三权分置背景下农村土地流转的问题研究

王芳

摘 要：“三权分置”即实现土地所有权、土地承包经营权及流转经营权的分离，推动土地经营权的流转，加快实现农业现代化发展。使得土地经营权在不同的主体直接实现高效流转，发挥规模经营效应，更好地实现土地资源的优化配置。本文通过对扬州市江都区土地流转现状调查，分析其存在的问题，如耕地碎片化、流转价格缺乏评价标准等，进而提出相关对策。

1 三权分置的确立过程

1978年，安徽省凤阳县小岗村18位村民在土地承包责任书上按下了红手印，创造了“小岗精神”的同时拉开了我国土地改革开放的序幕。自此，我国的土地制度由集体所有权和使用权统一走向所有权和承包经营权分离。随着社会经济的不断发展，土地“两权”分离弊端也逐渐显现出来，越来越多的家庭年轻劳动力选择进城务工，农村劳动力明显缺失，加上机械化水平低，粮食产出量低，收益低，很多人不愿意种田，导致部分农田闲置，造成土地资源浪费，难以实现农业现代化。这种情况下，2013年中央一号文件就提出要坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营。

为进一步推动农业现代化发展，2014年中央再次提出“三权分置”，鼓励将土地承包权和经营权进行再分离，放活土地经营权，推动土地集中规模经营，使土地资源得到充分利用。在“三权分置”的农地体系下，我国形成了以集体所有权为基础、经营权为核心、承包权为保障的协调融合发展机制。

2 江都区土地流转现状

江都区现有农村人口23.96万人，13个镇，281个涉农社区，耕地面积96万亩，其中承包到户面积88万亩。土地流转形式多样化、流转主体多元化，截至目前规模经营面积达53.09万亩，占家庭承包耕地面积的74.2%。几年来，江都区采取了多种措施，加快落实农地“三权分置”，推动土地有序流转。

2.1 加快培育新型农业经营主体，发展适度规模经营

2012年以来，江都区以省农村改革试验区为契机，围绕“培育现代农业经营主体，推进农业适度规模经营”改革试验主题，鼓励种田大户成立家庭农场，2013年率先在扬州市工商注册万年红家庭农场。同时江都区农业主管部门每年组织培训，理论与现场学习相结合，积极引导新型农业经营主体争创各级示范，给予财政扶持，新建机耕路、烘干房等，推动土地规模化集中经营，为新产业、新业态打下坚实基础。截至2022年底，录入全国家庭农场名录系统的家庭农场（含大户）2419个，工商注册的合作社440个。

2.2 创新经营主体培育模式，探索农地综合社试点建设

2013年江都区就开展家庭农场横向联合，在宜陵镇联合农村合作经济组织、家庭农场、种植大户、相关涉农事业单位等，成立了扬州市江都区宜陵农场联合会，探索建立家庭农场联合会服务模式，推动整村土地流转。2016年江都区承担了农民合作社联合社（综合社）创新试点工作，先后选择30个村，成立以村集体领办，农户流转土地入股，村组干部资金入股，合作社自主经营的农地综合社。这种模式为基本农田标准化改造提供了便利条件，通过集中投入农田基础设施建设，对田块进行整合，统一管理，使农业生产长期受益，提升了农业适度规模经营质态，使得江都区的农业产业结构进一步调整。

2.3 构建农村土地流转平台，规范土地流转行为

江都区紧紧围绕国家级农村产权流转交易服务标准化试点工作，制定了各项规章制度及平台交易标准，依托全省农村产权交易平台，对村组土地流转交易行为进行规范和约束，严格遵循依法、自愿、有偿原则，全面推行“实物计价、现金结算”和“竞价招标、公开透明”的土地流转方式。凡是农户委托村集体经济组织代为流转的土地以及村组自有土地流转项目都要通过农村产权交易平台进行交易。真正做到了公平公正有序，如郭村镇通杨村247.48亩土地流转项目，底价800元/亩/年，7个人报名，经过多轮报价，最终成交价1200元/亩/年，涨幅50%。线上竞价的方式，大大提高了农民土地流转的积极性，实现了土地资源的保值增值。

3 土地流转存在的问题

3.1 土地碎片化问题难治理

通过走访家庭农场、大户等新型农业经营主体发现，在土地流转过程中，最困扰他们的是耕地分散化、碎片化经营问题，直接影响农业生产规模化、机械化和专业化。很多农户认为土地碎片化直接弊端是增加生产投入成本，给全程机械化带来一定难度。

3.2 流转价格缺乏评价标准，区域内土地流转价格高低不一

目前如何给土地的流转价格准确定位还没有一个科学的评价标准，经调查了解，土地经营权流转价格更多的是通过双方协商或者村集体开会制定底价，进行产权交易平台竞价，缺乏对土地的价格评估机构，部分地区土地流转价格过高则会导致种粮大户经营不善等现象。

3.3 土地流转行为不规范

调研发现很多农户在流转自己的承包地时没有和大户签订正规的书面流转协议，采用口头约定。很多流转协议也是漏洞百出，对合同条款、双方权责、补贴归属表述不清晰，有的甚至与承包法相违背，如流转期限超过二轮承包期限。不规范的流转合同，为纠纷埋下隐患，很难保障双方的利益。

4 進一步完善江都区土地流转的对策探讨

4.1 多措并举，破解土地碎片化问题

“小田变大田”的政策已经在多个省市进行试点，今年一号文件更是明确提出总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。村组干部要做好引导工作，在农民自愿的基础上，引导他们互换并地，实现碎片土地连片经营。同时加大治理力度，将耕地整合与高标准农田建设、农业综合开发等涉农项目有机结合起来，实现土地集中连片，小田变大田。加大财政投入，在解决土地碎片化的同时，进一步完善农田基础设施，提高耕地质量和土地利用率，提升农田综合生产条件。

4.2 加强法律政策宣传，提高农民流转积极性

通过多种途径、多种媒介深入宣传《农村土地承包法》、《农村土地流转经营权管理办法》等法律法规。加大对增收致富典型案例的宣传，通过拍摄小视频进行宣传。推动土地流转这项工作必须在坚持承包关系30年不变的法律基础上进行，对于一些地区违法收回承包地的做法要予以纠正。“三权分置”中的承包权归属于农民，是否流转要充分尊重他们的意愿，不能强制推行，否则容易引起上访事件。在流转土地的过程中，流转收益归农民所有，同时村组干部要履行好自身职责，帮助农户去流转他们的土地。

4.3 建立土地评级机制，完善农村产权交易体系

建立土地评级机制是土地流转市场规范高效运转的基础，只有对土地进行合理的价值评估，才能充分实现土地资源的价值，确保农民的财产权利不受损害。首先，建议聘请农业方面的专家，对土地的流转规模、肥力状况、农田水利设施等指标进行综合评估，合理确定流转底价后通过农村产权交易平台进行流转。其次，对于规模面积较大的土地，对报名的新型农业经营主体种植能力也要设置相应的标准，避免因自身能力、条件不足，出现经营不善、弃耕的情况。双管齐下，才能提高土地利用效率和集约经营水平，促进农田增效、农业增产、集体增收和农民致富。

4.4 转变农业生产方式、加快农业现代化步伐

鼓励农民将承包地出租或入股村办农地综合社，统一经营，实现规模化、集约化和高效化，增加产量、降低成本，提高土地产出效益。同时加快转变农业生产方式，推进农业绿色生产，延伸产业链、价值链，加快一二三产业融合发展，将更多增值收益留在农村，让农民享受到土地改革带来的红利，实现多方主体共赢。

参考文献

[1] 龚睿.农村土地三权分置的制约因素及路径研究[J].中国农业资源与规划，2016（5）：144.

[2] 张裕利.“三权分置”制度下农村土地流转失约风险的防范机制研究[J].农业开发与装备，2020（8）：59.