一个长期稳定、有序的法治环境中推动碳中和行动的进行。

尽管我国在现代化法治国家建设的道路上已取得了显著进展，但在气候保护立法这个多面向的新问题上我们仍需要海纳百川、博采众长，吸收国际上已有的成熟经验。如本文介绍的《德国联邦气候保护法》就是一部可圈可点的温室气体减排法律。首先其在立法上明确了中长期减排目标，对碳排放监测管理体制进行权责分配，此外还根据气候中和所特需的专业性、科学性特点设立了气候问题专家顾问组，规定了气候保护计划以及年度报告制度的反馈机制。“他山之石，可以攻玉”，同为大陆法系国家，德国这部联邦气候法律的编排体系、制度设计有很多值得我们借鉴的地方。值得注意的是，在对外国制度进行本土化时一定要结合我国碳排放管理的实际情况。例如，德国的碳中和执法体系属于联邦与州各自独立，而我国的中央与地方是领导与被领导的关系，中央在碳中和问题上具有统筹全局的指挥作用，地方则在中央的指导之下发挥作用，不得超出权限。类似这类因两国国情不同而产生的差异会促使直接移植的法律制度“水土不服”，在立法设计阶段对他国经验进行吸收时应格外注意此点，对于先进的制度设计要依我国社情、民情进行本土化改良。

将来即使碳中和法顺利出台，也不意味着碳排放管理在法律规制上实现了一劳永逸，要更加注重及时回应社会不断变化的潜在可能性，在确保减排目标大方向不变的前提下不断调整法律制度，适应新的社会需求。

应对气候变化是国际社会共同的责任。当前，我国已成为世界第二大经济体，更是能源消费和碳排放量大国，理应当仁不让地承担相应的义务。此外，我国在国际社会从国际规则的被动接受者逐渐转型为国际秩序的主动参与者，这种态度的转变源于我国综合实力的提升以及对外战略的调整。在气候变化问题上也是如此。比起被动接受他国强加的规则，我国更应主动出击，根据我国的经济发展情况、技术水平等因素订立我国的碳排放目标与标准。碳中和法的出台，不单可以帮助我国应对绿色贸易的多重壁垒，还可以一扫阴霾，提升我国在国际气候保护议题上的话语权与影响力。