党政联合发文信息公开的司法审查

江小莉

(福建师范大学 法学院,福建 福州 350117)

我国自2008年出台《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)以来,公开理念已深入人心。但近年来党政联合发文已逐渐摆脱临时性的属性,逐渐成为一种常态化的治理模式[1]。党政联合发文可以迅速高效集中党政合力,但部分行政机关却利用该模式来规避信息公开之责任,比如孙玉荣等5人要求确认郑州市中原区人民政府于2014年9月9日作出的《中原区常庄村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》违法一案中,行政部门以党政联合下发的文件为指导开展城中村拆迁安置工作,已对公民权利义务产生实质性影响,但在面对群众的信息公开申请时,该行政部门仍以“该文件为党委信息”而拒绝公开。在相关的诉讼中,司法审查持续面临定性争议这一理论困境,审查规则不一、以形式审查为主的做法更是容易给信息公开实践带来挑战。本文通过实证分析,检视党政联合发文在信息公开方面的司法实践误区,提出相应的判断准则,以期厘清实践中的混乱并探寻党政联合发文公开的优化进路。

一、党政联合发文的法律含义及类型

(一)党政联合发文的法律含义

党政联合发文是指党的机关及国家各级行政机关因工作需要而共同联合制定发布决定、通知、规定等文件。置于公文秘书学范畴观之,党政联合发文实质为一种文件载体,在党政高度交融的治理环境下,其早已超越过渡性的政策载体之本质,成为一种常态化的治理工具[2]。党政联合发文由来已久,早在全国人大一届四次会议上,周恩来总理在作工作报告时就对此种做法表示了赞同[3]。作为一种现存并且拥有一定实践历史的制度,也具有深厚的法律意涵。第一,具有规范效力。党政联合发文反映了党的机关和国家机关的共同意志。其一经发布,不仅包括党内组织及党员,亦可对党外组织及个人产生规范效力,形成强大的约束力及执行力。第二,具有双重属性。党政联合发文一方面源于中国共产党的领导,具有政治属性;另一方面,党的机关可以通过联合发文这一通道快速将党的意志融入国家治理中,具有行政属性。

(二)党政联合发文的分类

学者们对名目繁多的党政联合发文进行了大量的分类讨论。如从“制-发”结构和制定主体构成这两个维度进行分类[4],也存在以规范形式为标准将其划分为法源性发文和非法源性发文[5]。诚然,基于不同的分类方法其将呈现不同的分类表现,但需明确分类目的应为结果能否为党政联合发文的公开问题提供更明确的思路。面对所涉领域庞杂且具有双重属性的联合发文,笔者认为若要有的放矢地解决党政联合发文的信息公开问题,不如将问题化繁为简,减少辨析过程中无谓的周转层次,最重要的是要关注联合发文内容本身,将焦点置于其应用于行政系统的成分有多少。因此,分类的标准应是该联合发文是否已实际指导行政管理活动。据此,可分为两大类型。

一是未实际指导行政管理活动的党政联合发文。其中又可细分为两类,其一为政策性联合文件,即党的机关关于治国理政的政策、主张等,主要围绕党自身建设及公共性问题,蕴含政治号召及政策性质。其二为指导性联合文件,即党的机关对行政机关指导性的联合文件,此种联合发文更多的是对特定事项的提倡,以此提高大众对积极事项的主动性,类比行政指导行为,采用的是建议、指示等非强制性手段,不具有行政强制力。此类联合文件更倾向于通过党的机关主动予以公开。

二是已成为行政机关履行管理职能的依据,并对公民的权利义务产生实质影响的联合发文。多见于地方政府与同级党组织针对特定事项联合发布的决定、纪要等。在具体的行政管理活动中,此类联合文件往往作为依据展开指导,并事实上对公民权利义务产生影响。因此,此类联合发文适宜通过《条例》予以披露。

二、党政联合发文信息公开的司法审查现状

(一)党政联合发文信息公开案件概况

1.案件数量逐年增加

党政联合发文对行政系统的渗入所引发的纠纷也在不断冲击着信息公开制度。笔者以“政府信息公开、党政联合”为检索条件,在聚法案例系统中进行类案检索,仅能搜索出审判年月截至2021年2月共84篇裁判文书,筛查剔除与党政联合发文信息公开不相关的6份文书,有效样本共78份。从整体上看,党政联合发文信息公开纠纷案件量呈现上升趋势,从2015年的1个案件上升至2020年的24个案件,在5年间案件量激增。党政联合发文大量涌入行政系统,与之相关的信息公开纠纷案件量剧增的背后意蕴着不甚和谐的因素,隐隐透漏出信息公开的需求与供应之间的抵牾。

2.案件争议文件类型多样

根据抽样的结果显示,在党政联合发文信息公开纠纷中,案件争议所涉联合文件的内容可归纳为以下六大类型:其一,拆迁安置、征地及城区改造事项;其二,机构及组成人员设立文件与权责依据;其三,经济管理及经济体制改革;其四,社区管理及选举管理;其五,执法改革事项;其六,追责办法相关事项。在这六大类型中,又以机构、组成人员设立文件及权责依据这一内容最为突出,案件量占比最大,高达50%。涉及拆迁安置、征地事项的案件占比将近23.07%,与经济管理有关的案件占比15.38%(见表1),可见案件争议文件的内容主要集中于征地与拆迁安置、机构与组成人员设立及经济管理,相较于上述党政联合发文的类型,这些事项与公民的权利义务具有较强的关联性,对公民产生实质性影响的几率更高,因此更容易产生纠纷。

表1 党政联合发文信息公开案件争议文件内容类型

(二)司法审查的现存问题

1.两种审查规则并存

在党政联合发文的信息公开案件中,出现了两种审查规则并存的现象。其一为形式审查规则,就是将目光落在党政联合文件的制发主体上,仅通过判断该文件是否为党组织制定而决定是否通过公开;其二为实质审查规则,深入针对联合发文的内容展开实质性审查,界定该文件是否已运用于行政机关履行职能并对公民的权利义务产生实质影响,从而作出公开与否的判断。在不同审查思路的主导下所产生的裁判标准及结果往往存在偏差,如此会出现“类似案件不类似处理”的司法痹症,这不但会使司法公正的价值符号趋于褪色,也极有可能对正义的可视化造成“梗阻”。

2.以形式审查规则为主

表2直观地反映出当前人民法院对案件所涉党政联合发文的审查及定性情况。可以看出,在裁判中仅表明其为党政联合文件而不予公开的高达46个案件,而未对文件定性的案件共有12个。目前实务中对党政联合发文的定性不一,同时也反映出此类案件的司法审查以形式审查方式为主,占比约为74%。仅少部分法院在审查过程中对联合文件的具体内容展开实质审查,并对其进一步定性。另外需要指出的是,在形式审查过程中,法院的释法说理任务也被简单化,往往释明“制发主体为党的机关”这一事实判断便直接得出不予公开之结论。此种在对具体争点问题未予以明确的情况下仓促得出的结论,令人疑窦丛生,将减损司法裁判的社会效果。

表2 党政联合发文信息公开案件裁判联合文件之定性情况

二、党政联合发文信息公开实质审查规则的引入

(一)引入实质审查规则的必要性前提

1.形式审查规则自身之局限性

形式化的审理极大地挤压了实体性裁判的空间,将法庭审查的对象局限于文件的制发主体上,如同魔咒一般将党政联合发文信息公开的司法审查牢牢封印在发文主体这一事实判断之中,具有以下局限:

第一,形式审查规则所坚持的裁判逻辑与立法原意相悖。形式审查以发文主体为判断标准,更倾向于一种事实判断,在一定程度上曲解《党政机关公文处理工作条例》第9条的立法原意。该规定表明联合发文时,发文机关标志不仅可以单独用主办机关名,也可以并用。这意味着发文机关标志或党或政仅是一种形式选择,立法并未赋予发文机关符号作为联合文件属性的判断标准。然而形式审查坚持拘泥于以制发主体来判断文件属性,与立法原意相悖。

第二,仅通过形式审查规则进行裁判会模糊行政机关的公开义务。一旦文件掺杂了党委的因素,大多数行政机关便会以此为由逃避公开。但实际上党委制定与政府信息公开并非是两条“平行线”。如最高法第一巡回法庭副庭长耿宝建所指出的:公开义务并不能动辄通过否定该信息系“政府信息”而免除[6]。党政联合发文更具号召力,成本低且贯彻执行率高,那么基于成本与收益的考虑,再加上法院形式审查规则的诱导,行政机关有意选择党政联合发文的形式来实现“过滤性公开”也并非不可能。如此便存在模糊行政机关信息公开义务的可能。

第三,仅通过形式审查规则进行裁判难以真正解决纠纷。在笔者检索到的78个案件中,进入二审程序的案件量为38件,进入再审与审判监督程序的案件量共8件,在最高法的工作报告中可知2020年一审后服判息诉率为89%,二审后达到98.1%[7],可见此类案件的服判息诉率远低于平均水平,近年出现的大量裁判往往纠缠于主体问题的争执当中不能自拔,更甚之,于法院判决尘埃落定之际,形式标准背后的实质问题都未能真正揭示,更遑论妥善解决。

2.党政联合发文特征决定了形式审查规则之不足

如前所述,党政联合发文具有双重属性,而这一特征即已决定了形式审查在裁判中的不足。在形式审查方式主导下,肯定并重点突出了其所具有的政治属性,许多法院便理所当然地忽略行政属性,实则不然。即使从形式审查所专注的制发主体的逻辑出发,联合文件作为党政协同之产物,行政机关的主体地位也难以被轻易撇掉。基于同样的道理,联合文件具有的双重约束力也在宣告着形式审查方式的不足。形式审查方式满足于解释主体要件层面的圆满,仅向当事人释明了联合发文的党内规范效力,但对党外的规范效力置之不理,对其已对公民产生的实质性影响视而不见,不论是从逻辑上看抑或是细节的操作上看都并非是无瑕的。

(二)引入实质审查规则的正当性基础

第一,经过实质审查才可准确定性。表2侧面反映了更多法院偏爱形式审查,究其根源,在于如此可回避对什么是党务、什么是政务的区别与判断,从而忽略了实质内容的查明与定性。此种有意识地诉诸主体要件的审查方式并不能正面回应联合文件的属性问题,也无法证成联合文件可轻易撇掉“行政属性”之合理性。申言之,只有经过实质性审查,界定该文件在具体场域中的属性,并基于此解答公开与否的问题及对应的公开规则,才称得上完成了审查任务。

第二,经过实质审查可避免审查重心旁落。倘若法院在审查过程中一味强调政治属性而有选择性地忽略行政属性,意味着使政治属性在公开与不公开的这场博弈中成为最主要的因素。但实际上这一因素是极其显而易见的,其仅为一种事实判断,申请人在渴望获取该信息之时就已然明了,仅得出一个一望而知的结论无疑是对司法资源的虚耗。只有经过实质性审查才可避免司法实务的重心旁落,不会混淆问题的真正争点。且仅纯粹地描述事实而未进行充分的说理,很难产生让当事人信服之效。只有在实质审查规则下,职责归属、定性争议等问题才不会被虚置,从而得到正面解答,由此为真正解决纠纷开辟道路。

(三)引入实质审查规则的重要性涵义

姜明安教授指出,党务信息往往是政府信息的源头,因此公民知情权的实现、政府的公开透明,不仅需要政府信息公开,还必须有党务信息的公开[8]。但《党务公开条例(试行)》中未规定依申请公开及公开权利救济方式,申请公开所遇的现实壁垒倒逼群众去寻求政府信息公开这个突破口。实质性审查规则提出的本意正是弥补形式审查之不足,不仅包括对发文主体的审查,还包括对联合文件性质、公开规则及行政行为合理性作出正面答复,以实现对公开与否问题的彻底性解决,也为公民知情权的实现、信息公开促进公民的民主参政提供方向。

三、党政联合发文信息公开司法审查的规范化

党政联合发文作为一项现存并且拥有较长实践历史的制度,应结合具体案件情况予以审查认定。即使目前实务中对党政联合文件的公开大多持审慎之态度,然而联合文件所具有的公开之正当性是不容忽视的,探讨其信息公开诉讼审查的规范化进路方为可行之道。

(一)坚持实质审查规则

如前所述,引入实质审查规则,对具体案件结合多因素进行分析才是促成公开为常态这一目标实现的积极手段。笔者认为,实质性审查包括对两大问题的审查,并且二者属于递进式关系,第一步为认定联合文件之性质;第二步为查明不同性质文件所对应的公开规则。

1.如何解决定性争议

由于党政联合发文的性质不明确,公开与否也就成了悬而未决的疑问。目前学界对于党政联合发文的性质莫衷一是,主要存有以下三种:持文件说的学者主张由党委发布的党政联合文件应视为党的文件[9];制度说则集中于将党政联合发文定性为党的领导制度[10],认为其权责渊源在于我国的党的领导制度[11];党内法规说则认为《党内法规制定条例》第13条已明确党政联合文件的属性为党内法规[12]。

然而实践中不乏联合发文已实际产生政府发文之效,若将其全部视为党的文件,如此易产生规避现行法律对政府发文的监督;制度说对其如何公开、备案审查等现实问题也未指出一条明路;关于党内法规说,笔者认为,《党内法规制定条例》第13条规定是指在制定党内法规时,基于所涉事项具有政府职权属性,所以可采取党政联合发文此种特殊形式,此种联合发文一开始便明确了性质,并以党内法规专属的程序、方式制定。因此党内法规属性也并不能定义全部联合发文。

对党政联合发文统一定性颇具难度,这也是造成其公开屡次碰壁的主要弊症之一,对这一理论困境的解决也在呼唤着实质审查。首先,如前所述,以联合文件是否在事实上成为行政机关履行管理职能的依据为分类标准,将其分为两大类型,即未指导行政管理活动和已实际指导行政活动的联合发文,前者又细分为政策性及指导性联合文件;其次,可在此基础之上,对其作进一步定性。政策性与指导性的联合文件,因其未在行政领域对公民权利义务产生事实影响,此时党务信息、党内法规更符合其属性;已实际指导行政管理活动,并对公民产生影响的联合发文,可根据具体内容定性为政府信息或内部管理信息。同时,还需要查明不同性质文件所对应的公开规则。

2.如何界定公开规则

若定性为党务信息或党内法规,也不意味着与政府信息公开的方式绝缘。《党务公开条例(试行)》在第四条第三项中强调应注重党务公开与政务公开的衔接联动,可见党务公开同样秉持着公开为常态之原则,也可以推出即使某个信息涉及党的因素,公开也并非求路无门。此种逻辑也可以从最高法的裁判中清楚展现。在区少坤诉广州市政府一案中[13],最高法在将涉案联合发文定性为党内法规后,另对《条例》第二十条第十五项这一主动公开的兜底条款进行补充解释,将党内法规纳入“国家有关规定”之范围而认定应主动公开。因此蕴含党务信息或党内法规属性的联合文件的公开规则可以概括为,若仅涉及调整党内事务,则应遵循《党务公开条例(试行)》之规定;但若其实际调整对象并不限于党组织及党员的权利义务关系,且对国家事务产生直接影响与支配,在特殊情形下可以例外适用《条例》进行公开。

若认定该联合文件为行政内部管理信息,《条例》第十六条规定行政机关的内部事务信息“可以不予公开”,意味着存在可以公开的情形。笔者认为针对此类信息的甄别要结合实际考察作出符合立法意图的归类。首先是辨别内部性的纯粹度,法院审查时需要判断该信息的效力是否限于行政机关内部,对外是否发生效力。其次是考察这类内部信息是否与实质性的公共利益有关,是否对公众产生影响。例如美国《信息自由法》就规定:“职员手册和对职员的指示,其中影响公众的部分属于政府信息。”[14]若界定与公共利益有实质性相关,即使其作为内部管理信息,将之予以披露仍具有正当性。

(二)引入司法建议机制

行政诉讼司法建议,是指在行政审判活动中发现的与案件相关但法院不宜直接处理的问题,由人民法院向有关国家机关提出建议[15]。它的主要功能集中于保障生效裁判的执行、对规范性文件不合法现象提出修正建议。本文认为,在党政联合发文的信息公开诉讼中可以引入司法建议机制,将其目前所有具有的功能衍生化,即人民法院在经过实质性审查后,认为该联合发文具有公开的正当性应通过《条例》予以披露的,可以向行政机关及党的机关提出公开联合发文的司法建议,如此既能发挥人民法院审判职能,也在某种程度上体现了司法的谦抑性。并且,笔者认为行政机关在收到司法建议后应当及时与党的机关进行实质沟通,对该信息由谁公开、如何公开进行讨论,以此促进法院、行政机关及党的机关三者的联动性,也能为纠纷的解决增加有效性。

四、结语

党政联合发文受困于公开状况的空泛及司法审查理论困境所导致的束缚,在进退维谷中或将陷入持续的争议与质疑之中,对其公开问题及司法审查方法的思考已是必经之路。在相关的信息公开诉讼中,形式审查规则的空泛性已明显化,摒弃形式审查的固有思路,代之以实质性审查,并基于此作出公开与否的判断,有助于拨开陷入事实判断的迷雾;辅之以司法建议机制,也能为纠纷的解决注入活力。公开文化已蓬勃发展,党政联合发文的公开亟需跟上时代的步伐。