PPP 模式下项目管理存在的问题及对策探讨

赵云霞

（中福天工建设集团有限公司，北京 102605 ）

一、PPP 模式的基本概念

广义上，PPP 模式通常特指政府公共机构与私营部门双方，因供应共同商品与公共服务而形成的长期战略合作模式。而狭义上，则强调了政府不借助行政手段，而是采用商业方式直接与社会资本进行合作。例如，利用政府从项目企业中取得的股权来增加对项目的控制，并强调政府在与企业进行合作的过程中的优势互补、风险共担、收益共享及对公共利益的保障等，是符合当前社会主义市场经济的发展方式，缓解了政府的财政压力，是以项目企业为政府投资担保的项目工程建设与运作管理模式。

二、PPP 模式下项目管理的必要性

（一）国家相关部门对PPP 项目的大力推动

自2014 年PPP 融资模式被国务院、国家发改委、财政部等力推后，政府和社会资本合作模式始终是国家基础设施建设的重要内容。该融资模式已被我国重点省市和周边地区广泛应用，于2017 年再次到达了融资高峰。PPP 融资模式的优点一方面是其能够有效减轻各地政府的融资财政支出压力，另一方面是其能够有效减少社会项目投资者的项目资金管理风险。因此，PPP 融资模式是目前我国政府财政投资发展各类重大基础及配套设施投资项目时，重点采用的模式。

（二）PPP 模式下项目进展出现诸多问题

PPP 模式在推广过程中面临一些问题。随着PPP 模式范围的扩大，影响越来越大，各部门的许多政策不断修订和规范，使PPP 模式的运行越来越困难。项目建设的投资计划往往在几年后进入投资阶段，受材料价格、投资利率变动，以及政府政策法规变更等各种方面的影响，建设项目在实际执行过程中往往超出了可承受的投资风险。工程建设前期的程序如果出现问题，就会影响工程项目的总体进展。例如，由于土地手续没有批准，评估方案没有审查，预算没有批准，人大决议没有通过，项目没有纳入财政部购买力平价项目库。银行等金融机构在审查项目贷款时应严格审查项目前期程序，使项目结果符合规定。财政部发现，当地方政府无力支付整个项目进程，地方财政资金不足以支付年度可用性服务费时，应停止该项目的建设，PPP项目提前终止。因此，需要对PPP 模式下的项目进行全方位的管理。

三、PPP 模式下项目管理存在的问题

（一）管理缺乏规范性

PPP 模式下，一些企业管理者存在经营理念落后、管理水平欠缺等问题。目前，由于我国企业采用PPP 模式实施项目建设，以在外承建大型基础设施工程配套设施建项目施工为主，社会主体流动资本方多数选择具有大型建设工程项目施工经营性质的企业，其中大部分的管理者为相关大型建筑行业的工程技术人员，其经营理念和组织经营管理思维落后，不能及时、正确地管理企业，没有基于PPP 模式下的企业实际发展需要，造成企业发展存在困难。

（二）项目收益不明显

在对PPP 融资项目建设进行融资管理的实际工作中，政府往往按照国际惯例定期向项目相关建设部门发放一定的项目投资补贴，但这并不需要特定的法律严格规范，项目管理公司必须尽其所能承担一切风险。在这样的背景下，融资项目的正常运行会带来一定的投资收益，但无法有效避免这些风险，无法有效控制项目损失。另外，一些企业的建设部门开始对PPP 融资项目进行建设管理，引发融资管理现象，相应的项目融资管理成本处于较高水平，这直接影响了项目整体建设完成后所有投资收益率的高低。

（三）风险因素多变

通常在开展一个项目设计管理工作时，必须对一个项目设计报价、造价等基本信息资料加以仔细研究和分析确定。在PPP 模式的帮助下，管理者根本不需要按时完成上述任务，导致项目管理的实施无法通过强有力的基础信息来源得到保证，虽然项目报价会计拥有基本的设计报价信息资料，但在其他几个实际受到限制的领域中缺乏这些基本的信息资料，不能在一个项目的总体设计成本中做到严格控制。

（四）交流沟通不到位

PPP 模式下的交流平台管理更为复杂，涉及范围覆盖各个省级部门、授权项目管理工作部门，以及各种类型的组织和用人单位，需要尽快建立一体化的高效的目标项目管理交流平台，并为重要项目基础配套设施提供支持。但是就目前的实际项目管理工作情况及分析结果来看，各个高效项目管理主体乃至项目管理部门在没有充分明确自身项目管理的责任时，便自顾自地开始参与到整个高效项目的整体建设与日常运营及管理之中，相互之间往往由于缺乏沟通，导致各个环节与项目管理工作流程的衔接性明显存在不足，同时管理工作效率相对较低，严重的还会直接影响其在项目实际管理工作中的效果。

四、PPP 模式下项目管理优化策略

为了有效应对PPP模式下的项目管理出现的各种问题，应该严格落实好项目实施方案，提前规划、顶层设计，具体包括以下四点。

（一）明确建设项目的基本主体和管理架构

政府部门和政府委托的相关职能部门和事业单位可以参与建设资金筹措、生产、监督和转让；实施组织和社会资本设立项目管理公司后，明确项目管理公司的股权比例和项目资本出资比例、社会资本出资额、股权比例的组织实施情况；签署《股东投资协议书》及《公司章程》，召开第一次股东会议等，完成项目公司注册登记等手续；在执行过程中，落实好法人治理结构，并建立完善的财务管理制度，明确财务管理与审批流程，对项目公司建设资金使用用途及资金走向的复核审批与监督管理做到管严、抓细、落实。

规制框架主要涉及政府权限和监管方面的关系。其中，政府权限的关系主要由政府部门管理对项目实施组织的权限和由政府部门直接管理，或透过项目实施机构对社会投资的权限监管方面，主要涉及履约管理、行政监督和公众监管等，做到项目各参见方目标明确、责任清晰、工作范围明确、工作内容明确，确保互相协助、相互监督，落实各自职责，以实现强有力的工程监理和实施保证。具体措施如下。

第一，规范项目管理制度。将项目管理机制及体系建设作为管理基本点，对不同的管理内容、管理职责、管理规范做到标准化、统一化，实现手续流程化。由于项目管理的参与者众多，有必要运用具体的项目管理体系来约束各方，协调人际关系，让他们各司其职，承担自己的责任，从而真正实现整个项目有效的科学管理规划和控制。而在实际项目管理工作阶段，还要不断加大对先进信息技术和项目信息系统的开发使用，在合理化的情况下对项目信息管理系统的使用加以合理分级，使得PPP 整个项目的前期规划更明朗、清晰。在整个项目的前期建设及日常运营中还要保证项目信息及时传递及资源高效率共享，确保项目决策的准确性、科学性。

第二，监督管理。因为工程项目的参建方众多，因此可以利用严格的法律合同关系进行项目经营风险的分摊及对各参建方的层级监督，在项目前期、建设期、经营期、交付期和保修期等整个寿命期内，监督工程项目的投入、资金、项目建造、经营、移交及维护等管理工作。

为了进行项目管理工作和监督，首先要严格规范有关工程项目监理的各个环节和项目管理流程，并提出详尽的项目管理内容和人员的职责要求，按照各项管理工作目标和规范，严格依据有关项目管理的基本工作内容要求进行项目管理，保证项目管理工作得以正常、高效进行。其次，还必须进一步强化专项监管力量，成立专业的项目监察部门，对其在PPP 模式下的相关项目监管工作实施全过程、全方位的检查监督，同时还需要明确它的监督指导责任，一旦项目出现违纪问题就要及时对其进行调查，并及时做好党纪追责处理，充分发挥监督指导作用。

（二）加速深化施工信息管理模式

BIM 信息技术在建筑工程全寿命周期的综合运用中，涵盖了策划、方案设计、建筑施工、运维、拆迁等内容，实现信息化建设协同，促进信息沟通和合作，有利于降低成本和风险，改善建筑施工品质，提高生产效率；重视前期的设计阶段，先开展价值工程系统分析，再根据价值工程的研究对象，系统地开展社会价值系统工程，并经过组织创新管理工作，争取用较低的产品生命周期成本，科学地满足用户的需求。

（三）优化沟通合作

在信息化时代，企业有必要构建统一的项目办公管理信息平台。基于企业信息化的技术可以实现地方政府与其他企业项目部门参与企业管理部门主体的有效统一业务信息沟通和高效信息网络交流。积极探索现代企业项目信息集成化项目管理办公室信息管理模式的应用，使各项目管理部门主体之间在线、离线信息协同工作和在线、离线信息交流。在企业PPP 项目办公室管理模式下，能有效实现基于企业项目管理过程信息管理的各项目部门管理业务的有效统一，同时能够有效实现各项目管理部门主体与各项目相关管理部门之间的高效业务信息沟通，增强各环节之间的有效信息联系，提高企业项目办公室的实际管理水平。

（四）推广工程总承包模式

工程总承包模式有利于控制工程造价，提高工程质量安全标准。应尽量采用工程全过程咨询服务，实现优质项目。明确风险分摊框架，遵循风险最优分摊、风险利益等效和风险控制的基本原则，合理分摊公众资金和社会融资双方的项目风险，并充分考虑公众风险管理工作能力、政府项目管理绩效机制，以及市场风险管理工作能力等因素。工程项目设计、施工、投资、经营、维修等的商业风险，原则上由股权投资承担。政府承担有关法规风险、经营风险和最低需求风险，政府和社会资本合理分享不可抗力的经营风险。在成功推行工程项目期间，任何一方均不能单独承担整个工程项目的风险。必须事先查明、分析项目的所有风险，并确保各方承担风险的最大能力和承受能力，这样所有参与者都可以通过法律合同分担风险。

另外，建设项目还涉及合同结构、合同与投资管理制度，以及建设项目的法律申报制度。合同是项目的主要内容或限制条款，主要包括权利义务、交付要求、履约保证、适应性和相关性等。权利和义务主要划分了项目资产所有者、公众利益资产、政府支付方法及投资风险分担后果。交易条件限制主要界定项目合作期限、项目申报制度、价格调整机制和结果描述。福利保障限额的界定强制保险方案。社会福利保障体系由保证竞争、保证施工业绩、保证运营维护、保证交付维护组成。连接边界的适应主要定义应急处置、临时收购、提前终止、合同修改、合同延期、新项目改建和扩建需求等相应措施。

结 语

综上所述，PPP 模式本身投资规模大，建设和生产运营管理周期相对较长，涉及众多利益相关者，如社会资本、政府及相关咨询机构、金融机构、运营商等，这使得PPP模式面临诸多问题，比如融资困难、资金链中断、成本上升、资金回收困难等。为了解决PPP 模式中的问题和风险，确保PPP 模式的正确实施，对PPP 模式必须谨慎对待避免造成损失。