数字政府建设背景下档案数据治理的内在逻辑与实践进路

2023-11-12汪建军

档案与建设 2023年9期

汪建军

摘要：我国数字政府建设已渐入新发展阶段，新时期背景下探讨档案数据治理的路径与方法具有突出的实践意义。文章围绕供需关系，分析数字政府建设背景下档案数据治理的内在逻辑与现状；从供需矛盾出发，分析数字政府背景下档案数据治理的不足；从数据汇集流动、数据挖掘运用层面，提出数字政府建设背景下档案数据治理的实践进路。

关键词：数字政府；数字政府治理；档案数据

分类号：G270.7

The Internal Logic and Practical Approach of Archival Data Governance under the Background of Digital Government Development

Wang Jianjun

（ China Nuclear Power Engineering Co.， Ltd ， Shenzhen， Guangdong 518172 ）

Abstract： China’s digital development has gradually entered a new stage， and it is of outstanding practical significance to explore the path and method of archival data governance in the context of the new era. Focusing on the relationship between supply and demand， the internal logic and current situation of archival data governance under the background of digital government development are analyzed. Starting from the contradiction between supply and demand， this paper analyzes the shortcomings of archival data governance in the context of digital government， and puts forward the practical approach of archival data governance under the background of digital government development from the level of data collection， data flow， and data mining and application.

Keywords： Digital Government； Digital Government Governance； Archival Data

党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”，“坚持数据赋能”原则、“充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用”等需求比以往任何时期更为迫切。[1]《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》将“深化电子文件资源开发利用，建设数字档案资源体系，提升电子文件（档案）管理和应用水平”作为“加强重点共性应用支撑能力”的重点内容，突出档案数据资源在数字政府治理中的基础支撑地位。对此，《“十四五”全国档案事业发展规划》亦有所衔接，指出档案工作要主动融入数字政府建设。数字政府建设背景下，数字档案精准化服务[2]、档案制度构建[3]、档案职能延伸[4]等问题受到学界关注，但尚无研究将数字政府与档案数据治理问题相结合。由此，本文秉持档案数据赋能数字治理的新使命[5]，探讨如何有效衔接政府发展新形态需求，基于数字政府建设背景分析档案数据治理的路径与方法。

1 数字政府建设背景下档案数据治理的内在逻辑

数字政府建设背景下档案数据治理主要关注档案数据治理过程及其成果如何赋能数字政府建设，其内在逻辑围绕供需关系推进，外化体现为政策期求与反馈供给。

1.1 政策期求逻辑：持续跟进，细化拓展

数字政府建设的相关政策是政府治理思想方法的外化载体，体现着数字政府建设对档案治理的相对宏观静态的需求。纵向来看，数字政府治理愈发依赖于规范化、体系化的数据，政策演进中亦能发现档案数据正不断参与数字政府治理之中。[6]以“政务公开”为切入点，可以发现档案数据治理正不断细化、拓展，从特定的档案领域细化至精准的治理环节。

政策间断松散期（1992—2002年），即数字政府建设初期，政策偏重宏观指导，重要文件都未涉及具体的档案数据。此后，随着数字政府建设的不断深入，各项政策的针对性逐渐强化，档案数据立足“政务信息开放”“民生”的服务图景显化。政策发布低密集期（2002—2014年），对内，流动档案数据的合法性开始得到关注，并在国家电子政务工程建设项目中发挥记录监督作用；对外，档案数据作为民生信息、文化资源的价值受到关注，“数字化”“开放”成为纸质档案资源对接数字政府信息公开需求的主要做法。政策发布高密集期（2015—2019年），电子政务建设迈入“集约整合、全面互联、协同共治、共享开放、安全可信”的“数据管理”新阶段[7]，档案数据治理面紧随政府简政改革和数据技术运用的深入，拓展至社会、医疗等领域，并积极服务于数字政府治理。档案数据及其管理系统的参与和证据合法性都先后得到定论，数字政府对数据的规范化、体系化要求日渐提高。政策发展新时期（2020年—至今），中央深入推进档案数据开放，2021年全国政务公开领导小组名单中首次出现国家档案局领导[8]，对档案数据的政策安排基本符合数字政府加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用的原则。总体来说，档案数据本身的治理、开放是提升数字政府治理效能的重要一环，对照数字政府建设要求，关注政府系统内部档案数据体系建设、挖掘利用，是数字政府建设背景下實施档案数据治理的主要逻辑。

1.2 反馈供给逻辑：关注民生，各有侧重

数字政府建设进程中，档案治理始终面向政府民生服务等场景。开放公共数据、建立电子档案是建设数字政府的两大重点任务[9]，自20世纪90年代起，档案部门持续参与“三金工程”“政府上网”“互联网+政务”等数字政府建设实践，并开展了综合化有效探索。从内部来看，档案长期作为控制工具用于组织治理，在数据时代其控制精度、广度要求适应性提高。从外部来看，档案数据治理强调采用协同路径治理数据，鼓励档案部门以公众需求为中心，依托数字政府体系或数字档案馆系统，传输原始档案数据或档案数据产品，以服务数字政府不断开放的信息共享格局。例如，江西省数字档案馆依托江西档案云中心与7个应用系统开展政务服务类电子档案接收、查档等工作。[10]总体来看，档案部门重视档案数据赋能场景与领域的丰富及拓展，在面向企业服务、基层治理、决策宣传等方面都取得了相应的成效。但在调研31个省份后，发现档案部门信息服务在数字政府平台中仍处于服务力度较弱的状态。[11]

立足行业建设的横向政策是档案部门考虑数字政府需求后的供给形式之一。现阶段，各省档案事业“十四五”规划紧靠数字政府治理各有谋划，侧重点各不相同。通过检索、分析各省对标出台的“十四五”规划文本发现，山西省、甘肃省等关注开放环节档案数据与政府信息公开的协调性；湖北省、江西省、山东省、北京市等聚焦档案数据服务，重视档案数据、数据服务在区域内外的共享与供给；辽宁省、浙江省、云南省等侧重档案数据的集中归档、规范管理、安全保存；湖北省、江西省、黑龙江省关注档案数据系统、平台建设与对接。此外，各省規划细致程度也存在差异，新疆维吾尔自治区、西藏自治区、辽宁省、陕西省仅提出辅助政府决策的建设目标，浙江省的规划则较为详尽，在资源数字化、有效存储、安全防护等方面都做出相应指示。档案部门的数据治理工作走向基本符合政府数字化转型的要求，并随着数字政府建设各项工作的推进调整治理方法，积极利用数字政府平台发挥自身的民生服务功能。然而，档案数据治理与数字政府建设在政策层面仍存在接口较宽的问题，实践层面的针对性服务等问题有待深入探索。

2 数字政府建设背景下档案数据治理的供需冲突

数字政府建设新阶段，异常重视数据融汇、共享开放与开发，对档案部门数据治理的要求也基本符合该目标，汇集资源开展体系建设、不断挖掘推进资源开发利用成为档案数据治理的重中之重。

2.1 档案数据流动速度较为缓慢

数字政府数据是一个快速流动的活跃体系，档案数据是其中的重要组成部分。国家数据局成立后，档案数据供给将面临合流竞争的生存发展环境。国家数据局的成立意味着政府对数据资源的整合和管理更加重视，来自不同领域、不同系统的数据将在共同的平台上融合，形成更综合、全面的数据资源。档案数据也由此与其他数据源相互连接，为政府决策和公共服务提供更多维度和深度的揭示、研判，从而促进更智能化的政府运作。档案数据较高的价值密度和较强的价值活性[12]显现均依赖于其流动性。因此，打破数据壁垒是数字政府建设背景下档案数据开展治理的必由之路。但档案数据自身生存环境条件不算上佳，数据数量增长规模膨胀、数据质量不合规、标准不规范等问题频出。此外，由于档案数据兼有凭证、参考决策、预测、资产等价值，其中可能包含敏感信息，需要在流动、存储等各项环节对档案数据实施高于其他类型数据的安全措施。档案数据治理涵盖多个部门、数据源和系统，导致数据整合和共享的流程相对复杂，难以实施。

2.2 档案数据治理服务面向的领域相对狭窄

档案数据治理是以档案数据功能、价值发挥为导向的动态行为过程。数字政府建设将档案视为一种重要资产，以应用赋能为导向，强调领域、场景有效牵引，实现档案资源价值转化是协调档案数据治理各个环节的主要逻辑。尽管数字政府建设强调应用赋能，但档案数据治理的应用领域仍相对狭窄，存在一种“档案”对“档案”的现象，即只有在明确需要档案数据时，才会关注和利用它们。导致该现象的原因主要有三点：一是档案数据多源复杂，具有较高的对口价值，使得其应用场景更为专业化、特定化；二是在数字政府建设中，相较于更具紧迫性、更加活跃、更易获取的实时数据、交易数据等数据类型，档案数据只有在特定需求下才会被考虑；三是政府业务对后端数据关注不足，相关部门对档案数据价值和应用场景认知不明确，档案部门数据服务主动拓展意识不足。由此观之，寻求档案数据治理立命显身的基点，并以此推动突破阻滞尤为关键。

2.3 档案数据治理服务面向的场景不够突出

以亮点服务场景为靶向开展数据治理，是数字政府建设背景下档案数据治理实现价值、获取资源、不断发展的重要路径。服务场景方面，尽管档案数据治理大力关注数据开放、共享利用，但总体而言，档案服务场景仍以民生为主，并未出现较大的拓展创新，多为线下场景的线上转移，未能有效体现档案数据蕴含的历史、经济等价值。档案数据治理通常侧重于整理、存储和保护数据，亟须发挥创新精神与思维，打破传统管理模式的限制，将思维延伸至数据的创新应用。服务方式方面，档案部门通过提供查档接口或相关系统模块对接、协同等方式服务数字政府建设，尚未规模化开展精准服务。随着数字技术的深入运用，政府内部组织、职能发生变化，集中式的数据中心、政务数据管理机构将与常规部门机构并存，虚拟化的政府形态将与实体机构共生，算法审查、首席数据官等与数据治理相关的岗位职能将成为档案数据重要服务对象。档案数据治理应紧随需求调整方向，积极协调数据采集、分类等前端环节，为其提供针对性的接口调用、数据订阅、下载等服务，为数字政府建设供给跨界、跨时、跨场景、跨业务的职能联动灵活服务，从而不断彰显其价值。

3 数字政府建设背景下档案数据治理的实践进路

本文基于数字政府建设背景，从数据汇集与挖掘运用两个建设重点出发，分析档案数据治理以安全流动带动整体建设、利用决策服务紧扎服务基点、赋能内外突出治理亮点的实践进路。

3.1 建构数据汇聚网络，强化数据内外供给

促进数据安全流通。数字政府及其改革受阻于需求、系统、管理、服务碎片化，强化数据安全流动、破除数据孤岛是数字政府建设的重中之重。加强和改进档案数据安全流通工作，需以“总体国家安全观”为指导，在技术上利用区块链等技术解决数据要素脱漏、安全内容隐私泄露、数据安全传输汇聚等问题；在制度上健全档案数据流通审查制度，构建合理可行的档案数据规范流通模式，以《中华人民共和国数据安全法》为指导，协助数字政府顶层规范制度建设，构建纵横交错的数据流通整合网络；在行动上把握政府机构非实体化发展、构架虚拟空间新格局的机遇，扮演好数据、数据规则供给者的角色，推动档案数据价值的长期发挥。

国家数据局组建背景下，档案数据流动呈现出向内向外的双头流动趋势。在内部端，可依照数字政府治理需求汇聚档案信息，对照满足档案数据全周期真实性、完整性、可用性和安全性目标，综合理论、技术、规范等要素，建构可控制数据内容、规模、类型、风险的防护体系，从而为数字政府治理提供可靠的信息生态，安全驱动档案及其他数据的横纵流通。在外部端，贯彻数据共生共用理念，利用智能审核、智能合约等技术促进可开放数据内容、控制权的智能开放，规范数据获取主体、方式、条件、行为；向外输送档案数据及其衍生产品，推进档案数据协同管理；以档案元数据标准为抓手，强化数据质量，推动政府部门间的数据流动；强化技术、标准研究，借助归档标准前端控制数据质量，提升数据间的互操作性与协调性。

3.2 构建治理示范案例，循证协同档案数据

档案部门应采取相关举措，改变档案数据应用领域狭窄、“需要档案数据才关注”的现象。一是鼓励档案部门与其他部门和机构合作，寻找新的应用场景；二是加强对政府决策者及公众的宣传和教育，提高其对档案数据潜在价值的认知；三是积极推动档案数据应用示范项目建设，并推广其成果，向政府部门和公众展示档案数据治理的价值。

大数据时代，数字政府贯彻“循数决策”理念，高度重视数据的决策价值。档案数据作为累积性的高价值密度结构化数据，是高质量的决策数据。对此，档案部门可建设优化档案数据决策智库，以档案专题数据库为重点，筛选技术类数据、平台类数据、核心决策数据，分层对接数字政府治理的底座、中层与高层。在决策智库的基础上，尝试以精准感知、聚类、测量、满足和监测的决策需求为导向，依托循证技术，聚合各类现象数据，分析细化治理议题，将治理决策按照决策内容重要性、时间等排列组合，遵照“有证知证用证”和“无证创证用证”的循证准则，开展数据甄选、归类及证据整合。[13]此外，准确定位公众需求，确定决策治理的基本方向，收集、提取、建构社会场景中的原始档案数据，形成可推演、可体验的数据场景和数据库存，为决策过程提供依据，为决策结果提供论据支撑。

3.3 推动治理赋能内外，提升政府服务水平

数字政府建设背景下，以公民为中心的精细化治理，目的在于为社会和公众提供更高效、优质、个性化的公共服务。大数据时代，政府系统内外互动强化，公民表达社会治理诉求已成为常态，如何将分散化的个体诉求组织为正式完整的治理议题，丰富数字政府建设形式与内容，是亟须解决的问题。档案数据内容内外兼具，是沟通公众与政府服务建设的数据桥梁，以“场景拓展”作为档案数据治理的服务场景，不失为一种思路。一方面，如民生档案等与公众生活息息相關的数据，蕴含了社会中人民最根本的需求导向、价值取向、发展方向，也内在包含了社会自身发展存在的矛盾、问题、需求和方向。[14]不仅如此，档案机构在后现代背景下对少数族群数据的关注研究以及档案机构遗存的巨量管理数据，有助于数字政府解决历史遗留问题和现实技术、治理等疑难。另一方面，网络平台痕迹的档案化收集、管理，也可帮助数字政府治理内容细化、方式革新，建构科学画像，了解民意并精准反馈，协助拓展政府治理场景。

关注档案数据生产价值发挥。随着国家对数据要素市场化配置系列改革的持续推进，数据作为新的生产资料，经开放或授权后可以进入市场交易。在政策框架下，档案部门可以利用多源数据的融合开发，向数据要素市场提供可交易的数据产品与服务，开辟档案数据价值实现的更多空间。[15]数字政府治理模式下，政府数据开放和利用成为有机连接数字政府、数字经济与数字社会的重要纽带，遵循公开为常态、不公开为例外的原则，改变单向、低效的数据供给服务现状是实现数据增值性运用，创造社会财富的重要环节。在此背景下，档案数据治理从“利用档案”向“赋能利用”转变，即从提供数字（化）档案向提供档案数据发展，持续开放档案数据，并使其具备可计算、可编辑制作、可建立索引等能力，赋能公众的再利用[16]，是档案数据治理各个环节应当共同关注的问题，是档案数据赋能内外的重要形式，也是提高政府数据服务能力的重要助益。

注释与参考文献

[1]国务院.国务院关于加强数字政府建设的指导意见[EB/OL].[2023-07-09]http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2022-06/23/content_5697299.htm.

[2]武亚楠，唐长乐.面向数字政府的数字档案精准化服务研究[J].山西档案，2022（2）：85-91.

[3]杨茜茜.我国数字政府建设中的档案制度构建——以中央法规政策的分析为基础[J].档案与建设，2023（1）：22-27.

[4]詹逸珂，陈析宇.合理实践“前端控制”——数字政府建设背景下档案管理职能的延伸[J].浙江档案，2021（8）：17-19.

[5]邵亚伟，胡晓烨，文利君，等.一次档案工作实践与理论的碰撞与协同——“大数据治理环境下档案机构的愿景与使命”学术研讨会综述[J].浙江档案，2022（7）：7-9.

[6]朱琳，刘雨欣，顾文清.基于共词分析的中国电子政务政策变迁研究[J].电子政务，2020（11）：59-73.

[7]傅荣校.我国政务数据共享的政策目标变迁与共享实践推进[J].档案学通讯，2022（5）：28-36.

[8]国务院办公厅. 国务院办公厅关于调整全国政务公开领导小组组成人员的通知[EB/OL]. [2023-07-09]. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/01/ content_5597300.htm.

[9]陈璋，阚凤云，胡国良.OECD国家数字经济战略的经验和启示[J].现代管理科学，2017（3）：12-14.

[10]江西省档案馆通过“全国示范数字档案馆”测试[EB/ OL].[2023-07-09]http：//www.zgdazxw.com.cn/news/2022-07/01/content_334871.htm.

[11]王君仪.基于数字政府平台的档案信息服务研究[D].郑州.郑州航空工业管理学院，2023.