基于协同治理PDCA模型的高校预算绩效评价研究

丁福金，连蓬勃

（华东政法大学高等教育与教育法制研究所，上海 201620）

全面实施高校预算绩效评价是在新公共管理理论主张将公共治理与市场机制相结合、再造管理流程的思想指导下高校治理创新的重要政策工具，其主要流程包括预算绩效目标设定、预算编制与审批、预算执行与调整、预算绩效评价。［1］随着理论研究和实践探索的不断深入，高校预算绩效评价已经成为构建新时代教育评价体系、深化高校内部治理的重要手段，也是教育管理研究的重要主题。目前学术界的研究主要集中在三个方面，高校预算绩效评价理论、高校预算绩效评价指标体系以及高校某个领域的预算绩效评价；且当前对于评价结果应用的研究较少，而将绩效评价和评价结果应用两者结合进行的研究更是缺乏广度与深度。为此，本文以一个高校为例，应用PDCA 模型来探讨预算的绩效评价。

一、当前高校预算绩效评价面临的主要问题

目前对高校预算绩效评价的探索还处于起步阶段，预算管理多元主体协同性缺失，难以发挥绩效评价在高校内部治理中的“闭环效应”。

1.绩效理念不到位，多元主体协同不畅

不少高校存在预算资金分散下拨多头管理、重立项轻结项、重拨款轻监督等问题，其中关键问题就是预算管理多元主体的协同程度不足。从理论上来讲，传统预算绩效管理理论侧重于对规章制度的建立、分配原则的设定以及拨付实现等静态结果的衡量，而对资金使用效果、效率和预算执行刚性约束等动态方面缺乏具体的、有针对性的考量，降低了绩效评价的质效，使得提供公共服务的效果与民众当前需要和未来期待之间的关联不足。［2］

2.指标体系不健全，评价可信度受损

对于预算绩效评价指标体系的界定存在三种不同的观点：第一种观点认为高校预算绩效评价指标等同于财务指标，主要包括预算收入执行情况、预算支出执行情况及执行结果情况；［3］第二种观点认为高校预算绩效评价指标主要是财务指标，但同时兼顾其他指标，如客户指标、内部流程指标和学习与成长指标；［4］第三种观点认为高校预算绩效评价指标等同于高校绩效评价指标，包含毕业率、就业率、满意度等。［5］受不同理论观点的指导，各高校指标体系五花八门，多数缺乏对院系职责定位的深入解析。评价指标体系的不健全导致绩效评价结果可信度低，进而导致多元主体间的非合作博弈循环往复，使绩效评价陷入困境。

3.评价算法不合理，结果科学性存疑

评价算法不合理主要体现在重视总量评价而忽视均值和增值性评价，重视统一性评价而忽略不同院系的差异性评价。绩效总量绝对值累加的评价方式会强化基础较好院系的资源获取优势，相应在预算经费划拨、人才引进、职称评定等方面获得学校层面资金的更大力度支持，导致学院发展中的“马太效应”，影响基础薄弱院系的积极性，不利于整体办学水平的提升。另外，高级人才培养、优秀科研产出都具有迟效性，单纯的短周期评价有失偏颇。绩效评价算法的不合理会导致绩效评价工作的客观公正性和可靠性大打折扣，难以实现预算和绩效管理的有序衔接，无法形成协同动力。

4.结果应用不科学，背离评价初衷

对于预算绩效评价结果的应用有两种不科学的表现，一种是束之高阁不应用或者基本不应用，另一种是乱应用或者过度应用。评价结果的不应用或者基本不应用，不仅浪费了行政资源，也不能充分发挥绩效评价的激励和引导作用。在实际操作中，存在对绩效评价结果不做深入分析，仅是单纯关注奖惩和评比的情况；或者评价机构和被评价对象之间没有形成良好的沟通、交流与反馈机制，不能形成基于评价结果分析的发展建议和可复制推广的发展经验，也就无法发挥评价机制的“闭环”效应。

二、从SFIC到PDCA：高校预算绩效评价的模型构建

协同治理模型强调公共管理领域要素关系的有序促进，将其改造后应用于预算绩效评价领域，可以使得预算绩效评价各子系统更加协调，促成绩效评价凝心聚力作用最大化。

1.协同治理SFIC模型

为提升公共管理领域协同治理效果，安塞、戈士等学者提出了协同治理SFIC 模型。该模型包含起始条件（S）、催化领导（F）、制度设计（I）、协同过程（C）四部分。起始条件是协同前多元主体所面临的情况，能促成也能阻碍协同；制度设计为协同形成设定基本原则；领导力在协同过程中发挥调解和催化作用；协同过程则是非线性的、循环互动的过程。［6］

SFIC 模型是西方学者基于美国的案例分析而构建的，“中国特色化”的研究较少，与中国高校协同治理的体制机制不相适应；SFIC 模型将协同治理的过程简化为线性模型，缺少对协同效果的监督、评价与反馈，无法形成协同治理的良性循环。［7］因而需要引进PDCA循环模型。

2.协同治理PDCA模型的构建

PDCA 循环又称戴明环，包括计划P（Plan）、执行D（Do）、检查C（Check）、处理A（Action）四个步骤。［8］在协同治理SFIC 模型的基础上做本土改良，同时引入PDCA循环，建立动态管理机制，这样才能够切合我国高校实际。这种改良后的协同治理PDCA 模型统筹了各子系统的协同力量，实现了预算绩效评价工作的良性循环，如图1所示。

图1 高校预算绩效评价协同治理PDCA模型

3.协同治理PDCA 模型与高校预算绩效评价的契合性

协同治理PDCA模型为绩效评价相关问题提供了解决方案，利用该模型，针对目标、主体和流程等因素采取协同治理行动，能够确保预算绩效评价工作的科学性和有效性。

从目标角度看，预算绩效评价的最终目标是在科学、系统、全面评价学院的基础上，探索评价结果的科学应用，构建高校内部闭环的绩效评价与反馈体系，促进学院聚焦自身特色，提升学院办学水平，提高资源使用效率。在共同的目标愿景引导下，全校共同推进预算绩效评价，多部门协同联动，形成监督反馈的闭环。

从主体角度看，预算绩效评价涉及多元主体，包括发展规划部门、组织人事部门、财务资产部门、业务服务部门、信息保障部门等，各部门在协同治理中扮演着不同的角色，然而由于权责关系、利益纠葛、安全保密等因素，各部门很难打破部门界限。而协同治理PDCA模型为突破阻碍多元主体之间协同的难题提供了可能。

从流程角度看，预算绩效评价作为一种综合性、全面性业务，包括多个业务活动流程、关系处理流程和信息流程。各流程中既有配合协同因素又有监督反馈因素，与协同治理PDCA 模型有很好的契合性。

三、协同治理PDCA模型下的高校预算绩效评价改革

上海某行业特色高校H 大学正是基于上述协同治理PDCA模型，从初始、理念、组织、过程、支撑、反馈、结果七个层面构建了全面预算绩效评价体系，走出了一条契合新时代教育评价改革要求、符合学校自身实际的新路。

1.初始：立足学校治理现状

绩效评价的初始条件会对评价协同过程产生重要影响，主要包含三大因素。首先，协同治理各方权力、资源、信息的对称状况。在我国高校预算绩效评价协同治理的过程中，学校、学院、教师是最主要的利益相关方。在传统高校的治理体系中，各主体在协同治理过程中地位不对称。其次，多元主体协同参与的动机与程度取决于对协同结果的期望。当主体预见到或感受到他们的协同参与同结果落实间具有相关性时，激励就会产生，协同的动力会加大。最后，治理各方既往合作经历会影响绩效评价中的合作，如有些主体会使合作流于表面来避免冲突的进一步升级。因此在评价协同过程中，共同利益目标的严格落实是协同过程良性发展的重要条件。

2.理念：塑造绩效评价文化

以预算为基础的财权分配是资源分配的核心，对预算绩效进行评价管理应该成为学校对二级学院业务指导和激励指引的重要手段。在实施全面预算绩效管理改革的过程中，传统管理观念和绩效文化之间可能存在较大的冲突。为了最大程度地凝聚多元主体共识并增强改革动力，需要培育和塑造绩效评价文化，从根本上解决绩效评价意识不足的问题。同时绩效评价协同的有效推进可以促进绩效评价理念在高校全面预算管理活动中的贯彻落实，进一步增强全校各主体的绩效评价意识。

3.组织：构建全面的组织实施体系

依据SFIC催化领导理论，领导者必须创设新的适应协同过程的领导结构，增进全体成员适应新形势的能力。同时领导者还要监督协商与沟通过程，审慎评估并确定协同方向。因此预算绩效评价组织管理的核心问题是建设推进机制和明确监督责任以构建全面的组织实施体系。

（1）构建绩效评价推进机制

预算分配决策是一个充满多元主体不同利益诉求的复杂博弈过程，要特别重视厘清各部门之间的权力和利益关系，并将预算绩效管理的权力牢牢地掌握在学校领导层手中。因此，预算绩效评价需要以党政领导班子组建的预算管理委员会为核心，充分发挥预算管理委员会全面领导与控制的作用，将财力资源的配置严格置于学校战略管控与目标管理之下。高校预算管理委员会下可以设若干办公室，包括由党政办公室、组织人事、发展规划等部门组成的绩效评价办公室，以及由财务、学科、科研、人事和学生等管理服务部门组成的预算管理办公室，前者负责预算绩效评价的实施工作，后者负责全面预算编制和执行控制工作。

（2）明确绩效评价监督责任

高校内部的权力结构一直是围绕着“学校”和“学院”两个层级展开的。随着管理重心下移，必须将学校和学院的关系由“控制模式”转为“监督模式”，减少对二级学院的过程控制，转而强调结果问责。［9］高校实施预算绩效管理机制改革，主要是借此机会实现学校对学院的“远端操控”。因此，高校预算绩效评价工作的监督主体依然是代表学校利益的学校预算管理委员会，同时下设由纪律检查、财经审计等部门组成的评价监督办公室，具体执行评价过程的监督工作。

4.过程：严格目标导向下的评价管理

（1）目标管理

天理图书馆收藏17号敦煌写卷，主要来自李盛铎、许承尧、张大千等旧藏，其中张大千旧藏构成了天理图书馆藏品的主体。这批文献的主要内容是汉文佛典，还有藏文、回鹘文等佛教、道教经典，以及论语、诗经、开蒙要训、社司转帖、本草等残卷等。除写本外，该馆还藏有大谷探险队带回的敦煌纸本绘画“玄奘三藏像”，但入藏途径尚未明。

对高校来说预算编制要以绩效为中心，且必须符合战略规划。为了使绩效评价有透明、客观、可衡量的基础，首先将学校战略目标及五年规划目标进行分解，分类确立各学院对应的年度及阶段目标。这些按目标分解的绩效指标由预算管理委员会审核把关，确保这些绩效指标能够全面、客观地反映被评价对象的工作绩效以及有可操作性。

（2）运行监控

预算绩效评价的执行要依赖各院系及各职能部门之间的协同机制的良性循环，因此就必须在协同过程中进行合理性监督。监督工作主要包括绩效评价多元主体的行为是否符合规章制度、是否有利于评价目标的达成、是否会破坏评价协同互信机制，由此来保障评价过程的相对稳定。

（3）绩效评价

绩效评价主要解决谁评价谁，以及评价方与被评价对象之间如何协同的问题。高校绩效评价办公室是代表预算管理委员会实施绩效评价的主体，被评价对象主要是二级学院。同时，预算管理委员会在评价中要适当考虑第三方专家的评价意见。要在实际操作中引进充分的沟通交流协商机制，使协同各方习惯于绩效评价协同治理过程中的共同控制，达成相互依赖、共建共治共享的共识体系，进而实现整体绩效协同目标。

5.支撑：在体系化的制度框架下完善绩效评价的工具和方法

支撑系统主要服务于预算绩效评价过程，同时规范绩效评价参与主体。协同治理PDCA模型作为预算绩效评价全过程的方法工具，能够有效推动预算绩效评价制度的落地。

（1）构建绩效评价制度框架

为了建立多元主体间的相互信任与依存关系，必须努力争取多元主体尽可能广泛的参与，并制定明确的治理规则和透明的过程来确保整个制度框架的效益最大化、摩擦最小化。这种制度安排必须有一套系统性的正式文件，以明确指导制度的实施和构建。同时，在必要的保密前提下，做到制度设计和实施的全过程透明，以提升各方的参与热情，并避免考虑小团体的利益。此外，也必须考虑到外部环境因素对于该制度的影响。

（2）完善绩效评价工具方法

高校绩效评价的评价对象规模、发展状况、目标定位都存在较大差异，需要依照分类评价、全面评价、动态调整的基本原则构建科学的绩效评价体系。分类评价就是依据历史条件、现有状况、发展重点、功能定位的不同将所有学院分门别类评价；全面评价指评价指标非常全面，包括人才培养、科学研究、师资队伍、学科建设、社会服务、国际交流合作等方面，评价方式包括定性评价和定量评价；动态调整就是在实施过程中每年根据最新评价改革精神、高等教育评价界最新成果、实施过程中的反馈意见不断更新指标体系。依据上述基本原则，基于“投入—过程—产出”模型，构建了预算绩效评价指标体系（表1）。

表1 H大学绩效评价指标体系框架

科学的绩效评价指标体系需要搭配公平的绩效评价算法。预算绩效包括总量绩效、人员经费绩效和增长性绩效三类。总量绩效反映的是学院的整体产出，体现学院综合实力；人员经费绩效要注重投入产出比，有利于学院间横向比较；增长性绩效要注重和上一年度的比较，有利于历史的纵向比较。另外，除了年度绩效评价外，还需要开展周期性绩效评价，即以四年为一个周期，测算周期内的绩效量。长短周期相结合的评价方式体现了过程绩效和目标绩效相结合的教育评价理念。

在学校、学院和职能部门三方协同一致构建权责清单的基础上，推行财权下放。学院在预算额度内自主对资金进行分配，实行学院负责制；校预算管理委员会根据学校战略目标总体把控及动态调整全校预算资金；预算管理办公室对学院上报的资金预算额度进行服务指导，并结合绩效目标和专项任务评估资金规模与目标任务的匹配程度，多退少补。当资金到校时，不通过管理部门二次分配，而是将资金和目标任务直接下达至二级学院，由学院自主进行资金分配或统筹，从而确立学院在人才培养、科学研究、社会服务、队伍建设等方面的主体地位，实现学院从事务中心向办学主体的转型，达到人力、财力和物力的最优配置。

6.反馈：科学分析评价结果，合理应用评价结果

高信度的预算绩效评价结果及其对下一年度学院预算的调整方式是全面预算绩效管理体系有效推进的前提和基础。建立基于绩效评价结果的预算资源配置机制，在预算编制环节根据学院上一年度的绩效评价结果调整学院的预算额度，使绩效评价结果成为学院预算核拨的依据。

（1）“院为主体”的资源配置体系

建立学院间内部交易的市场机制，厘清双方权利和义务，促进学院间教学、科研等方面的合作交流，达到全校资源的优化配置；通过学院和教辅后勤等服务部门之间的内部服务收费关系，体现享受服务与成本相匹配，增强每个学院的成本意识，同时促进服务部门服务水平和办事效率的提升。完善社会培训激励制度，鼓励学院适当地开展社会化培训工作，按照培训结余比例，给予学院预算资金激励；完善横向课题经费奖励制度，按照课题经费数额分档次给予学员预算资金激励。

（2）适度的预算绩效挂钩算法

在实施预算资源配置机制的过程中，人员经费只能在经费总额的10%范围内应用绩效评价结果，避免引发教师内心过分的焦躁；日常运行经费中预留基础运行经费额度，以保障绩效结果不理想的院系也能维持日常工作运转；科研成效补助津贴和纵向科研经费总量脱钩，用上年度科学研究绩效评价的结果替代数量作为科研成效补助额度的计算依据；其他预算经费与绩效评价结果挂钩算法如下。

H 大学院系预算与绩效评价结果适度挂钩算法及相关参数如下。

Ipex，Ily_pex—人员经费，上年度人员经费

C，Cb，c—日常运行经费，基本运行费，全校人员经费增长比例

Naw—在编在岗教职工人数比例

Nht，Nvs，Nmp—不同职称教工在全校占比（高级，副高级，中级及以下）

Rg—科研成效补助津贴

P，Ply—平台建设经费，上年度平台建设经费

D—学科建设经费

cly—上年度绩效评价投入产出比

Sly_pex—上年度绩效评价年度人员经费绩效

Pr—上年度绩效评价科学研究分数

Pd—上年度绩效评价学科建设分数

所以人员经费Ipex=（Ily_pex×90%+Ily_pex×10%×Sly_pex×c）

日常运行经费C=Cb+（C-Cb）×Naw×cly

科研成效补助津贴Rg=（1.5×Nht+1.2Nvs+Nmp)×Pr×ΣRg

平台建设经费P=Ply×Sly

学科建设经费D=（1.5×Nht+1.2Nvs+Nmp）×Pd

7.结果：在充分激活学院活力的基础上有效提升预算绩效

基于协同治理PDCA模型构建的H大学预算绩效管理机制具有评价结果信效度高、评价结果反馈及时、评价结果应用适度三个优势，改革成效显著。

第一，预算绩效评价结果信效度高，避免用单一指标评价学院，而是基于投入产出总体情况全面系统评价。总量绩效和人员经费绩效相结合，便于不同规模院系间的横向比较。存量评价与增值评价相结合，关注学院自身的年度纵向比较，避免出现奖惩对象相对固化的现象。年度评价与周期性评价相结合，规避年度评价的短视性，不至于让教师学院过于内卷化而导致迷失学术方向。避免单纯的奖惩或评比，向诊断式评价转变。

第二，预算绩效评价结果反馈及时，长效激励效果明显。既重奖惩也重发展、既重数据也重分析、既重成绩也重问题，提供了个性化的“一院一案”的绩效评价分析反馈。从投入产出比等角度分析资源配置情况，立体描绘学院的发展水平，并提出发展建议。诊断学院当前工作中存在的问题和薄弱环节，有针对性地“开处方”，产生了明显的长效激励效应。

第三，预算绩效评价结果应用适度，避免了评价“丛林法则”的过度应用。通过综合运用增值性评价、过程性评价、目标性评价等多种评价手段，将绩效评价结果与资源配置机制适度挂钩，学校不仅能及时了解各学院的建设绩效和发展状态，也建立了良性竞争的资源配置机制。同时在保证学院发展所需的基本资金和资源供给的基础上，适度使用引导性政策激励二级学院主动服务于学校发展战略，从而实现由评价结果与预算分配简单挂钩向基础预算额度比重稳中有升与绩效激励引导相结合的转变。

当然，提升高校全面预算绩效评价水平是长期的系统工程，还需要进一步完善。一是要强化立法支持力度，出台预算管理的法律文件，详细规定预算绩效评价的组织、程序、指标体系、结果应用等内容，把全面预算管理建成常态化机制，减少改革阻力，提升改革效率。二是要做好校内外预算监督审计的衔接。传统的高校预算监督审计是由上级财政部门对所辖项目资金进行抽样审计，而实施全面预算管理的高校已在校内实施了绩效评价，需要在统一的彼此认可的标准下实现校内外审计的联动，避免校内外重复审计。三是要加强信息化建设。需要建设信息化的绩效评价系统和预算管理平台，全面实现预算绩效评价的信息化办公，提升预算绩效评价工作效率。