进城落户农民宅基地退出的路径选择与权益保障——基于陕西省4个村的实证调研

田静婷,朱 彦

(西北工业大学 公共政策与管理学院, 陕西 西安 710072)

党的二十大报告指出:“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”[1]25-26要进一步巩固脱贫攻坚的成果,就要坚定农村与城乡融合发展的目标,让城乡要素流动畅通无阻。同时,也要进一步改革农村土地制度,为农民提供更多的财产权益,确保进城落户农民的合法权益,激励其通过自己的意愿将土地流转。目前在实践中,由于我国宅基地退出缺乏相应的制度设计,使得各地政府在推进农村宅基地退出过程中出现了农民利益受损等问题。如何在保障农民合法权益的前提下,构建一套科学、合理、有序的宅基地使用权退出机制,是目前土地制度改革过程中亟待解决的问题。基于上述原因,本文对进城落户农民的宅基地退出现状进行了实证研究,对农民宅基地的退出障碍因素进行深入剖析。当前应当明确宅基地退出的合法性,明晰农村宅基地的产权主体,完善宅基地使用权权能,以保障和维护农民居住权益为前提,以公平利益分配为理论基础,确定有关利益主体间在权、责、利三方面的关系,创建科学合理的激励约束机制,为保障进城落户农民的合法土地权益提供可行的路径选择和政策建议。

一、进城落户农民宅基地退出的调研情况

针对农村宅基地退出问题,笔者进行了实证调研,调研对象为陕西省西安市高陵区的4个自然村。高陵区于2022年被确定为全国第二轮农村宅基地制度改革试点地区,4个自然村共有4 827户,宅基地共8.2万平方米。为了保证调研数据的准确性和完整性,本次调研采用了二对一的访谈形式,在调研过程中随时解答农民提出的问题。此次调研共发放调查问卷4 500份,收回问卷4 448份,无效问卷52份,有效率达到98.8%,根据调研结果显示4个自然村中已经进城落户的共有828户,占农村集体成员的17%。调查内容涉及进城落户农民宅基地的使用现状、对宅基地退出主体的认识、宅基地闲置的原因和宅基地退出的主要障碍。

(一)进城落户农民宅基地使用的现状

从访谈结果和调研数据来看,进城落户农民呈现出三种类型的宅基地使用现状,分别是长期闲置状态、季节性闲置状态和已经退出状态。经过对样本数据资料的统计,在进城落户的828户中,有78户已经退出宅基地,约占总户数的10%,有750户存在宅基地闲置的情况,其中有266户属于长期闲置状态,约占总户数的32%,有484户处于季节性闲置状态,约占总户数的58%(见表1)。

(二)进城落户农民对宅基地退出主体的认识

从被访谈农户的调研结果来看,大部分农户对宅基地的退出主体认识不清。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第62条规定,我国宅基地实行的是“一户一宅”“面积法定”的原则。在宅基地退出政策中涉及三个方面的内容:一是对退出的农村宅基地进行整理后复垦(1)2019年中共中央国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中指出:“稳慎推进农村宅基地制度改革,拓展改革试点,丰富试点内容,完善制度设计……开展闲置宅基地复垦试点。”http:∥www.yiyang.gov.cn/xxgkpt/625/13606/13614/content_369294.html.最后访问,2023年9月22日。;二是农民将宅基地与住房自愿退出(2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条规定:“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡(镇)人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。”https:∥www.jinglawyer.com/falvfagui/guojiafalv/6587.html.最后访问,2023年9月22日。;三是引导进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权(3)2018年中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》中指出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权……维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。”https:∥www.sohu.com/a/296027292_800084.最后访问,2023年9月22日。。农民、农村集体以及地方政府三方在宅基地退出过程中都处于主导地位,所以在实践过程中出现宅基地退出主体界定不明确的问题。笔者在调查问卷中设计了4个单项选择,分别是:①宅基地退出主体为农户;②宅基地退出主体为村委会;③宅基地退出主体为村集体经济组织;④宅基地退出主体为乡镇政府。经过对样本数据资料的统计,在进城落户的828户中,有513户认为宅基地退出主体为农户,占总户数的62%;有113户认为宅基地退出主体为村委会,占总户数的14%;有104户认为宅基地退出主体为村集体经济组织,占总户数的13%;有98户认为宅基地退出主体为乡镇政府,占总户数的11%(见表2)。

表2 进城落户农民对宅基地退出主体的认识

(三)进城落户农民宅基地闲置的原因

为了进一步了解进城落户农民闲置宅基地的原因,通过与农户的访谈得知,大部分农民对宅基地具有价值提升的预期。由于土地是稀缺资源,退出宅基地将会损失宅基地预期的增值价值,因此,大部分进城落户农民不愿意退出。有些农民认为宅基地是祖先留下的基业,不能随便退出或转让;有些农民认为随着农村交通条件的逐步完善,可以通过便捷的现代化交通工具往返于城乡之间,不需要退出宅基地,因此选择保持现状;还有一部分农户对政府的相关制度信心不足,不愿意退出宅基地。笔者在调查问卷中设计了4个单项选择,分别是:①宅基地闲置的原因为对宅基地具有升值预期;②宅基地闲置的原因为宅基地是祖产;③宅基地闲置的原因为保持现状;④宅基地闲置的原因为对政策信心不足。经过对样本数据资料的统计,在进城落户的828户中,有497户对宅基地具有升值预期,约占总户数的60%;认为宅基地是祖先留下的基业有149户,占总户数的18%;有99户选择保持现状,占总户数的12%;还有83户对政府的相关政策信心不足,占总户数的10%(见表3)。

表3 进城落户农民宅基地闲置的原因

(四)进城落户农民宅基地退出的主要障碍

经过与农户的访谈和调研结果显示,大部分不愿意退出宅基地的农户更多倾向于通过政府征地获得补偿,而不选择自愿退出宅基地;有些农户不愿意退出宅基地的原因在于养老与社会保障问题,在农民看来,退出宅基地后的生活水平应不低于享有宅基地使用权时的生活水平,宅基地退出后,其无法享有与城市居民相同的医疗保障、子女就业、养老等社会保障待遇;还有一些农民认为宅基地退出的补偿标准过低。因此在调查问卷中共设计了4个选项,分别是:①收入和就业不高不愿退出;②土地资源禀赋不同不愿退出;③养老与社会保障因素不愿退出;④退出补偿标准过低不愿退出。经过对样本数据资料的统计,在828户中,有124户选择不愿意退出宅基地的原因是农户收入和就业情况,占总户数的15%;149户选择不愿意退出宅基地的原因是土地资源禀赋,占总户数的18%;182户选择不愿意退出宅基地的原因是养老与社会保障,占总户数的22%;373户选择不愿意退出宅基地的原因是宅基地退出的补偿标准过低,占总户数的45%(见表4)。

表4 进城落户农民闲置宅基地退出的主要障碍

通过对高陵区4个自然村的调查研究与实际访谈,当前进城落户农民宅基地大部分处于闲置状态,其中32%的宅基地为长期闲置,58%的宅基地为季节性闲置。农户对宅基地退出主体的认识不清,大部分农户认为宅基地退出主体为农户,少部分农户认为宅基地退出主体为村委会、村集体经济组织和乡镇政府。宅基地闲置的主要原因是大部分农户对宅基地有价值提升的预期,更多倾向于政府征地获得补偿,而不选择自愿退出宅基地。农户收入和就业、土地资源禀赋、养老与社会保障和宅基地退出补偿标准是制约宅基地退出的主要障碍因素,其中大多数农户不愿意退出宅基地的障碍因素是退出宅基地补偿标准过低,也有一部分农民认为宅基地退出后,其无法享有与城市居民相同的医疗保障、子女就业、养老等社会保障待遇。

二、进城落户农民闲置宅基地退出障碍的法理诠释

(一)宅基地退出产权归属主体不清

宅基地退出是基于政府所出台的激励政策,农民通过自己的意愿来退出现在拥有的宅基地,同时收取农民所拥有的“一户多宅”、面积不合理等多种违法占用的多余的宅基地。农户作为宅基地使用权主体,其身份应当是户内不分份额共同享有宅基地使用权的自然人,并且这些自然人是登记在宅基地的户口之内 。有学者表明,在制度上虽然《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,但对户的界定、分户的条件和分配宅基地的条件并没有严格的规定[2]。可见,目前理论界对农户的界定还存在一定的争议。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)和《土地管理法》的相关条款规定,集体土地所有权归属于村集体所有权所在的组、村农民集体和乡镇农民集体,因此,农村集体是作为农村集体土地所有权的主体而存在的。宅基地收回制度规定于《土地管理法》第65条,宅基地退出过程的合法渠道是农村集体收回宅基地的行为,从权属角度看,实现了使用权与所有权的统一,也是一种有效合理的做法。但农村集体没有经济实力,对宅基地退出后的补偿缺乏经济支持。地方政府是国家政策和法律在执行过程中的管理者和监督者,在宅基地流转中的地位是特别的参与主体[2]。在城镇化发展过程中,政府对建设用地的需求越来越强烈,地方政府在城镇发展中既可获得建设用地指标,也可获得土地收益,对地方经济的发展起到促进作用。因此,实践中往往由乡(镇)人民政府行使宅基地所有者的权利。由此可见,乡(镇)人民政府、村委会、农民集体都在行使宅基地所有者的权利,从而导致宅基地退出产权归属主体不清。

(二)宅基地使用权的处分权能缺失

我国农村土地使用权的特征是“产权分离”,这是由我国农村集体土地所有权的特殊性决定的,也就是土地的所有权和使用权的分离。在农村集体经济组织内部,农村集体土地是作为集体共同财产存在的,农民在申请宅基地的过程中会产生负的外部性。而农民自建房屋后,会对周围的生态进行改造,从而对农村的生态环境发生积极的外部影响。由于没有明确的所有权定义,农村集体用地向农村宅基地过渡的可能性越来越大。在土地所有权明晰的前提下,土地规划部门和政府部门可以对土地利用进行适当的调控,从而大幅度减少外在费用。在农村宅基地所有权不明确的情况下,很可能造成农民对土地所有权不完整的需求,进而对其退出的意愿造成一定的负面影响。关于农村土地“三权分置”中的使用权问题,学术界有两种观点,一种观点认为,这种“使用权”属于“三权分置”的一种,即使用权可以通过转让、抵押等模式来实现;另一种观点认为,在宅基地“三权分置”中,“使用权”是一种基于农村土地所有权的独立权益,是一种“子权利”,宅基地使用权衍生于农村土地使用权,是一种以农村土地所有权为基础的独立的权益[3]。宅基地的使用与其本身的经济利益息息相关,因而不可避免地会被其身份所制约,从而造成其权能的缺失,而恰恰因为这些不足,才会对农民的宅基地退出产生不利影响。

(三)宅基地退出的资格界定不统一

如前所述,在宅基地退出中有三方主体:一是作为土地管理者的地方政府,二是作为宅基地所有权人的农村集体经济组织,三是作为宅基地使用权人的农民。从调研的实际情况来看,绝大多数地区进行的宅基地退出是由政府主导的。地方政府积极参与促进宅基地退出的重要原因是顺应保护与节约利用土地的政策需求。新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第35条规定:国家同意进城落户的农村村民通过自己意愿来进行有偿退出宅基地。乡镇人民政府、村民委员会等组织应该把退出的宅基地充分用在确保该农村集体经济组织成员所提出的对宅基地的要求上。而农村集体经济组织、村民委员会等组织应当对农村集体经济组织成员进行监督。由此看出,集体成员有没有宅基地资格权,是判断其获得宅基地使用权的重要因素。

目前对于成员身份的认定缺乏统一标准,各试点地区也没有统一的解决方式,实践中对集体成员资格的界定主要是结合户籍审查、以土地作为基本生活保障等多种因素进行判断。以户籍审查作为资格权主体的认定标准,在试点地区比较普遍,主要是因为便于实践操作,但是这种方式在当前取消城镇和农村居民户口身份的改革背景下,已经失去了制度层面的意义,并且于当前鼓励农民进城落户的精神相背。以土地作为基本生活保障界定集体成员资格的标准,与以简单的户籍分类标准相比更加科学有效,但是认定标准过程比较繁杂。以在本集体有固定的生产生活为认定标准,对于现实中返乡创业的退伍军人、毕业的大学生等来说,其户籍可能早已迁出本集体而成为城市居民,但由于政策支持和鼓励返乡行为,是否应当赋予其宅基地资格权还需要制度上的规定。

上述两种资格权的认定标准并未取得法律的统一确认,只是存在于各地的试点改革方案中,因此宅基地退出主体的资格界定不统一。

(四)宅基地退出补偿的标准规定模糊

宅基地的退出补偿可在最大程度上激励农民退出宅基地的意愿。《土地管理法》对宅基地退出的规定较为笼统,仅对“收回”方式规定“适度补偿”,对于其他的补偿方式则没有规定。第一,对于“收回”而言,也没有明确“适度补偿”的标准。《土地管理法》第65条规定,给予被收回农民集体所有土地的土地使用权人相应的补偿。但是,其中并没有明确规定“适当补偿”的标准,也没有通过下位法来进行补充说明。目前对于宅基地退出的补偿主要是依照地方政府规章或者地方规范性文件,其效力层次不高。第二,宅基地退出补偿方式不明确。在宅基地改革试点中,多数补偿方式为一次性现金或实物发放,即货币补偿,此种补偿方式虽然实现了农民宅基地的财产价值,但是却没有考虑到失地农民的生活问题,退出宅基地使用权的农民能否适应城市的养老、就业等所带来的生存压力。我国部分地区是给予城镇房屋产权和一次性补偿的方法来安置农民,这在处理农民生产的可持续性上出现问题。如今,全国各地都进行了大量的退出试点工作,以宅基地住房面积为基础来进行补偿。天津补偿的方法是用房换房,浙江嘉兴补偿的方法是将货币、建设性补偿以及房屋交换这三种形式相结合,重庆补偿的方法是通过宅基地换取货币和宅基地换取社保的形式。但由于现行法律对补偿没有明确规定,宅基地退出补偿的价格依据还存在较大的随意性、主观性与地区差异性。

(五)宅基地退出的保障救济不完善

经过分析调研结果发现,农村社会保障机制的不完善是限制农民退出意愿的重要因素。通过调研访谈得知,在农民看来,退出宅基地后的生活水平应不低于享有宅基地使用权时的生活水平。虽然经济发达地区研究了置换后农民生活保障中的一系列问题,但是大部分农民认为,其还是不能获得与当地市民同等的社会保障待遇。在城乡二元体系下,退出宅基地使用权的农民无法享有与城市居民相同的医疗保障、子女就业、养老等社会保障待遇,这也是导致农民在退出宅基地上意愿不强的主要原因。

三、闲置宅基地退出的路径选择

(一)明晰宅基地主体的权属性质

通过调研结果显示,有62%的农户认为宅基地退出主体为农户,有14%的农户认为宅基地退出主体为村委会,有13%的农户认为宅基地退出主体为村集体经济组织,有11%的农户认为退出主体为乡镇政府,由此可见,在宅基地退出过程中农户对退出主体的权属性质并不清晰。为了避免在现实中出现村集体经济组织、村委会和地方政府越权的现象,可以借鉴成都市青白区福洪乡和新都区高院村的做法,福洪乡在宅基地退出过程中遵循“农民做主、政府搭台、市场运作”的原则,坚持“规划先行、区域统筹”的理念,在具体实施过程中,深入了解当地农民群众的需求,以村为单位,深入调查,为农民量身定做初步方案后征求农民的意见。福洪乡为农民设计的方案是“统规统建”与“统规自建”,让农民自主选择,全部的投资协议、设计方法以及实践细则都要经过村民大会民主表决来确定。主动搬迁的农户可以经过申请报名、资格审核、现场勘察、退还区域以及结算补偿五个步骤后搬入新居[4]82。高院村则积极运用农村产权制度改革的成果,充分发挥农村村民的主体作用,组建成立土地整理专业合作社。合作社社员通过民主程序,制定合作社章程,明确社员的权利义务和收益分配办法等。合作社通过自主选择规划设计公司、施工单位、聘请监理公司等方式,让村民直接参与[4]91。由此可见,在宅基地退出过程中,必须充分体现农民的主体地位,赋予农民参与的权利,允许农民自主选择宅基地退出的形式。

(二)完善宅基地使用权的处分权能

通过调研结果显示,70%的农户选择不愿意退出宅基地的原因是养老与社会保障。因此,为了能够权衡宅基地使用权的财产属性与社会保障属性这两方面,应该赋予宅基地使用权的处分权能。第一,基于宅基地“三权分置”来赋予宅基地使用权中所享有的处分权能。宅基地“三权分置”中的使用权与两权分置中的使用权不同,宅基地三权分置改革的目标是权衡宅基地的保障与财产这两个属性,加强物权属性,提高农民的财产性收入。而在两权分置当中,因为宅基地使用权中包含着社会保障功能,所以其会受到身份的约束,不能得到所有的权能。三权分置当中的使用权不应当受到身份的约束,权利主体有权利对其进行处分,而非集体经济组织成员中的受让人能够以宅基地使用权主体所具有的处分权为基础来获得宅基地的使用权。第二,赋予宅基地在收益上的权能。《民法典》第340条和《农村土地承包法》第37条规定,宅基地使用权人有权利得到宅基地中所有的收益。《民法典》第342条与《农村土地承包法》第47条明确规定,使用权人可以对宅基地进行出租、转让与入股,也可以适当对宅基地进行抵押与融资。浙江义乌等地已经进行试点实践,农民通过对宅基地使用权的抵押融资,不仅增加了土地的利用方式,也促进了农村经济的活力[5]。

(三)制定明确的退出补偿标准、范围和程序

通过调研结果显示,75%的进城落户农民不愿意退出宅基地的原因是退出宅基地补偿标准过低,因此,构建公平公正、科学合理的宅基地退出补偿体系是宅基地退出的关键因素。

第一,补偿标准。实行多样化的补偿模式可以在最大程度上避免宅基地退出时出现的矛盾。宅基地的退出应当以确保农民权益与推进农村土地集约利用为基础,基于“谁受益谁补偿”的原则;以改善宅基地权能关系为基础,明确宅基地退出的给付与受偿主体;以集约利用为指导思想来明确退出宅基地的补偿范围[6]。通过分析我国试点地区的经验能够看出,浙江义乌是第一个构建宅基地基准地价体系的试点地区,其结合本地实际经济发展水平,通过市场来对宅基地的价值进行评估。因此,各地应该积极主动创建宅基地的地价评测机制,在最大程度上发挥市场在资源配置中的作用,逐渐完善可表现宅基地市场价值的价格体系,也可以按照城镇价格评测机制来创建动态的价格评测体系,构建市、县、乡三级共享的宅基地价格评测数据信息库,因地制宜,结合当地的经济发展水平、建筑物规模确定合理的评价标准,保证农民宅基地退出后生活水平不低于退出前的生活水平。

第二,补偿范围。房屋拆迁补偿的范围应该包括:一是符合补偿要求的退出宅基地上所建房屋的价值补偿;二是因退出宅基地所导致的搬迁与临时安置的补偿;三是因退出宅基地而造成的其他经济损失补偿。其中,房屋价值的补偿应该考虑房屋的地理位置、房屋内外的装潢、宅基地内外附着的绿地等因素,通过有关资质的房屋价值评测机构或者平台,根据房屋征收评测方案来明确房屋的准确价值。确定的房屋补偿价值不能比同类型房屋市场价值更低。在补偿时因为退出宅基地造成的搬迁与临时安置,应该在先补偿后拆迁的基础上来规定过渡时间段农民的安置问题,保障农民在退出宅基地之后可以获得合理的安置补偿。具体安置补偿费用由参与宅基地退出整理项目的相关机构(包括所涉及的政府部门、土地整理参与企业、组织和个人)向退出宅基地的农民支付相应的搬迁费用,确保农民的居住权益不受侵犯。与此同时,对于部分农民而言,宅基地不仅是其生活居所,还是获得经营性收入的土地,对于这部分农户还应该给予适当的停产、停业补偿以及相关隐性损失(如原房屋出租的收益等)的补偿。

第三,补偿程序。在设计宅基地退出程序过程中应该严格:一是由区县人民政府根据土地利用规划对宅基地退出的地区进行调研,了解农民退出宅基地的意愿和方式;二是将符合农民实际情况的退出模式、补偿标准等通过公告发布,广泛征求农民意见,最终形成决定;三是对于符合不同模式的退出宅基地的农民,签订退出协议,并依据相关衔接制度办理;四是引导和帮助农民进行搬迁工作,检查验收后,集中发放补偿款。 退出后的宅基地使用性质产生变化, 市场价值相较以前增加, 这就会产生宅基地的溢价。 对于宅基地退出中的补偿是否应当包含溢价以及如何分配溢价的问题, 从试点经验来看, 对于溢价进行补偿毋庸置疑, 对于溢价分配, 往往是农民、 村集体经济组织和地方政府三方按照一定比例分配取得, 分配的占比一般是由地方政府决定的。 农民应在享有宅基地增值收益分配中占比最高, 同时兼顾村集体的建设和农民经济利益的需要; 政府具有管理和服务的职能, 作为公法主体享有税费征收权, 不宜直接参与增值收益分配, 将政府从分配主体排除之后, 宅基地退出之后所产生的溢价属集体经济组织所有, 并在集体经济组织内部由集体成员按照协商的份额进行分配, 农民退出宅基地后得到的收益会提升。

(四)健全宅基地退出的法律保障体系

调研结果显示,有10%的农户不愿退出宅基地的原因在于对政府的相关政策信心不足。目前,我国法律在有关宅基地退出的主体上缺少责任确定与具体惩罚举措,导致宅基地在退出过程中出现农民权益受损的问题,造成农民的后顾之忧,因此,在立法过程中应该规定:在宅基地使用权退出中通过诈骗、威胁等非法手段来得到退出补偿的,应由被补偿的单位或者个人追回。宅基地使用权人采取非法手段的,应该依法对其进行处置。其中诈骗的前提是:一是当事人做出了诈骗行为的。如伪造宅基地使用权证、通过市场购买他人伪造、变造的宅基地使用权证、伪造有关宅基地共有人同意退出的证明材料。二是欺诈行为造成了相对人的错误认识。三是被欺诈的当事人补偿了退出宅基地的农户。威胁所造成的事件有:一是做出威胁行为的。二是被威胁当事人做出的举动不是根据自己的意愿。三是当事人的威胁与被威胁当事人这两者有着因果关系。土地管理部门的工作人员因为自己工作上的疏忽致使土地复垦没有达到标准。情况较轻的,没有触犯法律的情况下, 应该追究工作人员的行政责任; 情况比较严重、 触犯法律的, 应该追究工作人员的刑事责任。 由于玩忽职守或滥用职权导致宅基地补偿款被他人冒领而无法追回, 给实际权利人造成较大损失的, 应当由行为人承担赔偿责任[7]。为了帮助失地农民创建完整的养老、 社会救助以及最低生活保障, 在农村合作医疗方面, 能够联系本地实际情况提升新农合的覆盖比率; 在养老保险方面, 缩小城乡差距, 做到城镇居民与农民享有同等的养老体系; 在就业方面, 对失地农民进行就业培训, 提升失地农民的就业比率, 与此同时, 政府创建就业服务体系帮助失业农民, 从宅基地增值收益中设置社会保障与就业支持的专项资金, 实行结合新型城镇化建设的积极就业政策。

四、结 语

中国是农业大国,重农固本是安民之基、治国之要。习近平总书记强调:“加快建设农业强国,夯实促进乡村产业、文化、生态、人才这四个方面的振兴,是实现乡村振兴过程中的内在要求。”[8]建立科学合理的宅基地自愿有偿退出机制,盘活农村闲置宅基地,是深化农村土地改革、推动农业经济发展的主要途径。

首先,在进城落户农民宅基地退出的制度设计中应坚持“规划先行、区域统筹”的理念。遵循“农民做主、政府搭台、市场运作”的原则,在具体实施过程中,深入了解当地农民的需求,以村为单位,深入调查,充分发挥农村村民的主体作用,组建成立土地整理专业合作社。在宅基地退出过程中,必须充分体现农民的主体地位,赋予农民参与的权利,允许农民自主选择宅基地退出的形式。

其次,完善宅基地使用权的处分权能。宅基地“三权分置”改变了“两权分离”法权结构下农户只能享有宅基地使用权的状况,改革的目标是权衡宅基地的保障与财产这两个属性,兼顾了宅基地权利结构中的身份性权利与财产性权利。加强物权属性,提高农民的财产性收入。赋予宅基地在收益上的权能,宅基地使用权人有权利得到宅基地中所有的收益。使用权人可以对宅基地进行出租、转让与入股,也可以适当对宅基地进行抵押与融资。

再次,制定明确的宅基地退出补偿标准、程序和范围。宅基地退出的补偿标准应当以确保农民的权益与推进农村土地集约利用为基础,基于“谁受益谁补偿”的原则,以改善宅基地产权权能关系为基础,明确宅基地退出的给付主体与受偿主体。宅基地的退出程序应当由县区人民政府根据土地利用规划,将符合农民实际情况的退出模式、补偿标准等通过公告发布,广泛征求农民意见,最终形成决定。对于符合不同模式的宅基地退出的农民,签订退出协议,依照相关制度办理。宅基地退出补偿的范围包括:符合补偿要求的退出宅基地上所建房屋的价值补偿,因退出宅基地所导致的搬迁与临时安置的补偿,因退出宅基地而造成的其他经济损失补偿。

最后,建立完善的宅基地退出法律保障机制与社会保障体系。在法律保障方面,协调宅基地的利用需求与供给之间的法治平衡。保证交易双方的权利以及宅基地退出机制转换行为的合法性,采用立法条文中列举的方式,明确规定宅基地退出中的禁止行为。在推动农村宅基地制度改革的同时,综合考虑我国现行的社会保障制度,在养老保险、医疗保障、就业培训等方面为农民提供更多的便利,做到统筹推进进城落户农民的宅基地自愿有偿退出,最大程度地维护农民在宅基地退出中的合法权益。