央地政策协同对我国燃料电池汽车行业发展的作用效果——多主体创新视角

邢 蕊，孙 溪，孙伟珈，王国红

（大连理工大学经济管理学院，辽宁大连 116024）

发展氢能产业对国家能源安全、构建清洁低碳安全高效的能源体系和实现碳达峰碳中和目标具有重要意义［1］。燃料电池汽车产业兼具能源安全、“双碳”目标以及汽车强国建设等多重使命，受到各国政府高度重视［2］。中国对于燃料电池汽车的政策支持始于“十五”计划期间确立的新能源汽车“三纵三横”布局1），此后产业政策配合国内燃料电池汽车实际运行情况，先后经历了发展目标确立、技术路线制定、产业发展规划和示范应用阶段。2021 年，财政部、工业和信息化部、科技部、国家发展改革委、国家能源局五部委联合发布了五大燃料电池汽车示范城市群，相关政策加大了对示范应用的支持，旨在因地制宜地促进中央和地方、政府和企业协作，共同推进燃料电池汽车产业成长。面对日益复杂的产业技术环境和国际市场环境，中国燃料电池汽车发展面临新的机遇和挑战，如何针对产业特色和发展需求优化政策体系、提高政策效力成为新时期亟待解决的问题。燃料电池汽车比传统汽车产业链更长、复杂度更大，往往需要多方协同创新攻克技术难题、共同解决成本与管理等一系列问题，促进产业链和创新链上的多主体创新成为推进燃料电池汽车产业高质量发展的关键［3］。多主体创新强调通过共享想法、知识、专长、机会及创新平台推进重大科技创新［4］，产业链和创新链上的各个主体既是协同创新的联结点［5］，也是产业政策的作用载体。然而，既有政策研究成果对于燃料电池汽车发展依赖多主体创新这一特色问题关注不足，鲜见从多主体创新视角审视产业政策协同及其作用效果。为此，本研究选取2011—2021 年中国政府及5 个燃料电池汽车示范城市群颁布的153 份政策为样本，重点关注政策中促进多主体创新的相关内容，采用状态协同度模型和复合系统协同度模型对央地政策协同进行测度，并应用回归分析检验政策协同对行业发展的促进作用。旨在明晰当前中国燃料电池汽车央地政策协同水平及演化态势，揭示政策效力，为促进燃料电池汽车产业链和创新链融合发展，优化央地产业政策体系提供参考，同时，也在理论上为深化央地政策协同研究提供新视角。

1 文献综述与理论框架

1.1 文献综述

政府政策发挥宏观调控作用引导产业高质量发展，其效果在很大程度上取决于多项政策要素的选择搭配与协同运用［6］。政策协同是将政策工具组合并通过政策间相互配合实现更好的政策效果［7］。20世纪90 年代起，政策协同受到了国内外学者的广泛关注。Meijers 等［8］从组织视角切入，认为政策协同可以存在于组织之间也可以存在于组织内部，并且多主体协同是解决政策实施过程中跨界问题的重要举措。经济合作与发展组织（OECD）［9］报告中将政策协同划分为3 个层面，即纵向协同、横向协同和时间序列协同；纵向协同方面，有如胡志明等［10］基于“政策目标-政策工具”分析框架解析了中央、河南、许昌三级政府关于制造业转型升级政策的纵向协同问题；横向协同方面，有如Li 等［11］运用灰色关联法分析了281 个地级市环境方面的政策协同程度；时间序列协同方面，李冬琴［7］等探讨了中国科技创新政策协同演变特征，并检验了政策协同与创新绩效的关系。此外，还有学者在研究中同时关注了政策互补性、政策交叉性以及协同网络演化问题［12］。随着研究的逐步深入，学者们如赵晶等［13］、阳镇等［14］、薛晓珊等［15］分别从系统论、网络理论以及整体性治理等视角对政策协同机理展开了讨论，李卫红等［16］、董豪等［17］、乐为等［18］分别深化了关于政策协同演化及其对企业创新、产业绩效和市场渗透作用效果的研究。

划分政策类型是开展量化研究的基础，学者们从多个视角对政策进行了分类。如，Rothwell 等［19］从政策方向出发，将政策工具划分为供给面、环境面和需求面三大类；仲为国等［20］依据活动方式将政策措施分为金融外汇、财政税收、其他经济措施、行政措施和人事措施5 种；李世超等［21］根据政策对产业活动干预程度的强弱，将政策划分为强制性、混合性和自愿性3 种类型。

现阶段，学者们对新能源汽车产业政策的研究主要聚焦于特定政策的作用效果、政策结构和政策阶段变迁3 个主题。在特定政策作用效果方面，主要探讨了财政补贴政策、货币政策、税收优惠政策以及政策组合等对企业创新、信用融资、消费促进等的影响作用，如郭雯等［22］研究发现政策组合的一致性和综合性对新能源汽车销量占据领先具有促进作用；关于政策结构，主要围绕供给型和需求型政策占比、政策结构对产业转型升级的促进作用以及产业政策的国际比较等问题展开研究，如黄栋等［23］、卢超等［24］的研究；在政策变迁方面，部分学者从政策着力点出发，将产业政策分为政府主导、车企主导、消费者主导3 个阶段［25］，还有学者按照新能源汽车产业的4个发展阶段探究了政策的演进特征［26］，也有学者分析了政策效果的阶段性特征［27］。

总体而言，尽管学者们对政策协同问题的研究已经深入到机制层面，也形成了丰富的量化研究成果，但是较多的研究如学者李冬琴［7］、董豪等［17］分别将国家政策和区域政策视为独立的存在，从科技创新、节能减排、产业政策等特定类别展开研究，仅有少数学者如乐为等［18］关注了央地政策协同问题，更鲜见对于多主体创新这一重要现实问题的关注；与此同时，在新能源汽车政策研究方面，也缺少从政策协同视角探究政策结构及其作用效果。在中国的燃料电池汽车产业发展中，国家和示范城市群地方政府出台的诸多政策形成的协同效应如何，以及究竟在多大程度上促进了燃料电池汽车产业多主体创新发展等重要问题尚不清晰。因此，围绕燃料电池汽车产业特点并参照谢青等［28］的研究，按照政策作用机制，将燃料电池汽车政策划分为推动型政策、拉动型政策和保障型政策三大类（以下简称“3类政策”），从多主体创新视角切入，深入探讨与产业发展相关的中央政策与5 个示范城市群政策的协同作用及其作用效果。

1.2 理论框架

产业链涵盖了同类企业的产业组织关系、产业链上下游主体间的经济交易联系，以及高校、科研机构和政府等非市场主体间的非经济性活动［29］。创新链是一个开放式创新过程，通过联结多个参与主体，相互之间共同协作以实现创新目标［30］。随着产业链上创新活动的日益频繁与复杂化，衍生出“产业创新链”的概念。产业创新链是产业创新过程中，多种参与主体通过资源、知识、技术和资金等要素的互动，提升产业整体创新能力，优化创新系统的链式结构［31］。已有研究指出，创新链断裂主要发生在两个节点，一是技术成果转化，二是产品商业化［32］，这两个节点高度依赖多主体创新。燃料电池汽车技术难度大、产业链条长、产品复杂度高、应用场景多等产业特点，要求在发展中必须打通产业链和创新链的融合路径，促进多主体创新成为产业政策作用的关键。为此，构建中央与燃料电池汽车示范城市群的政策协同理论框架（见图1），明晰政策协同对燃料电池汽车多主体创新的作用机制。

图1 中央与燃料电池汽车示范城市群政策协同研究理论框架

如图1 所示，燃料电池汽车行业产业链包括分上游、中游、下游和市场4 个部分，上游主要由制氢、储氢和加氢企业构成，中游为电池、电堆、电控的研发制造企业，下游为整车制造及伙伴商企业，市场主要指购买燃料电池汽车的终端消费者［33］。创新链的起点为知识创新，通过高校、科研机构及伙伴商企业合作创新，开展行业共性技术研发，生成新知识和新技术；然后，行业核心企业运用这些新知识和新技术解决产品开发；最后，再经过市场化运作将产品转化为商品送至终端消费者。创新链和产业链的融合，主要有两条通路：一是将创新链生成的成果自上而下输送到产业链中，如燃料电池系统、电堆等核心技术攻关的科技成果；二是产业链上的创新要素自下而上向创新链聚集和流动，包括各环节创新主体、创新机会和创新资源的整合。

政策的作用是通过发挥推动机制、拉动机制和保障机制为上述两条通路持续提供动力，形成创新要素流动的良性循环，充分调动产业链和创新链上各个主体的参与积极性，协同推进产业发展。其中，推动型政策的主要作用：一是通过建立交流合作平台，打破多主体之间的交流互动壁垒；二是通过促进多主体之间异质性互补资源的对接，实现价值共创；三是通过促进科技成果转化联合攻关，解决关键核心技术问题。拉动型政策的主要作用：一是通过培育行业龙头企业，发挥领军作用，带领行业整体向更高端发展；二是通过引导宣传，从意识层面作用于市场和多方创新主体，提高市场对燃料电池汽车的认可度，激发多方创新主体的合作意愿；三是通过对燃料电池汽车示范应用的支持，创造多元化使用场景来拉动终端需，从需求层面拉动燃料电池汽车产业发展。保障型政策的作用是从监督管理、法规管制和财政金融等方面保障多主体间创新活动的有序进行。其中，监督管理方面是指在多主体创新合作过程中，政府在安全生产、应急管理等方面给予监督管理；法规管制包括从研发阶段对知识产权专利技术的保护，技术应用阶段的技术标准体系的建立，市场化阶段的市场准则及法规体系的完善等；财政金融措施主要包括财政补贴、税收优惠、专项基金以及信贷保障方面的支持。

2 研究设计

2.1 数据来源

首先，在国务院、五部委及燃料电池示范城市群相关政府官网进行政策搜索，并通过中国汽车工业信息网、中国工业和信息化部网站对政策内容进行补充完善，初步得到186 份政策文本；然后，通过万方数据库对所收集的政策进行核对，从政策颁布背景和政策措施相关性等方面进行精读筛选，最后得到153 份政策作为研究样本。其中，国家层面政策25 项、京津冀示范城市群31 项、上海示范城市群32 项、广东示范城市群23 项、河南示范城市群20 项、河北示范城市群22 项。

2.2 政策量化及标准

重点关注燃料电池汽车产业央地政府政策措施之间的协同。3 类政策的每一类下又包含3 个细分类别。其中，推动型政策主要作用于多主体之间的关系，具体包括打造交流合作平台、资源供需对接以及科技成果转化；拉动型政策作用于创新需求层面，包括龙头企业市场导向、引导宣传以及示范推广；保障型措施作用于支撑调节层面，包括监督管理、法规管制以及财政金融3 个方面。参考学者谢青等［28］、彭纪生等［34］的研究，咨询3 位产业政策领域学者、5位燃料电池汽车领域专家，形成政策措施量表标准，以推动型政策为例如表1 所示。

表1 燃料电池汽车领域政策措施量化标准

在对量化标准讨论一致后，成立打分小组。首先由每位成员对随机选出的40 份政策样本独立地进行预打分，随后每位成员对其他人的打分数据进行内部核验，记录打分过程中的疑惑以及影响一致性（分值相差1 分）的原因并进行集中讨论，同时咨询汽车领域及产业政策领域的专家，结合专家评议对评分表内容进行调整与细化，统一打分原则；然后再随机选出20 份政策进行组内二次独立打分核验，在此基础上确定最终评议标准。最后正式打分环节由小组成员独立打分，对一致的数据结果保留，不一致的个别数据再次进行集中讨论，直至各位成员的打分结果分差控制在1 分以内，计算出打分值的算术平均数为各项的最终得分。

2.3 协同测度函数

2.3.1 状态协同度函数

参考何源等［35］在研究中构建的状态协同度模型，测度中央和地方两个子系统之间的政策协同度。测度函数如下：

借助EViews10.0 计量软件测算2011—2021 年样本数据的拟合值，将中央政策措施每年的实际得分作为因变量P，地方政策措施每年的实际措施作为自变量M，对数据做回归分析，建立P＝C1+C2M的线性回归方程，测算出回归系数C2的值，C1为截距项；将5 个示范城市群政策措施每年的实际得分代入回归方程，可以得出中央政策措施的拟合值MNi；利用式（1）可以测度出2011—2021 年地方政策措施对中央政策措施的协同度，同理可以测出中央政策措施对地方政策措施的协同度；再利用式（2）计算央地总体协同度，式（2）表明地方措施对中央措施的协同度和中央措施对地方措施协同度相差越大，央地总体协同度数值越小，地方措施对中央措施的协同度和中央措施对地方措施的协同度相等时，央地总体协同度取值为1，此时中央与地方政府政策措施间完全协同。

2.3.2 复合系统协同度

复合系统是由多个子系统构成的有机结构，复合系统由无序走向有序受到子系统之间的协调作用与协同度影响。现有研究中，学者们如汤超颖等［36］、刘英基［37］、张杨等［38］将构成复合系统的子系统发展协调程度称为子系统有序度，将复合系统整体的发展协调程度称为协同度，并基于此观点构建了复合系统协同度的计算模型。根据复合系统定义，分别将中央层面的政策集和示范城市群的政策集视为复合系统，每个复合系统均由3 类政策即3 个子系统构成，3 个子系统之间的均衡协同程度从内部决定了各复合系统的协调程度。参照汤超颖等［35］学者研究构建复合系统协同度测度模型。首先，构建子系统有序度模型。以中央层面为例，将中央层面燃料电池汽车多主体政策体系复合系统设为X=｛X1，X2，X3｝，其中X1、X2、X3分别为推动型政策子系统、拉动型政策子系统、保障型政策子系统。序参量支配子系统的行为、主宰系统的演化；又以推动型政策措施子系统为例，其组成措施交流合作平台、资源供需对接以及科技成果转化都是影响其有序度的序参量，因此有子系统Xi，i∈［1，3］。设子系统发展过程中的序参量为eij，j∈［1，3］，如表2 所示，βij≤eij≤αij，j∈［1，3］，αij和βij分别为序参量的上限值和下限值，αij和βij取各序参量eij在2011—2021 年间最大值和最小值的110%。指标均有正功效，即ei1，ei2，，eij取值越大，系统的有序程度就越高。因此各子系统Xi序参量的有序度xij可表示为：

表2 各子系统序参量

利用几何平均法测量子系统Xi的有序度，因此xi可以表示为：

xi取值范围为［0,1］，当xi越大时，说明子系统越有序；反之说明越无序。

然后，构建复合系统协同度模型。假设给定初始时刻t0为2011 年，因此实证分析得到的为2012—2021 年的结果。X的3 个子系统的有序度分别为x10、x20、x30，在过程中的另一时刻t’，各子系统的有序度分别为x1’、x2’、x3’，因此X的协同度可以表示为：

当xi’＞xi0时，θ取值为1，当xi’＜xi0时，θ取值为-1。可以通过θ的取值判断各个子系统的协调方向：当θ=1 时，S取值为正，表明各个子系统的有序度上升，整个复合系统协调有序发展；当θ=-1 时，C取值为负，表明最少一个子系统的有序度下降，整个复合系统没有协调有序发展。因此，S的取值范围为［-1,1］，并且S越大表明3 个子系统的协同发展程度越高；反之则越低。参照刘英基［37］等人的研究，将复合系统协同状态分为不协同、低度协同、一般协同、高度协同和协同一致5 个区间，如表3 所示。

表3 复合系统协同程度

2.3.3 政策协同效果计量模型

借鉴前人对政策协同效果检验的研究，在柯布-道格拉斯生产函数中引入政策协同度构建模型，用于测度政策协同度的效果。考虑到政策作用的滞后性，经过多次检验，构建计量模型如下：

式（6）中：z为央地政策协同度，以中央和燃料电池汽车示范城市群在3 种措施上的总协同度衡量；t代表年份，Kt-1和Lt-1分别为前一年的资本投入和劳动投入，K以行业历年的研发经费投入衡量，L以行业的研发人员全时当量衡量，数据来源为国家统计局以及洞见研报；Y为燃料电池汽车行业2012—2021 年历年的创新绩效，该指标反映行业的整体创新能力及创新发展，用行业历年的专利数量衡量，数据来源为大为专利数据库。

3 研究结果及分析

首先，利用状态协同函数分别对3 种类型的政策进行央地协同的测度，发现在11 年的时间跨度中，5 组央地协同度均有提升，尤其是拉动型政策的央地协同上升演进最为突出；与此同时，3 类政策在5个央地协同结果中都展现出波动演进的趋势，表明协同效果不稳定。然后，利用复合系统协同度模型分别对中央层面和示范城市群政策体系的政策协同情况进行测度，发现二者的协同呈现出较为明显的演化差异。最后，利用计量模型对政策协同效果进行检验，结果显示政策协同度对行业创新绩效以及行业规模具有显著正向影响。

3.1 政策协同分析

（1）推动型政策子系统有序度。如表4 所示，在推动型政策子系统中，央地政策协同有序度均在2016 年后达到第一个制高点，而且在2016 年以前有序度很明显地逐年增加，说明在2011—2016 年间推动型政策子系统正稳步向有序状态发展；同时，3类细分措施搭配设计得较为合理，而在2016 年以后央地政策协同有序度均呈现不同程度的波动，结合政策原文发现，在2016 年以后国家和示范城市群多结合自身发展特点、积累的资源和其他储备优势开始有所侧重地搭配政策措施，因此整个子系统从均衡发展转向有重点地推进发展。

表4 我国燃料电池汽车产业央地政策协同的推动型政策子系统有序度

从推动型政策的总体协同结果中可以发现（如图2 所示），京津冀示范城市群和广东示范城市群政策的协同演进无明显差异，基本呈现同升同降的趋势，二者协同度自2015 年以后相差无几基本重合。上海示范城市群、河北示范城市群以及河南示范城市群政策的协同度呈现“W”状演化结构，并且上海和河北的示范城市群政策出现的两次协同度低点都分别在2014 年和2018 年两年，数值均为0.5 左右。通过研读政策原件发现，上海和河北两个示范城市群在这两年内出台的与氢燃料电池密切相关的政策数量很少，且政策措施主要从宏观层面指导发展，政策精准性不够强。同时发现，相较于其他示范城市群，京津冀和河南两个示范城市群政策的协同度整体较低，协同水平最高值均没有达到0.9。进一步分析这两个示范城市群的政策结构发现，其以“氢燃料电池”或“氢能”为主题的强针对性的政策数量较其他示范城市群占比偏低。

图2 我国燃料电池汽车产业央地政策协同的推动型政策总体协同度

（2）拉动型政策子系统。由表5 可知，在拉动型政策子系统中，央地政策协同有序度整体较推动型子系统有序度呈现出高水平态势，并且该子系统稳步有序发展的态势较为明显。结合政策文本分析发现，中央及示范城市群产业政策中设计了较多的示范推广政策措施，并且多个地区多次为示范推广出台了专项政策，可见国家和示范城市群对燃料电池汽车的示范推广十分重视。

表5 我国燃料电池汽车产业央地政策协同的拉动型政策子系统有序度

从拉动型政策的总体协同结果中可以发现，示范城市群与中央的政策协同度整体呈现上升趋势。自2015 年开始，所有示范城市群的协同度呈现同升同降的同步发展态势，在相同的年限迎来同高点或同低点。其中，京津冀和上海示范城市群与中央的协同度较高，究其原因是，这两个示范城市群的政策样本中对燃料电池汽车的示范推广做了大篇幅的详细规划，并针对示范推广出台了相应的支持政策。自2012 年开始，广东示范城市群与中央的政策协同度提升后整体发展比较稳定；河北和河南示范城市群与中央的政策协同度演化波动较大，跨度在0.85左右。通过对河北和河南示范城市群的政策结构和政策文本分析发现，由于这两个示范城市群产业发展起步较晚，近年来地方政府大幅加大相关政策力度，因此政策协同度表现出较大增长，在2020 年达到了0.99，具体如图3 所示。

图3 我国燃料电池汽车产业央地政策协同的拉动型政策总体协同度

（3）保障型政策子系统。在保障型政策子系统中，央地政策有序度整体呈现出较高水平（见表6）。如自2016 年起，各子系统有序度明显增加，并且均在近两年增加到了最高水平，说明中央及示范城市群的保障型政策子系统在稳步有序发展。结合政策文本分析发现，保障型政策工具的使用频次高且措施种类丰富，同时与拉动型政策类似，多个地区多次为燃料电池汽车产业出台了专项财政补助政策，由此说明国家和地方一直致力于为燃料电池汽车的发展打造稳定有序的发展环境。

表6 我国燃料电池汽车产业央地政策协同的保障型政策子系统有序度

保障型政策央地协同演化趋势如图4 所示，央地政策协同演化拐点较多，没有明显的同升同降趋势；示范城市群的政策协同度起点值相差较小，只有京津冀为0.66，其余均在0.5 左右，并且2021 年的协同度值十分接近，总体呈现殊途同归之势。其中，京津冀和上海两个示范城市群与中央的政策协同度波动较小，相对稳定，协同度均在0.4 以上；广东和河北两个示范城市群与中央的政策协同均呈现“几”字形演化态势，但河北示范城市群与中央的政策协同度最高点早于广东3 年，即河北城市示范群的保障型政策体系在2014 年就已开始走向完善，广东则是在2017 年达到高点；河南示范城市群与中央的政策协同度呈现“W”状演化趋势，在2017 年和2019年为趋势低点，结合政策原件分析发现，2017 年和2019 年河南示范城市群的政策措施向拉动型倾斜，保障型政策的使用频次和种类在这两年有所减少。

图4 我国燃料电池汽车产业央地政策协同的保障型政策总体协同度

（4）细分政策。以3 类政策的9 项细分措施得分为基础，计算出各细分政策2011—2021 年的分数均值，然后通过式（1）（2）测算出中央分别与5个示范城市群在9 个细分政策上的协同度，共计得到45 组数据，如图5 所示。可以看出，中央与各项细分政策的协同度分布在［0.27,0.99］区间，均值为0.69，基本达到高度协同水平。其中，交流合作平台、资源供需对接以及科技成果转化3 项细分政策的央地协同度最高，分别为0.99、0.89 和0.82，表明地方政府对推动型政策的部署和规划落实最为精准；3项拉动型政策细分政策的央地协同度比较平均，且协同度均超过0.7，达到高度协同水平；但是保障型政策的法规管制和财政金融两个方面的央地协同度偏低，分别为0.27 和0.51。因此，地方政府应为燃料电池汽车出台更完善的技术标准体系，制定更完善、具体的生产规范以及市场准则，加强对知识产权以及专利技术的保护，逐步完善法规管制体系，同时加大财政补贴的力度以及信贷保障等，加强保障型措施的落实，为燃料电池汽车发展提供更加稳定有序的发展环境。

图5 2011—2021 年我国燃料电池汽车产业央地政策协同的细分政策分布

具体分析来看：中央与上海示范城市群细分政策的协同度分布在［0.45,0.96］区间上，均值为0.77，超过高度协同水平。除财政金融和交流合作平台两个细分政策协同度低于0.7（分别为0.45 和0.65）之外，其余细分政策协同度均高于0.7，达到高度协同。由此说明上海示范城市群对中央政策的落实较为精准。下一步应在财政金融和交流合作平台政策措施上有所侧重：一方面可以为燃料电池汽车发展设立专项资金，拓宽融资渠道，从税收上对燃料电池汽车的生产、购买以及加氢站的建设等方面提供更多的支持；另一方面，上海作为牵头城市可以发挥自己的资源优势，联合高校、科研院所、企业、金融机构、政府以及其他参与城市共建多主体合作平台，同时凭借其国际资源优势，拓宽与国际相关机构的交流合作，为多产业主体合作打造更广阔的空间，整合更多优质资源。

中央与广东示范城市群细分政策的协同度分布在［0.38,0.91］区间，均值为0.71，表明央地政策协同情况良好。具体地，相较于其他细分政策的高度协同，示范推广和交流合作平台两项措施的央地协同度较低，协同度分别为0.49 和0.38，说明广东示范城市群对这两项措施的落实不够精准。今后，广东在示范推广方面，应加大对加氢站建设的支持力度，推进燃料电池汽车在物流、公共交通等方面的应用推广，对示范区和试点工程做好规划部署；在交流合作方面，应充分调动广东及相关省区市在产学研和对外合作方面的优势资源，组织国际交流活动拓展燃料电池汽车海外市场和国际合作，以协会平台和科技攻关项目为纽带引导和鼓励产学研多主体合作创新。

中央与河南示范城市群细分政策的协同度分布在［0.77,0.99］区间，均值为0.91，央地政策协同水平表现突出，9 项细分政策的央地协同均达到高度协同水平。结合政策原件分析发现，由于近两年中央与河南示范城市群协同水平均值分别高达0.97 和0.99，因此拉高了整体协同水平，也表明河南示范城市群近两年对中央政策落实精准，央地政策协同效应显现。

中央与河北示范城市群细分政策的协同度分布在［0.46,0.94］区间，均值为0.76，超过高度协同水平。其中，推动型政策的3 个细分措施央地协同表现最佳，协同度最低值为0.84；保障型政策3 个细分措施的央地协同表现尚可，监督管理、法律法规和财政金融的央协同度分别为0.63、0.81 和0.65；表现欠佳的是拉动型政策下的引导宣传方面，央地协同度仅为0.46。针对上述问题，河北应加大科普宣传力度，引导公众的绿色消费观念，加强消费者对燃料电池汽车的认可度进而拉动终端需求，同时建立健全有利于促进燃料电池汽车技术创新的法规体系，优化融资和税收补贴手段，以鼓励企业为主导开展多主体创新活动。

央地复合系统协同度。由图6 结果可知，央地政策体系的复合系统协同度虽有波动，但都呈现出了较明显的上升趋势。首先，中央层面政策复合系统的协同度仅在2012 年出现负值，原因是2012 年的拉动型政策子系统有序度较基准时刻2011 年有所下降，所以整个系统的表现为不协同的状态，并且在2018 年推动型政策子系统有序度增幅较低，仅占保障型政策增幅的27.5%，所以在2018 年协同度下降，复合系统表现为低度协同；2012—2021 年间协同度总体较为平稳，经过分析认为原因是中央层面出台的政策常常是针对全产业的规划布局，是地方贯彻执行的标准，比较全面，3 种类型政策措施的搭配运用比较合理，所以整个政策复合系统的发展比较协同有序。

图6 我国燃料电池汽车产业央地政策体系复合系统协同度的年度分布

具体而言：京津冀示范城市群政策体系复合系统的协同度不断上升，但期间有过两次波动：2012—2015 年间从低水平协同走向了一般水平协同，2016—2019 年间呈波动下降，2020 年后持续上升。结合政策原件分析发现，2012—2015 年间出台的政策大多是针对氢产业发展规划，3类政策被均衡使用，因此复合系统协同度持续改善；2016—2019 年出台了大量的专项政策，如财政补贴和示范推广政策等，但有关促进科技成果转化以及打造交流合作平台的政策内容较少，这就使得保障型政策和拉动型政策子系统有序度增幅较大，但推动型政策子系统有序度增幅较小，造成复合系统总体协同度走低的现象；2020 年以后，中央和各示范城市群密集出台了多项燃料电池汽车产业政策，即使个别政策文中存在某类政策措施的缺失，但由于总体数量多且政策之间可以互补，因此这一阶段复合系统协同度呈明显上升趋势。

上海示范城市群政策体系复合系统协同度在2012—2021 年间有过1 次较大波动。其中，2012—2014 年表现为低协同和不协同的状态，主要由于早期针对燃料电池汽车出台的政策数量较少，多在全市工业发展规划中提及，因此早期在燃料电池汽车产业形成的政策系统不够成熟；2015—2017 年间从一般协同走向不协同，主要因为2017 年出台的政策中较多使用了拉动型和保障型政策，推动型政策很少提及，造成了推动型政策的有序度降低，所以复合系统整体表现为不协同；自2017 年以后，整个复合系统逐步走向高水平协同。

广东示范城市群政策体系协同度的发展趋势与上海示范城市群相似，2012—2016 年间从不协同到低水平协同再到一般协同，说明了在这5 年间广东示范城市群对3 种政策措施的搭配应用比较合理；2016—2019 年间协同度逐渐降低，结合政策原件分析发现，该示范城市群由于具备较为坚实的人力、财力和地理位置等优势，在政策措施中较多地使用了财政金融、资源供需对接和交流合作平台等措施，因此保障型子系统和推动型子系统的有序度增幅较大，加之2011 年拉动型子系统有序度起点较高，后续增幅小甚至有所降低，所以造成了2019 年系统不协同的现象；2019 年以后协同度有所提高，但是峰值只达到了一般协同水平。

河南示范城市群政策体系协同度发展波动较大，两次不协同的现象分别出现在2016 和2019 年。结合政策原件分析发现，2016 年出台的政策数量较少且针对性不够强，尤其是推动型政策的有序度降低，造成复合系统协同度降低，且3 种政策之间表现为不协同，2019 年主要因为专项政策的推出使得保障型子系统有序度大幅增加，而其他两个子系统有序度增幅小甚至有所降低，所以整体表现为不协同；自2019 年后复合系统协同度有了很明显的上升，并且上升幅度很大，已经达到了高度协同水平。

河北示范城市群政策体系协同度发展总体表现为上升趋势，仅在2017 年略有下降。分析政策原件发现，由于2017 年出台的政策总量少，难以弥补个别政策中3 类政策搭配的不均衡问题，同时，保障型政策子系统有序度增幅较小，而推动型和拉动型和两个政策子系统的增幅较大，也进一步加大了复合系统整体的不协同；2017 年以后，复合系统协同度持续上升，峰值达到一般协同水平。

3.2 政策协同效果实证检验

首先将打分得到的政策原始数据按照年份整理，代入式（1）（2）中计算中央与示范城市群在3 种政策上的总体协同度，以2012—2021 年的央地政策协同度为基础数据，并以燃料电池行业的研究人员全时当量、行业研发经费作为解释变量，研究央地政策协同度与燃料电池行业创新绩效及行业规模之间的关系。利用EViews 软件对模型的估计结果如表7 所示，计量模型整体上通过检验，央地政策协同度与行业创新绩效、行业规模显著正相关，表明央地政策协同正向影响燃料电车行业发展。进一步，参照陈升等［39］和程华等［40］学者的研究，运用专利成果数量代表行业创新绩效再次进行检验，从表7的t统计量和调整后的R2值可以看出模型的拟合效果较好，各个变量的系数均为正值并且显著，即政策协同度、研发经费投入、研发人员全时当量对行业创新绩效具有显著的正向效应，且政策协同度对行业创新绩效的正向影响作用远大于研发经费投入和研发人员全时当量，其他投入保持不变时，政策协同度的对数值每提高1%，行业创新绩效（专利成果数量）对数值就会提高12.684%。

表7 2011—2021 年我国燃料电池汽车产业央地政策协同度对行业创新绩效的回归估计结果

4 结论及建议

4.1 研究结论

本研究收集分析了2011—2021 我国年中央层面以及5 个燃料电池汽车示范城市群颁布的153 份产业政策，重点关注政策中促进多主体创新的内容，采用状态协同度模型和复合系统协同度模型对央地政策协同进行测度，并应用回归分析检验了国家层面3 类政策协同度对燃料电池汽车产业发展的促进作用，得到主要结论如下：

（1）央地3 类政策协同演化呈“W”状，总体协同度逐渐提升，但过程不够稳定。其中自2014 年开始，拉动型政策措施协同度有明显上升演化趋势，说明各示范城市群对中央层面有关龙头企业的市场导向、引导宣传以及示范推广的政策部署能够精准落实，拉动型政策体系完善程度较高。在11 年的时间跨度中，5 个示范城市群与中央在推动型和保障型政策措施之间的协同度，均有多个不连续的协同度高点和协同度低点，反映出在推动型和保障型政策方面示范城市群对中央政策的贯彻实施稳定性欠佳。

（2）央地政策在9 项细化措施方面的协同情况总体比较理想，央地协同度分布区间为［0.27,0.99］，均值为0.77。其中，达到高度协同的占比达71%，一般协同占比为27%，低度协同占比仅为2%，且不存在不协同的情况。总体而言，央地政策在监督管理、资源供需对接、科技成果转化等政策措施上达到了高度协同，在示范推广、财政金融等政策措施上处于一般协同，在法规管制、交流合作平台等方面协同水平较低。

（3）央地政策复合系统协同度演化虽呈现不同波动状态，但均在近两年达到最高协同水平。2011—2021 年间，中央政策体系中3 类政策间的协同水平呈稳步上升态势，在2021 年达到高度协同水平，表明国家较好地发挥了政策合力引导作用；示范城市群3 类政策的协同演化整体呈现波动上扬态势，其中京津冀、上海以及河南示范城市群的3 类政策均在2021 年达到高度协同水平，广东和河北示范城市群最高只达到了一般协同水平，反映出地区之间政策协同的非均衡发展。此外，近两年中央和各示范城市群对3 类政策的搭配使用更加均衡，政策合力效果日益突出。

（4）政策协同对燃料电池汽车产业发展具有重要促进作用。实证结果显示央地政策协同度与行业创新绩效之间有显著的正向相关关系，表明央地政策协同是影响燃料电池汽车产业发展的重要因素；3类政策的复合协同度对行业创新绩效具有显著正向影响，表明3 种政策机制的协同作用既有助于促进产业链和创新链上的多主体创新活动，从而提高行业整体创新绩效，也能够促使更多企业主体参与燃料电池汽车产业发展，提升产业活跃度，推进产业规模化发展。

4.2 政策建议

（1）持续优化央地政策体系，提升政策协同合力，助推燃料电池产业发展。中央出台的产业相关政策应特别注重对多主体创新的推动、拉动和保障作用，以充分发挥3 类政策协同效应对燃料电池产业创新和市场活力的促进作用；各个示范城市群需结合自身产业特色、优势资源及现存问题，补齐政策短板，加强在示范推广、法规管制和交流合作平台等方面的政策力度，稳步提升央地政策协同水平，有效发挥政策合力。

（2）各级产业政策应加强对多主体创新合作机制的引导规划。多主体创新合作需要依托于稳定的创新合作机制，因此各级政策应加大对企业、高等学校、科研院所共建基础研究和前沿技术研究基地的支持力度，以及加大对搭建技术研发平台、成果转化平台及示范应用平台的鼓励力度，推进技术进步和产业培育；地方政府应充分发挥自身地理位置以及积累的资源优势，形成区域间的优势互补、互带共进，扩大燃料电池汽车产业示范推广应用范围，加快形成产业发展良好氛围。

（3）地方政府应加强政策落实精准性，持续完善政策实施过程中的调配运行机制。在政策核心理念与中央保持高度协同的基础上，尽量细化政策目标和措施内容，尤其注重推动型和保障型政策的细化和完善，形成政策措施在多主体创新环节的精准导向；优化各种政策措施在规划使用中的均衡性与协调性，根据自身发展需求有所侧重，但不能打破政策结构的整体协调性，在促进央地政策协同的同时提高自身政策体系的协同性。

注释：

1）“三纵”是指纯电动汽车、插电式混动、燃料电池汽车；“三横”是指动力电池与管理系统、驱动电机与电力电子、网联化与智能化技术。