陆海统筹下近岸海域环境保护法律问题研究——以胶州湾为例

耿佳薇

青岛科技大学法学院，山东 青岛 266061

一、陆海统筹原则内涵及要求

（一）陆海统筹原则的内涵

陆海统筹一般是指将陆地、海洋这两个独立的系统进行统筹兼顾，统一规划、统一管理［1］。从海洋环境保护的角度来看，陆海统筹原则是《中华人民共和国海洋环境保护法》中不可或缺的重要原则之一，即把陆地与近岸海域的生态环境看作一个有机整体，从而建立起协调有序的法律保护机制。这一原则促使陆地和海洋——两个原本分属于不同部门管理的主体互相影响、互为依托。在这一过程中，两者之间势必会发生要素交换，因此不同的部门之间需要相互配合、综合治理陆海生态环境。

（二）陆海统筹原则的要求

在陆海经济协调发展的今天，陆海串联已经成为主流，统筹管理成为必经之路。陆海统筹原则不仅是陆海环境总体布局的指导原则，对近岸海域的环境保护也提出了具体要求。良好的生态环境是近岸海域发展建设的本底支撑，是实现现代化滨海大都市可持续发展的基本保障。因此，对海岸带生态环境管控的探索，对青岛及周边城市的发展意义重大［2］。

1.平衡陆海环境保护与经济发展

近岸海域的优势在于丰富的港口资源和渔业资源，沿海城市依托此类优势，发展诸如旅游、航运、捕鱼等各项产业，而且沿海地区的城市化进度无疑领先于内陆地区。青岛也是历史悠久、发展迅速的沿海城市之一，城市化水平在山东省内超过省会城市济南占据第一位。然而，经济发展势必加剧近岸海域的环境破坏。青岛沿海地区的开发导致胶州湾海岸线变化、近岸海域生物多样性减少、海洋污染问题出现。因此国家近年来大力开展治理污染、环境保护的各项工作，旨在表明经济发展不能以生态环境为代价的坚决态度。环境保护的要求也被增设进了大大小小多项法条之中。例如，在《中华人民共和国民法典》的总则编中就规定：民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。与此同时，平衡陆海环境保护与经济发展，协调两者之间的关系不仅是贯彻陆海统筹原则的要求和环境法的精神体现，更是国家贯彻环保工作这一决定的具象化表达。

2.协调部门分工与合作

我国的陆地和海洋分属于不同的管理部门。陆地即沿海城市的管理和法律纠纷当然归属于当地各级政府和司法机关管辖，而近岸海域因海岸线分布的原因可能归属于不同的行政区域管辖，海事纠纷有时还需要海事法院的介入。由此看来，陆海联动势必带来多个部门之间的交互，牵扯多种法律法规的应用，并且繁杂的部门体系在解决同一问题时也会出现工作效率低下等问题。所以，就近岸海域的生态环境保护来说，十分需要不同部门之间友好协作、共商共议、协调一致解决陆海领域环境保护的法律问题。此外，近岸海域的海岸线通常穿过多个城市，多个行政区划之间法规存在差异，在资源分配和生态环境保护方面出现的法律问题难以在多个行政区划之间达成统一的意见，此时各区域间的司法领域管辖及合作也显得尤为重要。

二、胶州湾的环境概况

胶州湾作为青岛的母亲湾，作为入海口，同时有南胶河、大沽河等注入，海水营养丰富，是山东重要的水产区。除此之外，胶州湾港阔水深，风平浪静，海水终年不结冰，是天然的优良港湾，在青岛城市发展的道路上起到了举足轻重的作用。近年来，青岛及周边城市的经济发展必然影响到了胶州湾的海域生态环境，并出现以下三个比较明显的环境问题。

（一）海域面积与纳潮量持续减小

因城市发展需要填海造陆并以此来建造港口和开展养殖业，胶州湾在过去的几十年间海域面积减少了三分之一。纳潮量因湿地面积和海域面积的减小也持续下降。近岸海域水体流速变缓，水体交换能力也随之下降，由此导致海湾的淤泥堆积，生态环境恶化、养殖和旅游等产业发展受阻。在我国海洋管理部门的严格管控之下，多年来愈演愈烈的围填海趋势似乎已经得到遏制。

（二）水污染严重

胶州湾地处山东境内，被山东半岛环绕在内，除青岛以外，也不可避免汇集了潍坊等多个城市的污染物，胶州湾的水质也因此富营养化严重、赤潮频发。2008 年胶州湾浒苔的暴发就是非常典型的例子。水污染的来源广泛，污染成分复杂多样，多种污染物最终流入胶州湾，造成了极为严重的环境问题；同时胶州湾的西南部为黄岛油码头，是中国三大专用原油输出码头之一，这里也曾发生过原油泄漏事件，造成了严重的海洋污染［3］。

（三）生物灾害频发

近年来，胶州湾出现了大量海星等其他因富营养化出现的生物，这一生物灾害对当地的水产养殖行业产生了一定的危害。除气候和海星的繁殖习性这两个因素之外，导致海星灾害的另一重要原因是海岸养殖业发展及污水排放导致的海洋生态环境变化。胶州湾水质的营养盐、水温、pH值等各种水文因子的变化为海星提供了适宜繁殖生长的条件，目前虽然有人提出用化学的方法进行治理，但治理难度较大，而且容易造成对生态系统的二次危害［4］。

三、胶州湾环保治理的立法现状及法律困境

（一）胶州湾环保治理的立法现状

青岛作为沿海重要中心城市、滨海度假城市和国际港口城市，海洋环境的重要性不言而喻。就全国来看，青岛在海洋环境保护立法这方面一直走在前列。历史上，青岛为保护胶州湾的海洋环境，颁布了众多相关法律法规：最早有20 世纪90年代颁布的《青岛市海岸带规划管理决定》（1999年修正），该决定首次明确了胶州湾的管理机构为青岛市海岸带规划管理委员会；近年来，随着国家对海洋环保治理的重要性程度认识不断加深，山东省和青岛市也陆续颁布了例如《山东省海洋环境保护条例》和《青岛市海洋环境保护规定》，这两部法规的颁布为开展胶州湾环保治理工作提供了法律支撑；除此之外，为更加全面且具体地保护胶州湾的生态环境，青岛于2014 年9 月1 起开始实施《青岛市胶州湾保护条例》。由此可以看出，青岛针对胶州湾近岸海域的环境保护十分重视，配套的法律法规的跟进也较为迅速。

（二）胶州湾环保治理的法律困境

目前，同全国其他近岸海域一样，对胶州湾的环境保护这一领域还存在着法律法规不完善、环境保护方面管理混乱、司法救济不足等常见问题。其中，法律法规的不完善主要是海洋新兴产业例如海洋生物技术等立法滞后所导致的；环境保护方面管理混乱主要表现在管理部门众多，因环境问题受损一方求助无门，或者手续繁杂导致的效率低下等问题。其中主要原因在于近岸海域的法律纠纷涉及不同机构的管辖范围，需要部门之间协商合作。因为我国没有独立的环保法庭，如需处理类似海洋水污染之类的普通民事纠纷案件或者公益诉讼案件，司法过程中会出现司法效率低、执行困难、法官专业知识欠缺等问题，救济力度不足。

四、陆海统筹原则下的胶州湾环保治理路径

（一）建立陆海综合管理机制

前文中陆海统筹原则的要求中提到，要协调部门分工与合作。因此，设置陆海综合管理的独立机构是必不可少的，同时，其级别必须高于陆地与海洋管理机构，在解决近岸海域的法律纠纷时，如在过程中出现分歧，最终决策权可以归属于该机构，如此可以尽量避免因结论分歧导致的工作效率低下、公民权益救济不及时等问题。除此之外，我国现有沿海地区的行政部门工作分散，在执法过程中只有上下联通，难以做到左右互通，这在一定程度上也降低了行政管理的效率。建立陆海综合管理机制，对于保障近岸海域生态系统的稳定发展具有积极的作用，同时又能缓解因行政部门之间的职能交叉错乱、相互之间沟通不及时而造成的效率低下的问题。

综上，建立陆海综合管理机制对海岸带规划进行统一安排，创建能够进行统筹管理的部门机构等措施，对协调行政部门间职责及解决近岸海域的环境问题具有十分重要的积极作用。

（二）组建陆海管理的统一司法队伍

近岸海域的环保治理法律问题需要专门法律机关的专业人员解决。我国想在短期内成立独立的环保部门不太现实，可以先组建一支专门从事解决环境治理法律问题的司法队伍，作为先锋部门参与到解决环境保护问题的司法工作中去。这样的司法队伍同时具备灵活性和专业性，帮助法院解决与环保治理相关的法律纠纷等司法实践问题。除此之外，与专业司法人员一样，近岸海域的执法人员也可以独立出一支专门解决海域环保治理问题的队伍，在出现环境问题时可以作出类似迅速关停惩治污染源企业或其他的环保行动，并与环保司法队伍形成有效对接，同时帮助法院收集环境污染的相关证据等等。以上举措有利于提高办案效率、有效提升司法人员和执法人员的整体素质，以司法实践推动环保治理相关法律法规的完善。对执法队伍人员的要求是，具备专业的法律素养和处理各种执法问题的能力，尤其是具备处理环境违法问题的经验。即使有专职的近岸海域执法队伍，仍然无法避免在执法过程中会出现多机关职权冲突的问题。例如，在跨区域行政执法时的协调，以及在陆地源头污染中涉及的其他的机关职权冲突等等。故而在执法层面亦应当综合协调多个部门机关、建立健全协调机制、提高执法效率。

（三）完善相关法律法规

陆海统筹原则不能仅仅局限于我国的环境法中，仅就这一条文来说，是抽象的，在环境法中表现为一种原则、一种倾向，而非强制性的条款。如果要把这一原则应用到现实中的环境保护和司法实践中，势必要将这一原则转化为分散于不同法律部门的具体法条。例如，陆海统筹原则在地方性法规和行政规章中可以具象化为精细划分各部门的管理区域、严格执法、向上负责。完善公众参与机制：一方面，提高公众对于环境保护问题的参与意识。对涉及重大环境影响的近岸海域开发项目应当举行公开听证，做到充分听取公众意见。青岛市域内各级政府应当充分意识到公众参与的重要性，通过各种方式调动群众，例如可以通过流媒体、电视、线下宣讲等各种形式。另一方面，公众参与包括公众参与决策和公众参与监督两种情况，借鉴其他政务公开的流程，保障公众参与环境保护决策的全过程，既可以起到监督政府机关工作的作用，又可以一定程度上提升公众的环境意识，如此可以使公众真正意识到保护生态环境和资源是需要我们每个人共同努力的。

五、结语

胶州湾近岸海域生态环境的改善对周边地域尤其是对青岛来说刻不容缓。就目前看来，胶州湾在环保治理方面还存在着实践和理论上诸多的法律困境，因此，紧跟国家立法的脚步、坚持陆海统筹原则这一方向，落实建立陆海综合管理机制、组建海陆管理的统一司法队伍、完善公众参与相关的法律法规等各项陆海统筹举措不仅是完善胶州湾综合治理机制的理论支撑，也是海域开发与沿海城市发展的指导方针。城市的发展需要健康环境的保驾护航，经济水平的增长离不开环保工作的开展。构建完善的陆海综合治理机制、完善环保相关的法律法规是胶州湾发展绿色、可持续的海洋经济，产生良好社会效益及经济效益的重要途径，同时也能为新时代统筹推进“五位一体”总体布局贡献出法治力量。