法治政府建设背景下如何优化行政检察职能的思考

杨 周

贵州省贵阳市修文县人民检察院，贵州 贵阳 550200

法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。当前虽然法治政府建设加快了脚步，但我们仍要清醒认识到，在法治政府建设过程中依然存在薄弱和不足，依法行政、行政执法制度体系不完善，行政权力制约和监督机制不健全，行政机关违法行使职权或者不行使职权的现象时有发生，不仅影响公民、法人和其他组织的人身权益、财产权益的实现，而且可能损害国家利益、社会公共利益，成为法治政府建设的“硬伤”。检察机关要深刻领悟和把握行政检察在党和国家监督体系中的作用和地位，全面深化行政检察监督，强化系统观念、法治思维、强基导向，以行政争议实质性化解为牵引，完善和落实诉讼内监督和诉讼外监督“双轮”驱动，有效促进法治政府建设。

一、行政检察监督概述

行政检察监督是指检察机关依法对行政活动是否违反相关规定进行法律监督。行政活动是一个广义的概念，其范围包括行政行为、行政诉讼、行政执法、行政立法等。新中国成立以来，行政检察主要是对行政诉讼活动的法律监督，即对行政审判活动、行政非诉执行、行政机关参与行政诉讼活动的监督。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确提出，对于行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，检察机关可以通过制发检察建议等督促其纠正。①《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》2021 年6 月中共中央印发。行政检察监督的范围从诉讼内监督向行政违法行为监督延伸，即，在行政诉讼活动中，检察机关既要对法院的审判活动进行监督，也要同步对行政机关的履职行为进行监督；在行政诉讼之外，履行监督职责中发现行政机关行政违法或怠于履职的行为，应当依法监督纠正；在开展行政检察监督中实质性地、终局性地化解行政争议。

二、行政检察监督在国家法治监督体系中的优势

《法治政府建设实施纲要（2021－2025 年）》提出，要形成监督合力，坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划，突出党内监督主导地位，推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。②《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》2021 年8 月中共中央、国务院印发。在法治政府建设进程中，相较于人大监督、行政监督、群众监督等，行政检察监督能够弥补传统监督方式的不足，具有其独特的优势。

（一）监督主动性强

行政检察监督是公权力对公权力的监督，是对行政权运行的直接监督，检察机关可以依职权主动介入监督，也可以依当事人申请启动监督程序，在工作中以“我管”促“都管”的监督理念，将行政争议实质性化解贯穿监督全过程，能够及时、主动、高效介入行政争议问题，有效补强传统行政监督等的不足，有力促进行政管理。

（二）监督立场中立

检察机关依法履行法律监督职责，维护国家法律统一正确实施，不受行政体制等因素的影响，以尊重行政权运行规律，依法规范监督为原则，既不超越权限代替行政机关行使行政权力，也不代替行政相对人找寻权利救济，对行政行为的合法性进行审查，为行政机关及行政相对人提供专业、权威、可信的法律意见，监督处理结果更加公正，社会公众接受度更高。

（三）监督范围更广

行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，都是行政检察监督的范围，即行政检察监督涵盖所有行政行为，只要发现违法的行政行为，检察机关就可以监督其纠正，能够更好地弥补其他监督方式存在监督范围上的不足。如，可以弥补人大监督的宏观性、非常态性的不足；行政复议、行政诉讼程序繁琐、时间冗长的问题；行政内部监督缺乏公信力的问题；行政公益诉讼只针对特定领域且必须损害公益的问题。

（四）监督方式灵活

行政检察监督坚持双赢多赢共赢的理念，兼顾法律秩序的维护与行政目标的实现，平衡私权保障与维护公益，化解行政机关与行政相对人之间的行政争议，维护社会和谐稳定，增强执法、司法公信力。检察机关在开展行政检察监督过程中，可以提前介入诉前、诉中、诉后的行政争议化解工作，通过公开听证、检察建议、司法救助等方式，为行政争议双方构建平等沟通交流平台，赢得各方的理解和配合，有效促成争议化解。

三、行政检察监督助推法治政府建设的实践经验

近年来，随着司法体制改革的推进，行政检察业务从原来的民事行政检察部门单列出来，成为检察机关“四大检察”之一。以笔者所在非行政诉讼案件集中管辖基层检察院为例，2020 年至2022 年三年间行政检察监督案件的数量和规模逐年大幅上升，分别为7 件、47 件、104 件，行政违法行为监督成为行政检察工作的新增长点，特别是2022 年，通过探索开展行政执法案件评查，以行政检察监督有效促进了政府规范执法行为。

（一）依法能动履职，全面提升监督质效

一是强化精准监督。坚持以办案为中心，落实“在办案中监督，在监督中办案”的工作理念，充分运用检察调查核实权，确保监督案件认定事实清楚、释法说理清晰、监督意见精准。二是践行穿透式监督。充分发挥行政检察“一手托两家”职能作用，实现一案多查，既监督人民法院公正司法，又监督行政机关规范履职、完善内部治理、堵塞执法漏洞。三是突出类案检察监督。注重将办案职能向社会治理领域延伸，针对同一部门多起执法案件存在同类错误或违法行为的问题，以类案检察建议的方式进行监督，促进行政机关改进工作，避免同类问题再次发生，实现办理一案、治理一片。四是注重争议化解。坚持把行政争议化解贯穿于行政检察监督办案全过程，综合运用检察建议、公开听证、圆桌会议等方式为当事人排忧解困，解决当事人合理诉求，确保案结、事了、政和。五是强化机制建设。主动加强与行政执法、司法行政等相关部门的沟通协作，建立行政执法与行政检察监督工作衔接机制，在行政执法案件信息共享、重大疑难案件会商、建议落实等方面达成共识，共促法治政府建设。

（二）围绕专项活动，突出监督重点领域

紧紧围绕交通运输、市场监管、社会治安等重点民生领域和市场主体合法权益保护，找准行政检察服务保障大局切入点、结合点和着力点，依法能动履行行政检察监督履职。2022 年以来，先后开展了土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动，行政检察监督护航民生民利、护航法治化营商环境专项活动、保护市场主体合法权益专项活动。在工作中以检察履职切实解决人民群众急难愁盼与社会治理难点、堵点问题，有效促进行政机关依法行政，着力推动突出问题的系统治理、综合治理、源头治理。

（三）“我管”促“都管”，主动融入社会治理

1.积极稳妥开展行政执法案件评查

借助县委依治办平台，取得党委政府支持和行政机关配合，联合县司法局制定《2022 年X 县行政机关执法案件评查工作实施方案》，实现对全县所有行政执法部门行政执法案件评查全覆盖。按部门分类建立台账，明确案件信息，对评查中发现的一般性、程序性等问题，制发社会治理或行政违法行为监督检察建议进行监督。对于制度性、系统性问题，认真梳理研究，及时向行政机关通报情况，并向有关单位制发检察建议，确保问题真正解决。并且相关工作经验做法得到省、市检察院的充分肯定，撰写的工作简报被最高人民检察院七厅采用。

2.构建行政执法联动监督检查

在县委依治办的统筹下，构建党委领导下的“行政+检察”联合监督检查机制，由县人大、县纪委监委、县检察院、县司法局等部门组成的行政执法联动监督组，定期对各行政执法单位执法人员队伍建设、“三项制度”落实、执法案件质量、执法过错责任追究等方面开展专项监督检查。立足行政检察监督职能，针对联合检查中发现的问题制发检察建议督促整改，共促行政机关依法行政，规范行政行为。

3.建立行政检察监督法治保障

主动向县人大常委会专题报告行政检察工作，赢得重视和支持，推动县人大常委会专门出台了《X 县人大常委会关于加强新时代行政检察工作的决定》。全文共8 个条款，坚持问题导向和目标导向，针对县域行政检察工作实际问题，明确提出县检察院对行政违法行为进行法律监督，常态化开展行政执法案件评查工作，助推法治建设提出明确要求。

四、行政检察监督助力法治政府建设存在的问题

（一）对行政行为开展检察监督缺乏法律依据

从司法理论和国家政策层面分析，检察机关可以对行政行为进行法律监督，但对监督的范围、方式、程序等缺乏法定依据，也没有法律赋予检察权对行政行为进行监督。司法实践中依靠《意见》与行政机关会签的衔接机制以及相关规范性文件等开展监督工作，没有强制力和执行力保障，影响法律监督的严谨性和权威性。长期以来，行政检察监督限于诉讼内监督，行政违法行为监督在探索推进初期受行政权力强势运行的影响，一些行政机关或个别行政执法人员还存在不愿监督或规避监督的情况。

（二）行政违法行为检察监督质效有待加强

行政违法行为检察监督的方式是通过提出检察建议，督促行政机关纠正违法或改进工作，检察建议本身没有强制力，监督内容是否有针对性直接决定监督的效果，行政机关对检察建议的重视程度直接决定问题整改的质效。监督实务中，不同程度存在检察建议内容空泛、不具体，缺乏整改可行性，为完成办案任务批量制发检察建议等问题，这很容易引起行政机关对检察建议的反感，弱化检察建议促进社会治理方面的作用，影响检察监督质效。

（三）行政检察监督力量有待进一步加强

行政检察监督对助推法治国家、法治政府、法治社会建设具有重要作用。长期以来，检察机关传统业务以职务犯罪侦查、刑事检察为主，特别是基层检察院的行政检察一度被认为是检察院的边缘业务，几乎没有精通行政检察业务的专业检察人员。检察体制改革，最高检、省、市检察院都单列了行政检察部门，受人员编制数影响，基层检察院民事检察、行政检察、公益诉讼检察业务大多归口于第二检察部，且大多未能配齐三个业务条线办案单元的人员，与“四大检察”担当的职责不匹配。

五、行政检察监督助推法治政府建设的建议

（一）加快行政违法行为监督制度的顶层设计

当前，全国检察机关正在积极探索推进行政违法行为监督，取得了一些成效。建议最高人民检察院在充分调研的基础上，结合《意见》要求，总结实践工作中的经验，从监督的范围、方式、程序、保障机制等方面，尽快制定相关指导性意见或工作规范指引，规范和推动行政违法行为检察监督工作。同时，加强顶层设计，推动全国人大立法，把行政违法行为检察监督职能从中央政策文件转变为国家法律规定，让行政检察监督更好地融入国家治理体系，助推法治政府建设。

（二）积极稳妥开展行政违法行为检察监督

检察机关通过国家公权力推动行政机关依法、规范行使职权，是一种公力救济权，应避免对行政权力和公民权利的过度干预，应立足法律监督职能，尊重行政权运行规律，依法规范监督，既不能超越权限代替行政机关行使行政权力，更不能代替行政相对人寻求权利救济。突出监督的重点，加强对社会关注度高、人民群众反映强烈、关系民生民利等容易发生行政违法行为领域的监督，切实解决执法不严、司法不公等问题，维护社会公平正义，提升行政违法行为检察监督的社会影响力。

（三）以数据检察提升行政检察监督现代化水平

强化大数据法律监督意识，科学构建行政检察大数据监督模型，充分发挥大数据在监督办案、纠正违法、促进国家治理中的作用，通过数据分析、数据碰撞、数据挖掘发现社会治理中的漏洞或者监督线索，推动行政检察监督办案从“个案为主、数量驱动”向“类案为主、数据赋能”的转变，落实多元化监督格局，依法能动全面履行监督职能。①《2023 年行政检察工作要点》2023 年2 月最高人民检察院第七检察厅印发。在开展监督工作中，严格落实最高人民检察院印发的《人民检察院行政检察类案监督工作指引（试行）》和《人民检察院检察建议工作规定》，在保证监督案件质量的前提下，稳步提升案件数量，切实增强行政检察监督质效，提升检察建议刚性。

（四）进一步加强行政检察监督队伍力量

行政检察监督面临的工作环境日趋复杂、任务更加艰巨，行政行为范围广、体量大、主体多、政策强，对行政检察监督要求法律专业素养高、社会敏感性强，建设一支专业化的队伍是做好行政检察监督工作的基本保证。特别是基层检察院要有超前的谋划意识，充分认识行政违法行为检察监督的发展前景，通过招录或选调等方式将具有行政法学、行政诉讼法学等专业知识和行政执法经验丰富的人才充实到检察队伍中，提升行政违法行为检察监督的专业性，为监督工作高质量发展提供有力保障。