兰德公司遴选国家关键技术的方法及其启示*

■ 叶尔达纳·肯吉别克 莎塔娜提·热合木别克 任真

1 中国科学院文献情报中心 北京 100190

2 中国科学院大学经济与管理学院信息资源管理系 北京 100049

3 中国人民大学应用经济学院 北京 100872

1 前言

国家关键技术在实现国家总体战略目标、制定科技发展规划、增强综合国力和提升国际竞争能力方面有重要意义。关键技术遴选工作通过支撑管理和决策，帮助实现国家科技发展愿景和目标，作为科技中长期规划的工作基础，有利于确定国家高技术发展的现状、建设高技术发展的整体技术平台[1]。2018 年，习近平主席在视察烽火科技集团时强调，核心技术、关键技术、国之重器必须立足于自身[2]。

“冷战”结束后，国际新一轮的技术争夺战开始[3]，美国、日本、德国等国家相继推出了本国拟在10～25 年内优先发展的国家关键技术[4]，例如，1991 年美国发布《国家关键技术清单》报告[5]。我国紧跟时代节奏，中国科技促进发展研究中心（现中国科学技术发展战略研究院）、中国科技信息研究所和航天工业总公司科技信息研究所于1992 年联合开展了关于我国国家关键技术遴选研究，将国家关键技术遴选研究重点的基本思路及研究成果编写为《国家关键技术选择：新一轮技术优势争夺战》一书并出版，为后来关键技术的遴选提供了宝贵经验。该书提出了我国国家关健技术的定义：对振兴我国产业，提高产业的国际竞争力，促进经济持续增长，改善人民生活质量，保证国家强盛起决定性作用的技术[6]。随后，我国继续开展了多次国家关键技术遴选的研究和实践，1993 年[7]、1995 年[8]、2005 年[9]分别进行了关键技术遴选工作。

我国学者在研究如何遴选国家关键技术时，大多数研究是从国家层面进行解读。例如，国务院发展研究中心国际技术经济研究所分析了欧盟及西欧主要国家的关键技术选择的方式[10]，列举了欧盟及西欧主要国家遴选出的国家关键技术；张保明[11]分析了美国国家关键技术遴选的流程，总结了美国的国家关键技术遴选流程的5 种特点。经过调查发现，国外大部分国家在进行国家关键技术遴选工作时，各国智库是重要参与者，因此，智库如何支撑国家关键技术遴选是十分具有研究价值的话题。

一直以来，兰德公司是美国国家关键技术遴选工作的重要支撑机构。1990 年，美国总统办公室专门成立的“国家关键技术委员会”曾是兰德公司的附属机构，实际上，这是白宫科技政策办公室的信息支撑机构，在2000 年之前，负责每两年起草并向总统和国会提交一次关于国家关键技术的双年度报告[12]。2000 年之后，每年发布的《美国国家安全战略报告》中均有与兰德公司研究成果相重叠的内容，显然，兰德公司一直为美国提供情报服务工作[13]。

由于兰德公司针对国家关键技术遴选的研究较为成熟，因此，本文重点分析2022 年兰德公司受澳大利亚国防科技集团（Defence Science and Technology Group）委托发布的题为《澳大利亚国家关键技术的遴选》的报告[14]（以下简称“该报告”），总结兰德公司为澳大利亚国防科技集团制定的遴选国家关键技术（critical technologies of national interest，CTNI）的方法与流程，以期为我国国家关键技术遴选研究和实践提供参考。

2 国家关键技术遴选的影响因素

兰德公司在该报告中总结了遴选国家关键技术的影响因素：一是国家关键技术只是国家利益的关键促成因素之一，需要在创新、基础设施、人才和技能方面进行更广泛的投入才能保障国家利益；二是非国防的关键技术评估不同于国防关键技术评估，但这并不是说国防关键技术独立于政府其他部门的关键技术，两者是相互关联、相互交叉的；三是通常要考虑政府、社会、安全和经济等多方面因素；四是要确保遴选过程是统一、透明和可重复的决策过程，要确保遴选方法可以适用于各个决策部门对不同关键技术的遴选；五是确保国家关键技术与国家的其他政策目标、有限的资源保持平衡；六是要确保产业界是研究成果商业化的主要贡献者；七是要考虑国际竞争限制了对国家关键技术的“主权选择”；八是任何分析方法均必须在效率和多个利益相关者的利益之间取得平衡；九是需要战略耐心，以确保政策决定和投资决策有机会获益；十是当新兴科技出现颠覆性突破时，国家关键技术的遴选清单必须迅速做出相应调整。

3 国家关键技术遴选的方法与流程

澳大利亚国防科技集团在考虑本国所面临的国内外环境和国家政策需求的基础上，调查了多国的实践案例，采用兰德公司现有的国家关键技术遴选方法，与兰德公司合作开发了用于识别和遴选国家关键技术的方法与流程（图1）。

在遴选国家关键技术的思路上，兰德公司采取了其他国家在遴选国家关键技术时常用的遴选思路，编制一份国家关键技术长清单（long list of CTNI）和一份国家关键技术短清单（smaller prioritised CTNI list）。图1 的上半部分（浅色部分）是以技术需求为导向制定国家关键技术长清单的过程，下半部分（深色部分）是在长清单的基础上以政策需求为导向制定国家关键技术短清单的过程。

该方法与流程的主要特点：一是综合使用技术地平线扫描与环境背景分析来进行技术影响评估；二是技术影响评估是从澳大利亚三大国家核心利益（国家安全、经济繁荣和社会凝聚力）的角度来评估关键技术；三是虽然该框架看起来是线性单向的，但实际上整个框架会有反馈，强调了任何重大的政策变动，均需要根据三大国家核心利益再次进行技术影响评估。

国家关键技术的评估和遴选，是一项复杂的、动态的工作。该报告提出了国家关键技术遴选方法与流程成功应用的4 个重要步骤：一是识别新兴和潜在的颠覆性技术；二是识别对国家利益至关重要的技术；三是满足政府的紧急操作需求；四是揭示现有的政策和政策变化对国家关键技术的潜在影响。

4 国家关键技术长清单的研究过程与研究结果

兰德公司在调查的各国实例中发现，欧洲许多国家倾向于建立一个独立的机构来管理国家关键技术的识别与遴选工作。这些机构提出的国家关键技术遴选方法，为兰德公司制定澳大利亚国家关键技术遴选方法提供了参考。

图1 中的“科学技术知识基础”是指世界各国的全部科研成果。其中收录了澳大利亚学术界和工业界围绕各自的技术需求和业务需求，制定的技术导向型和行业导向型的技术清单，以及卫生、农业等其他部门制定的类似技术清单。

4.1 技术地平线扫描

该分析框架的基础是综合动态的科学技术知识基础，其中包括现有技术和新兴技术。国家关键技术长清单的技术涵盖范围广泛，需要利用复杂的技术扫描能力识别关键技术。目前，澳大利亚国防科技集团开发的技术地平线扫描软件[15]可以实现粗略识别关键技术，供澳大利亚的国防部和国家安全机构及其国际合作伙伴使用。国防科技集团通过系统性的信息扫描方法，识别在维护国家利益方面潜在的威胁和风险以及新出现的问题和机遇，为图1 中的“国家关键技术长清单”制定奠定了基础。

4.2 技术影响评估

技术影响评估以国家政策议题为切入点。从国家政策角度来看，并非所有的创新技术都是国家关键技术，有些技术与解决国家特定的问题、挑战和创造机遇相关。因此，不仅需要评估这些技术对当前和未来国家重大事项的潜在影响，还需要考虑其能否满足当前政策对关键技术的需求，并将各部门的目标和预期结果联系起来，同时在评估过程中引入产、学、研各界的观点。

技术影响评估考虑以下因素：一是该技术是否会改变现有规则或颠覆正常的商业惯例；二是应用该技术是否会对国家安全、经济繁荣和社会凝聚力等方面产生负面影响；三是从国家安全和经济繁荣的角度，考虑该技术是否会降低非传统威胁；四是该技术与其他技术、其他促进因素（如关键基础设施）的融合程度。

兰德公司在调查各国案例时，发现英国与澳大利亚在技术领域的竞争中面临共同的挑战，具有相似的战略背景与技术需求。因此，兰德公司借鉴了英国国防部制定的《国防与安全产业战略》[16]和《通过技术实现国家安全白皮书》[17]，并结合澳大利亚政府现有的政策需求，形成了一套可供参考的技术影响评估标准（表1），用于遴选澳大利亚的国家关键技术。

表1 技术影响评估标准Table 1 Technical impact assessment criteria

虽然以上的技术影响评估标准可能不是强制性的，但是如果某项技术明确满足了这些参考标准，那么将为该技术进入国家关键技术清单奠定基础。此外，还需要根据澳大利亚三大国家核心利益的标准，来评估某项技术的技术影响：一是国家安全，即是否会产生新的威胁，或者对澳大利亚的安全目标造成危害。二是经济繁荣，即是否能创造新市场、维持现有市场，或者最终破坏澳大利亚具有竞争优势的现有市场和价值网络。三是社会凝聚力，即是否能实现国家稳定、在短期内实现利益或形成挑战或者在长期内引起重大的社会变化，影响澳大利亚的生活方式。

经评估分析后，需要结合对本国的环境背景分析来确定国家关键技术长清单。选择国家关键技术长清单还需要考虑本国的国家政策背景，将政府的政策属性与国家关键技术联系起来。具体来说，需要考虑技术发展的预期结果是否可以实现国家相关部门和机构的政策目标或政治需求，是否能适应国内外各种环境变化。

兰德公司参考了澳大利亚政府已经制定的战略环境相关文件，例如，澳大利亚国防科技集团前身澳大利亚国防科学技术组织（Defence Science and Technology Organization）于2014 年发表的国防部前瞻性研究报告《迈向2035——澳大利亚国防科技组织前瞻性研究》[18]，分析了全球科技、经济和社会发展趋势以及澳大利亚所处的战略环境背景，并提出了未来将对科学技术发展产生长期影响的社会、经济和战略因素。

基于以上分析，兰德公司为澳大利亚国防科技集团遴选出了国家关键技术长清单（表2），包括七大领域63 项技术[19]。

表2 澳大利亚国家关键技术长清单Table 2 Long list of CTNI in Australia

5 国家关键技术短清单的研究过程与研究结果

兰德公司在国家关键技术长清单的遴选基础上，提出遴选国家关键技术短清单时应遵循的3 个步骤，目的是与澳大利亚政府的政策需求对接，通过对关键技术开展风险与机会评估，在决策过程中协助澳大利亚政府遴选出国家关键技术短清单。

5.1 政策需求聚焦

政策需求聚焦，是指根据澳大利亚的政策需求，确定技术解决方案，并聚焦对应的国家关键技术，可以理解为透镜的聚焦效应。

首先，明确政策需求和相关技术优先级。澳大利亚政府在执政期间将阐明其政策重点，这些政策重点可能是为了应对新出现的威胁、实现国家利益，或与政治需要、国内环境的变化有关，可能与某个决策部门或跨部门的问题有关。根据政策重点提出的政策需求，可以制定技术解决方案，并确定技术优先级，也就是说，有可能针对每项政策需求确定相关的技术优先级。

其次，提供统一的政策评估标准。虽然不同的政策需求的性质可能由不同的部门或决策者决定，但是需要以一致的方式和评估标准遴选关键技术。兰德公司借鉴了澳大利亚总理内阁部的初步影响评估框架中提供的一些问题[20]，做了相应补充和修改，提出政策评估标准，并对相关的技术优先级进行审查。

最后，将政府的政策需求与相关技术优先级聚焦到国家关键技术清单，并标注出是哪一部门或者决策者评估的，以确保评估标准的统一性和评估结果的可追溯性。

5.2 关键技术的风险和机会评估

根据本国的政策需求，收集、整理和遴选出国家关键技术长清单是遴选国家关键技术短清单的基础。遴选国家关键技术短清单不能简单地选择在长清单中出现频率最高的技术，否则这样可能忽略某项技术对政策反应的重要性和技术之间的相互依赖性。

在技术评估时需要谨慎行事，否则有可能高估某项技术的能力或低估一项技术产生的影响，这将无法得出最优的决策结果。如果不能针对某项新兴技术进行公正、充分的评估，那么可能误导决策、资金分配、采购周期和政策实施。

遴选国家关键技术的分析方法需要了解技术的风险。澳大利亚国防科技集团曾制定技术风险评估和认证的方法，并编写了技术风险评估手册[21]，描述了技术风险评估的程序。首先，利用“技术准备水平”（technology readiness levels，TRLs）[22]评估关键技术的成熟度，其重点关注关键技术本身的技术特点。其次，兰德公司引入了工程学领域的通用分析方法——“系统技术侦察、评估和应用法”（systematic technology reconnaissance, evaluation and adoption method，STREAM）[23]，评估了特定技术的应用环境背景，其各阶段的核心问题见表3。

表3 STREAM 分析方法各阶段的核心问题Table 3 Core Issues of STREAM analysis method at each stage

5.3 关键技术获取方式选择

遴选出国家关键技术长清单后，需要考虑本国的研发能力、综合实力、技术获取成本以及对应的风险和机会，以确定优先级最高的国家关键技术短清单。为此，澳大利亚政府需要确定哪些关键技术需要进行自主开发？哪些关键技术可以与可信赖的伙伴合作开发？哪些关键技术需要从公开市场进行外部获取？

针对国家关键技术的获取方式问题，兰德公司为澳大利亚创建了国家关键技术获取方式的选择流程（图2）。首先，兰德公司确定了3 种关键技术获取方式及其标准：①自主开发，对经济繁荣、国家安全和社会凝聚力这三大核心利益至关重要的关键技术，澳大利亚需要对其拥有主权控制，以保证获取和使用该技术的权力；②外部获取，该技术可以从其他来源迅速、可靠地获得的关键技术；③合作开发，可以和信赖的伙伴合作开发的关键技术。其次，需要具体对国家技术需求、技术可获取性和技术开发可行性进行分析，结合风险和机会评估来确定关键技术的获取方式。

图2 国家关键技术获取方式选择流程示意图Figure 2 Schematic diagram of CTNI acquisition method selection process

澳大利亚政府在国家关键技术长清单基础上，经过政策需求聚焦与关键技术风险和机会评估，按技术获取方式选择流程，得出需要澳大利亚自主开发的国家关键技术短清单（表4），包括九大领域的24 项技术，未来澳大利亚政府将优先加大对这些领域的资金投入和技术保护[24]。

6 启示

通过对兰德公司为澳大利亚国防科技集团制定的遴选国家关键技术的方法与流程进行分析发现：

首先，兰德公司将技术风险与机会评估纳入国家关键技术遴选的关键环节，有助于国家关键技术遴选部门理解和比较政策需求方面的重要信息；同时，提供了技术解决方案，使政府能够提前洞察关键技术所携带的风险与未来可能产生的机会，这一点对于国家关键技术遴选部门在技术快速迭代的环境中显得尤为重要。

其次，兰德公司在国家关键技术的获取方式问题上，创造性地构建了国家关键技术获取方式选择流程，为澳大利亚政府提供了决策框架，以确定哪些技术应当自主开发，哪些可以与可信赖的合作伙伴共同开发，又或者可以从公开市场获取。这充分体现了其与澳大利亚政府的政策需求高度契合，为澳大利亚政府在国家关键技术长清单到短清单的进一步筛选过程中提供了科学的决策方法。兰德公司在这一过程中利用STREAM 分析方法评估关键技术的机会与风险，不仅可以向下辅助短清单的遴选，还可以向上反馈、调整关键技术长清单。

相比之下，我国的关键技术遴选基础薄弱，缺少能够科学匹配政策需求和国家关键技术清单的工具[25]。在遴选国家关键技术短清单时，由于我国缺少技术风险评估这一步骤，只采用定量排序的方法，直接选择出现频率最高的技术，这种方式极大可能忽略其他每项技术对政策需求的重要性。此外，我国常用的风险矩阵分析方法，采用具体的概率和具体发生的事件来确定风险发生的可能性和后果严重性，在针对实际问题应用时存在一定的局限性[26]，新兴技术、颠覆性技术更为明显，在有限的资源限制下，评估结果与实践结果也会产生偏差。

由此可见，我国关键技术遴选方法亟待加强，充分借鉴兰德公司在以下3 个方面的实践经验，将有助于完善我国国家关键技术遴选工作，以应对西方国家试图以设置技术壁垒等方式遏制中国科技发展的手段。第一，我国需要进一步加强对技术壁垒的研究，可以借鉴兰德公司遴选并制定国家关键技术长清单的研究方法，建立动态的关键技术清单。第二，完善国家关键技术获取方式选择，确定其中哪些核心的“卡脖子”技术需要我国自主攻关，哪些国家关键技术可以通过其他路径获取，并针对还未成为“卡脖子”技术的其他部分进行常态化监测，开展关键技术风险评估，动态调整关键技术的资源配置。第三，通过技术获取方式选择分析哪些关键技术可以与其他国家进行合作开发，加强与其他国家的技术合作，借鉴外国技术经验，利用全球资源破解技术壁垒。