加强内部控制推动行政事业单位高质量发展

陈卓环

[佛山市瑞志会计师事务所（普通合伙），佛山 528000]

引 言

现阶段，我国关于行政事业单位内部控制的政策主要是财政部2012 年颁发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该项规定的实施使行政事业单位内部控制工作得到了持续、长远的发展。但在此过程中，仍然有部分行政单位存在内部控制意识较薄弱、内部控制体系有待健全、内部控制监管不到位、内部控制信息化程度有待提高的问题。因此，解决这些问题是加强企业内部控制管理的关键。内部控制是一个过程、一项综合性管理工作，因此加强企业内部管理需要从预算管理、收支管理等多个方面共同进行完善处理。

一、内部控制的原则

全面性原则是指内部控制应当贯穿单位经济活动制定、实施和监督全过程，覆盖行政事业单位发展过程中的各个部门和各项事务。在实际实施过程中，全面性原则主要包含两个方面：一是全过程控制，即对行政事业单位涉及的预算业务、收支业务、政府采购业务、国有资产管理业务、建设项目、合同管理等业务的发展过程进行全面、长期的控制，对核算、记录、数据分析等具体执行步骤的执行力度和实施方式进行科学、合理的评价与把控。二是全员控制，行政事业单位无论是职工还是领导层，都将受到制度的限制和影响，采取这样的内部控制措施，既可以确保每一位行政事业工作人员是制度的受控者，又可能成为施控者，同时又能够帮助单位业务处理趋向流程化和系统化方向。

重要性原则是指内部控制在全面控制的基础上应对内部控制关键风险点和重要业务事项进行特别关注和详细考察。一般情况下，内部控制关键风险点主要是指业务处理过程中容易出现问题的地方，以及出现纰漏后给行政事业单位带来严重风险和后果的流程及区域。行政事业单位经济活动以主要预算资金运动为研究对象，经过预算编报与审批、预算执行与监督、预算绩效与评价等环节，对预算资金进行合理使用和记录。在此过程中，预算编报与审批和预算执行与监督存在大量内部控制关键点和出现问题的地方，需要进行有效管理和科学的研究。

制衡性原则是指行政事业单位内部控制应在组织结构、权责分配、业务流程等方面形成相互影响、相互制衡的局面。其中，组织结构的制衡主要在于单位内部岗位和部分职责的合理分配与权力的相互制约，从而进一步为内部控制的实施提供良好、有效的条件。权责分配主要是对权力的适度把握，避免行政事业单位过度集权，造成管理效率降低或者权力过于分散，基层管理人员约束性小，导致制衡性程度降低，部门间竞争激烈。业务流程制衡主要是指对预算资金规划和使用一系列操作环节及步骤的合理设置与高效监督，帮助实现资金管理之间的勾稽关系和内部控制体系，降低行政事业单位资金流失和错误发生的风险，消除隐患。

适应性原则是指行政事业单位现有内部控制体系应与行政事业单位所处的宏观环境和现阶段的实际情况紧密关联、与时俱进。内部控制体系不是一成不变、一劳永逸的，对于行政事业单位而言更是如此，内部控制体系不仅需要具备适应复杂外部环境的业务流程和管理模式，更需要随着国家法律法规、政策变动进行不断调整和优化。

二、内部控制对行政事业单位的重要性

（一）有利于提升行政事业单位财务工作质量

首先，部分行政事业单位存在预算资金的申请和使用过程中发生虚报预算、忽视量化标准的现象，导致预算资金浪费等结果。而通过加强内部控制，可以将权力关进笼子里，优化行政事业单位预算资金的申请流程和计划结果，帮助实现对现有资金的高效管理和科学使用。其次，加强内部控制能够帮助提升行政事业单位财务部门与其他部门的关联性和沟通程度，进一步分析各部门财务工作的执行力度和执行结果，找出优化行政事业单位管理的新思路和新方向，提出创新模式下的高质量财务工作体系。

（二）有利于遏制内部腐败现象的发生

自中共中央反腐败活动开展以来，行政事业单位反腐败斗争取得了前所未有的成效和结果，加强优化内部控制，不仅能够为中央反腐败工作向具体化、程序化、制度化发展提供切实可行的组织基础和规则保障，同时能够再一次显示出党政监督工作的必要性和重要性，确保我国行政事业单位党政监督体系职责界定更加清晰，运行机制更加健全、科学，反腐败工作落到实处，反腐败重心落到刀刃上，帮助构建一个更协同、更有效、更严肃的行政事业单位管理机制。

三、行政事业单位现阶段内部控制存在的问题

（一）内部控制意识较薄弱

自中共中央系列反腐倡廉工作开展以来，行政事业单位内部控制活动的实施和开展得到了大幅度提升和全方位发展。但是，由于我国优化内部控制的行动方案和文件大部分由财政局传达与发放，存在个别行政事业单位对内部控制活动的实施过分看重和依赖财务部门，忽略需要单位其他部门配合的重要性，造成部分单位内部人员对于内部控制活动仍然按照惯性思维和以往惯例进行安排及实施，不能够与时俱进和及时更新。另外，一部分行政事业单位无法分辨内部控制制度与财务管理其他制度的区别，并认为内控工作应当归属于财务部门管理，其他部门只需要按照财务要求完成相关工作，内控工作执行缺乏主动性和积极性。

（二）内部控制体系有待健全

现阶段，我国行政事业单位内部控制体系存在的主要问题是部分可供参考的文件和规则现实可行性较低，以及部分行政事业单位未建立符合自身发展的内部控制体系。第一，基层行政事业单位收到的内部控制文件多强调操作性和实施性，但在基层实际实施过程中受外部环境和内部实施条件的限制，参考文件的合理性和适应程度不高，存在某些例外事项发生时无法得到切实可行的操作步骤和解决方案的现象。第二，部分行政事业单位完全按照文件所示内容实施，并未根据自身所处环境和发展阶段及时进行优化及修改，导致某些工作在实际落实过程中发生资源浪费、本地接受度低、回收期限长的现象。

（三）内部控制监管不到位

第一，由于部分行政事业单位出于节约资金和降低成本的考虑，选择用内部审计代替外部审计，用财务监督代替审计监督，从而忽略内部控制监管工作的独立性和重要性，审计结果被忽视，导致单位未来发展潜在隐患和财务风险加剧。第二，行政事业单位内部审核需要独立存在，其职能目的主要是监督单位内部相关活动，重点应加强监管单位内部控制及执行力度。部分单位虽然设置了内部审核部门，但由于内控监督力度不够大，内部审核部门对行政事业单位的内部控制监管无法贯穿整个活动，仅仅使用事后监管，从而无法体现内控监督的作用和价值。

（四）内部控制信息化程度有待提高

受内部现有资金和外部发展环境的限制，我国部分行政事业单位现阶段内部控制活动信息化程度较低，科技化覆盖面比较少，一些单位并未建立统一的信息收集传递平台，大多采取“线上+线下”双层次数据收集整理工作，这样做既导致人力资源成本提升，同时又造成内部信息传递共享存在地区和时间上的隔阂。此外，部分行政事业单位存在部门间信息系统接口不一致问题，同一业务活动的相关信息需要到不同部门进入不同的信息系统进行收集和咨询，进而大大降低同一类事件的处理效率和完成质量。

四、行政事业单位优化内部控制的策略

（一）优化内部控制意识，营造良好的内部控制氛围

行政事业单位内部控制是一个不间断的过程，在此期间应定期对单位内部人员进行内部控制意识优化，定期将各单位内部控制工作完成度和完成质量进行公开。因此，在行政事业单位内部应建立一个内部控制工作小组，负责下一级事业单位内部控制工作完成情况和完成进度的收集与整理，定期将内部控制工作结果进行公示，并将此列入领导政绩考核的内容之中，以此引起单位领导对内部控制工作的关注和重视。该内部控制工作小组一般应由单位不同部门的领导担任，并需要定期与外部相关专业人士进行交流和学习，以保证内部控制工作小组的工作高效、合理。

同时，将内部控制体系与行政事业单位日常管理体系相结合，尽量将内部控制意识落实到日常规章制度中，增强内部控制工作开展的合理性和规范性，使单位大部分职工处于内部控制的直接影响之下，争取在单位形成“全员参与、全员控制、全部公开”的内部控制局面。另外，无论是内部控制体系还是行政事业单位日常管理体系，都需要每隔一段时间进行优化和补充，以此确保内部控制体系规范和必要，进而营造一个良好、高效的内部控制氛围。

（二）建立健全内部控制体系，加大内部控制工作执行力度

一般情况下，行政事业单位内部控制体系主要包含授权制度模块、流程控制模块、会计信息系统模块、监督模块等。因此，对于内部控制体系的优化，可以重点从以上四个方面同时进行，从而使得内部控制体系整体得到提升。

首先，对于授权制度模块，应该凭借权限指引表和权限分散的方式建立行政事业单位内部的授权制度，尽量做到授权者与业务实施者相分离，授权项目尽量先公开招标后统一安排的流程，以防止授权者的非理性行为发生。

其次，对于流程控制模块的优化，应自上而下地开展管理权限细分工作，尽量将管理工作细化到每一个部门、每一个人，尽量使业务流程中的每一个环节、每一个步骤都得到监管和防范。

再次，会计信息系统模块的优化应该从国有资产和固定资产的保管与维修开始，其中需要定期对国有资产和固定资产的质量、数量及保管情况进行登记与清点，对固定资产的具体实物形态和耗用程度进行核实及验证，以确保会计基础信息质量和真实性得到增强。同时，需要制定定期轮岗、不相容岗位严格分离的会计管理制度。

最后，对于监督模块的改善，关键一点就是做到监督工作的独立性和关联性相区分，在实际监督工作开展过程中，监督部门需要与其他部门保持相对独立，但在监督活动进行过程中，监督计划的制订和优化需要借助行政事业单位现阶段，甚至以前阶段的数据和信息。

（三）设立内部控制监管机构，开展内部控制监管活动

第一，通过建立管理人员权限清单、部门职责清单和岗位职责清单，将权力放进规则的笼子里，将一个人手中的权力分散到多个岗位之中，让一个部门的权力受到多个部门的监督和制约。同时，设立不相容岗位严格区分、定期轮岗制度，通过将人员流动性拉大与增强，进一步防范部门间权力过于集中和内部控制活动流于形式事件的发生。第二，审计监督是内部控制监督的重要形式，在此期间，不能仅局限于内部审计活动的开展和实施，还要定期邀请外部审计进行优化和监管。第三，选拔重点岗位人员时，应注重对人员专业能力、业务能力、道德品质方面的考察，同时对单位内部控制工作进行不定期审核检查，以便准确反映内部控制落实效果。另外，应对事业单位日常经营管理工作进行监督管理，实时跟踪内部控制执行进度，对内部执行情况进行全面分析与评价，从而提高行政事业单位内控效力。

（四）提升内部控制信息化程度，加大内部控制信息化投入力度

构建内部控制信息化平台。一般而言，信息化平台包含财务共享服务中心、内部控制流程信息化系统和决策支持系统三个子模块。其中，财务共享服务中心主要包括电子报账系统、会计核算系统和电子档案系统等；内部控制流程信息化系统由预算管理、收支管理和采购管理等子系统组成；决策支持系统主要负责建立财务系统和业务系统的数据交换与传播通道。

成立信息保护部门。由于行政事业单位内部信息涉及国家宏观发展和个人日常生活的方方面面，因此数据信息的安全性和隐私性保护工作必须得到落实和高质量完成。大数据时代下，人人都是数据生产者，同时又是数据使用者，保护行政事业单位数据，不仅可以降低国家机密外泄事件发生的概率，同时也可以确保信息安全和高质量发展。

结 语

行政事业单位内部控制体系优化是一个循序渐进的过程，也是一项综合性同步增强的过程。在此期间，既要确保内部控制意识较薄弱、内部控制体系有待健全、内部控制监管不到位、内部控制信息化程度有待提高等问题得到解决，同时需要借助动态管理思维和永久管理理念对待内部控制体系优化问题，以此帮助行政事业单位建立一个持续有效、科学合理、逐步发展、多层次管理的内部控制体系，从而进一步推动行政事业单位向高质量、高效率、高标准方向发展。