农业行政处罚程序的几个问题探讨

孔维益 徐学荣

1.宣威市板桥街道农业综合服务中心，云南 宣威 655413；2.宣威市兽药饲料监察所，云南 宣威 655400

行政处罚程序与实体并重［1］，违反法定程序作出的行政处罚在行政诉讼中将被人民法院判决撤销或确认违法、无效。在全面推进依法治国和依法行政的当下，国家对行政执法程序提出了更高要求。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》［2］把完善执法程序作为全面推进严格规范公正文明执法，着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升的一个重要内容。然而，在农业行政处罚实践中，一些执法人员还没有对执法程序给予足够的重视，存在重实体（即证据），轻程序的思想，从历年农业农村部案卷评查情况通报来看，都存在执法程序不合法或有瑕疵、有疏漏等问题，不时有因为程序不合法而被人民法院判决撤销的案例报导。为贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021－2025 年）》，进一步完善、规范农业行政处罚程序，提升农业行政执法水平，作为一名基层农业行政执法工作者，笔者对基层农业行政处罚实践中立案前调查取证、陈述申辩、法制审核和集体讨论决定等有关行政处罚程序的争议问题，在查阅相关法律、法规、规范性文件及有关资料的基础上，从程序和实体方面提出个人浅见，与广大同仁探讨。

一、立案前调查取证的问题

（一）程序方面

发现违法行为→立案→调查取证，是适用行政处罚案件在调查阶段的基本程序。然而，在农业执法实践中，为提高行政效率，执法人员发现违法行为后，有的直接进行调查取证，然后补办立案手续；有的则采用即时通信方式报请行政处罚机关负责人同意后进行调查取证，然后补办立案手续。诚然，这两种操作方式大大提高了行政效率，还可以防止行政管理相对人隐匿、毁灭、伪造有关证据材料等，有利于全面收集固定证据。但这两种方式合不合法，有没有行政风险呢？笔者认为，按照公权力“法无授权不可为”原则，如果没有法律、法规、规章或规范性文件的规定，则涉嫌程序违法。对于第一种方式，暂没有法律、行政法规、农业农村部规章及规范性文件规定。就云南省而言，《云南省行政处罚程序规范》（云府法〔2015〕63 号，已失效）［3］第十二条规定，在现场检查中发现违法行为时，可以先行调查取证，符合立案条件的，应当在7 日内决定是否立案，决定立案的应当补办立案手续。但该文件有效期至2021 年2 月28 日，现已不再适用，故云南省的执法人员如果还在使用这种方式，则涉嫌程序违法。对于第二种方式，没有法律、行政法规规定，但《农业行政处罚程序规定》［4］第五十七条有相关规定，即在边远、水上和交通不便的地区按普通程序实施处罚时，农业行政执法人员可以采用即时通信方式，报请农业行政处罚机关负责人批准立案和对调查结果及处理意见进行审查。据此，农业执法人员可以有条件采用这种方式，但适用范围较窄。为使农业行政处罚程序更具操作性，提高行政执法效率，建议修订《农业行政处罚程序规定》，规定在监督检查中发现违法行为，可以先行调查取证，补办立案手续；或者规定可以采用即时通信方式，报请行政处罚机关负责人批准立案，补办立案手续。

（二）实体方面

对立案后，调查取证过程中可以采取的措施，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《农业行政处罚程序规定》都有具体的规定，但对日常监督检查过程中或对违法线索进行核查过程中发现的违法行为，立案前可以采取哪些措施固定证据，没有专门的程序法予以规定。笔者认为，立案前可以采取的措施，其实属于实体法律、法规规章规定的监督检查过程中可以采取的措施。据笔者初步统计，现行22 部与农业行政处罚有关的实体法律及行政法规，有11 部具体规定了在监督检查过程中可以采取包括现场检查、查阅、复制资料、向有关人员调查了解情况、采样、留验、抽检、查封、扣押等措施。笔者认为，尽管只有11 部法律、法规作出具体规定，但基于实体法律、法规、规章赋予农业行政处罚机关的监督检查职权，农业执法人员在日常监督检查过程中或对违法线索进行核查过程中发现违法行为后，可以采取现场检查、查阅、复制资料、向有关人员调查了解情况、采样、留验、抽检、查封、扣押等措施，收集有关证据、材料。但查封、扣押必须有法律、法规的规定，方可以实施。应当注意的是，查封、扣押和先行登记保存证据，实施前须向行政机关负责人报告并经批准。

二、陈述、申辩的问题

《农业行政处罚程序规定》第二十三条第二款规定了采取普通程序查办的案件，陈述、申辩期限为3 日。在农业行政执法实践中，对于采取普通程序查办的案件，当事人在陈述、申辩期限内是否可多次向行政机关提出陈述、申辩意见，以及当事人明确放弃陈述、申辩权利后，行政机关是否可以在陈述、申辩期限内作出行政处罚决定，存在争议。第一，关于多次陈述、申辩的问题。笔者认为，按照私权利“法无禁止即可为”原则，在陈述、申辩期内，当事人可以多次行使自己的权利。行政机关应充分保障当事人行使陈述、申辩权利，允许当事人多次提出陈述、申辩意见，使其能够全面表达其陈述、申辩意见。若在陈述、申辩期限内只给当事人一次陈述、申辩机会，就可能因时间仓促、当事人考虑不周，而不能全面表达其陈述、申辩意见，变相剥夺了当事人的权利。第二，关于当事人放弃陈述、申辩后，是否可以作出行政处罚决定的问题。根据《行政处罚法》第六十二条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，……拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”参考山东省临沂市中级人民法院（2016）鲁13 行终90 号行政判决书①肥乡县春雨汽车运输队与临沂市交通运输局行政处罚二审行政判决书（2016）鲁13 行终90 号。：“……被上诉人作出放弃陈述申辩权的处置决定后，其应遵守诚实信用原则而不能事后反悔，放弃权利的后果就是接受行政处罚……被上诉人提起本案诉讼，违反了诚实信用原则，是国家法律所禁止的行为。”笔者认为，当事人明确放弃陈述、申辩权利后，行政机关不需要等陈述、申辩期限满，即可作出行政处罚决定。应当注意的是，对于符合听证程序条件的行政处罚案件，当事人不仅享有陈述、申辩的权利，还享有要求举行听证的权利，若当事人只放弃陈述、申辩权利而未明确放弃听证权利的，行政机关不得在当事人申请听证的期限内作出行政处罚决定，否则属于程序违法②滁州市公路运输管理处、韦俊富交通运输行政管理（交通）：公路交通行政管理（公路）二审行政判决书（2018）皖11 行终97 号。。

三、法制审核的问题

（一）实体方面

法制审核的适用范围，新老制度规定不一。2021 年新修订的《行政处罚法》规定了“涉及重大公共利益的”“直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的”“案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的”“法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”四种应当进行法制审核的情形。通过对比发现，新修订的《行政处罚法》没有引用“可能造成重大社会影响或引发社会风险”这一情形；将《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118 号）（以下简称《指导意见》）“直接关系行政相对人或第三人重大权益”“经过听证程序作出行政执法决定”这两种单独适用的情形，合并成了一种情形。地方各级政府及行政机关为贯彻落实行政执法“三项制度”，出台的重大行政执法决定法制审核办法、目录清单等，也有与新修订的《行政处罚法》不相符的情况。这就可能造成法律适用上的混乱。

（二）程序方面

《行政处罚法》规定，有法定应当进行法制审核情形的，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，但未明确法制审核的时间节点，各部门的规章、规范性文件，或未明确规定或规定不一。笔者认为，只要在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前进行法制审核，都不违反法律规定，但法制审核不是为履行法定程序而流于形式走过场，其根本目的在于对行政处罚进行监督和把关，若法制审核在履行告知程序前，则可早发现问题，早提出处理建议，使执法机构能够及时纠正或弥补，若待当事人履行完陈述、申辩或者听证权利之后再进行法制审核，那么对于在陈述、申辩或听证、法制审核过程中发现需要纠正或补充调查的，行政机关在予以纠正或补充调查后又要重新履行告知程序，如此降低了行政效率。

四、行政机关负责人集体讨论的问题

（一）实体方面

一是关于集体讨论决定案件的适用范围。《行政处罚法》没有规定集体讨论决定的具体适用范围，但《农业行政处罚程序规定》第五十五条作了具体规定，即：符合听证条件，且申请人申请听证的案件；案情复杂或者有重大社会影响的案件；有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件；农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定。对于符合听证条件的案件，《农业行政处罚程序规定》第五十九条已作具体规定，执法实践中可操作性强，只要按照规定去做就行，但对于“案情复杂”“有重大社会影响”“有重大违法行为”的案件，法律、行政法规、农业农村部规章及规范性文件没有具体规定，执法人员在认定上存在困难。笔者通过查阅相关资料，综合有关观点后认为，“案情复杂”一般包括：案件涉及面广、多起违法行为交错或涉嫌多种违法行为、违反多部法律规范、直接证据不充分、证据认定存在困难等情况；“重大违法行为”一般是指：违法行为情节严重、性质恶劣、社会危害后果严重、有法定从重处罚情形等情况；“重大社会影响”一般是指性质恶劣、社会危害后果严重等的重大违法行为，在社会上造成重大影响。

二是关于行政机关负责人集体讨论决定的组织形式。在集体讨论的具体组织形式方面，法律、行政法规、农业农村部规章及规范性文件没有明确规定，在执法实践中可以是党组会、局长办公会等集体会议形式。在人员组成方面，包括出席人员和列席人员，行政处罚机关负责人为出席人员，其他有关机构负责人、案件承办人、案件审核人员等为列席人员。出席人员应当在讨论记录上签名。需要注意的是，根据《农业行政执法文书制作规范》（农法发〔2020〕4 号）（以下简称《制作规范》）第四十八条第六款规定，行政机关负责人集体讨论决定的案件，《行政处罚决定审批表》“执法机关意见”栏，应由农业行政执法机关主要负责人根据集体讨论决定填写。

（二）程序方面

《行政处罚法》未明确规定行政机关负责人集体讨论决定的时间节点，但笔者通过对《行政处罚法》第五十七条、第五十八条、第六十二条的推断，结合对《制作规范》第四十八条的理解，应当是在当事人履行完陈述、申辩或者听证权利之后，对需要进行法制审核的案件，还须在法制审核通过之后进行。需要注意的是，不能将拟给予行政处罚的集体讨论与给予行政处罚的行政机关负责人集体讨论混淆，否则会导致法定的集体讨论程序错误。如农业执法实践中，有时执法机构会组织该执法机构集体或提请行政机关案件审查委员会对执法人员制作的案件处理意见书进行集体讨论。这种讨论与行政机关负责人集体讨论有本质区别，它不是法定意义上的行政机关负责人集体讨论。因为，这类讨论一是在组织形式上不必是行政机关负责人集体进行；二是在程序上也不必在经过陈述、申辩或者听证程序、法制审核程序之后进行；三是讨论的对象不是作出行政处罚的处理意见（《行政处罚决定审批表》）。因此，不能因为实施行政处罚告知程序前已进行集体讨论而不再经过行政机关负责人集体讨论，此时如果省略相应程序则涉嫌程序违法。