“双循环”新发展格局视域下的县域高质量发展研究

2023-11-08王肖潇万小龙

长春市委党校学报 2023年4期

王肖潇　万小龙

摘要：新发展格局在推动中国经济沿着高质量、高效益和可持续的现代化道路发展过程中为县域发展提供了向高质量转向的契机，构建新发展格局赋予县域高质量发展以新的时代内涵，县域高质量发展是构建新发展格局的内在要求，新发展格局是县域高质量发展的重要保障。实现县域高质量发展应深化体制机制创新、壮大县域优势产业、推进区域协调联动、强化技术人才培养、加强县域环境治理。

关键词：“双循环”新发展格局；县域；高质量发展

中图分类号：F127

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.04.009

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。习近平总书记强调，要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”[1]。县域作为经济发展的基础单元，在加快推动区域经济协调发展、完善内部循环体系等方面具有重要作用，是增强国内大循环内生动力的关键一环。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），明确了县域发展在国内大循环中的重要地位。[2]

一、“双循环”新发展格局下县域高质量发展的重要内涵

●深化改革是县域高质量发展的全新思路

深化改革是在新发展格局下努力实现县域高质量发展的全新思路。在新发展格局背景下，为进一步畅通供给和需求的良性循环，深化改革是推动经济持续健康发展的重要途径。在城市优先发展战略思想的主导阶段，社会分工体系是单向度的，城市作为优质资源的吸收方，源源不断地把农村的资源吸走。[3]因此，长期以来，县域粗放型发展模式导致县域资源浪费和环境污染，很多县域发展缺乏整体规划和协调，形成片段式发展，无法形成完整的产业链和产业集群。县域发展存在的这些问题加剧了供需关系的不确定性，对国内大循环完整体系的构建产生了不利因素。由此可见，县域高质量发展，看似是一个发展问题，实则也是一个改革问题，体现的是以改革促进发展的新思路。首先要通过深化改革着力提升县域人居环境，坚持走可持续绿色发展之路。其次是增进民生福祉的公共服务供给，改革公共产品供给制度，提升公共产品的供给质量。[4]特别是加强和完善县域医疗卫生体系、教育资源供给系统、社会福利设施等等。最后是通过深化改革，加大县域科技创新力度，推动县域传统产业向中高端制造业、现代服务业等高附加值领域转型。县域发展只有从这些方面完成向高质量发展的转型，才能在新发展格局中为实现国民经济的良性循环添砖加瓦。

●满足内需是县域高质量发展的基本方向

满足内需是新发展格局下县域高质量发展的基本方向。随着新发展格局的提出，扩大和满足内需已经成为中国经济发展的重要方向之一。县域作为我国政治、经济、社会发展目标的基本执行单元，在新发展格局下，县域高质量发展的重要任务在于推动形成有效的内生增长动力，为建设更加健康、可持续的经济发展模式打下坚实基础。首先，县域高质量发展可以促进区域内消费升级，提供更加多样、个性化的消费产品和服务，提升居民的物质和文化生活水平，推动内需增长。其次，县域高质量发展可以优化产业结构、扩大内需市场。县域在以往的发展过程中因依托特定的资源和要素，导致产业结构单一、规模小，影响市场竞争力和生产效率。因此，可以通过培育新兴产业和现代服务业，推动县域高质量发展，优化产业结构，扩大内需市场空间。最后，县域高质量发展可以促进农村经济发展、提升内需市场潜力。党的十九届五中全会提出要建立完整的国内消费市场，扩大内需成为经济社会发展的战略基点，农村有巨大空间，可以大有作为。[5]当前，农村市场需求的潜力和空间巨大，通过加强农村基础设施建设，推进现代农业等措施，可以促进农村经济发展，提升农民收入水平和消费能力，满足不同层次的消费需求。因此，县域发展可以从促进消费升级、扩大内需市场、提升内需潜力三个方面满足国内大循环中人民日益增长的多样化需求。

●融合发展是县域高质量发展的时代趋势

融合发展是新发展格局下县域高质量发展的时代趋势。习近平总书记强调，“只有实现了城乡、区域协调发展，国内大循环的空间才能更广阔、成色才能更足”[6]。融合发展体现了区域融合、产业融合以及城乡发展融合，是加强区域经济联系、畅通城乡经济循环的重要手段。构建新发展格局，需要依靠县域融合发展。首先，加强县域区域融合可以优化资源配置，增强经济发展后劲，提高竞争力和抗风险能力。其次，加强城乡融合发展可以促进城市和农村的互动和统筹发展，提高城乡公共服务均等化水平。2023年中央一号文件特别强调了要“健全城乡融合发展体制机制和政策体系”[7]。县域作为城市和乡村联系的纽带，城乡融合可以推进农业发展转型升级，进一步提高农民收入水平和生活質量。最后，县域产业融合可以促进传统产业向高端制造业和现代服务业转型升级，催生新的增长点和动力源，提高产业链水平和效益。可见，以县域为重要载体的城乡融合、区域融合以及产业融合发展是推动构建新发展格局、实现国内大循环畅通无阻的重要推手。

二、“双循环”新发展格局与县域高质量发展的内在关联

●县域高质量发展是构建新发展格局的内在要求

推动构建新发展格局是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，旨在推动中国经济沿着高质量、高效益和可持续的现代化道路发展，实现从量的扩张向质的提升的转变。构建新发展格局明确了我国在新的发展阶段实现中国式现代化的路径选择和要求，其中县域高质量发展是社会主义现代化建设的重要一环，是构建新发展格局的内在要求。

第一，县域是我国政治、经济、社会发展目标的基本执行单元。自古云，“郡县治，天下安”。从春秋时期一直到现代，县不仅是我国历史上最稳定的行政区划单元，而且是连接国家和农村的桥梁和纽带，更是实施国家政策和推进经济社会发展的重要载体。《意见》明确了县域发展在国内大循环中的重要地位，指出“要提升县城发展质量”，“为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑”[2]。可见，县域作为中国经济社会发展中的基础单元，已经成为构建新发展格局的关键环节。

第二，高质量发展已经成为我国发展的主题。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“我们要坚持以推动高质量发展为主题，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”[1]。从党的十九大以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要解决发展的不平衡不充分问题，最重要的就是转变发展方式，实现高质量发展。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》对构建新发展格局提出明确要求。首先，畅通国内大循环要改善供给质量，提升供给体系对国内需求的适配性。其次，促进国内国际双循环，要提升出口质量。最后，全面促进消费，要以质量品牌为重点。[8]不难看出，以高质量发展支撑构建新发展格局已经成为我国发展的重要方向。在构建新发展格局的过程中，县域高质量发展是实现从数量扩张向质量提升转变的内在要求，具有推动区域协调发展、优化产业布局、实现共建共享、优化资源配置等多方面的功能。

第三，县域高质量发展是增强国内大循环内生动力、提升国际循环质量水平的重要推手。首先，县域作为经济发展的基础单元，在加快推动区域经济协调发展、完善内部循环体系等方面具有重要作用。县域经济实现高质量发展、产业结构不断优化、创新能力不断提升，将有助于增强国内大循环的内生动力，促进国内市场消费升级，推动经济稳定增长。其次，县域经济作为我国经济的重要组成部分，在积极参与国际合作、提升产业竞争力等方面也具有重要作用。优化县域产业结构、提高产品质量和品牌影响力，将有助于增强国际循环的品质和可靠性，加强国际贸易和投资合作，提高我国在全球价值链中的地位和话语权。总而言之，县域高质量发展是增强国内大循环内生动力和可靠性的有效途径，是扩大内需战略的“压舱石”。

●构建新发展格局是县域高质量发展的重要保障

推动构建新发展格局为我国县域高质量发展提供了坚实的需求基础、工业基础和制度基础。

第一，构建新发展格局为县域高质量发展提供了坚实的需求基础。在扩大和满足内需的要求下，超大规模市场为县域高质量发展提供了需求保证。习近平总书记看望全国政协十三届三次会议经济界委员并参加联组会时强调，我国的内外发展环境发生了深刻变化，但是我国经济潜力足、韧性强、回旋空间大、政策工具多的基本特点没有变。当前我国处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，投资需求潜力巨大。[9]构建新发展格局，我国将更加注重质的提升和效益的发挥，这将促进县域产业升级和转型，满足消费升级的多层次需求，为县域高质量发展提供了更为广阔的发展空间。另外，这种超大规模市场具有多方面优势，不仅能有效调节配置资源，还能有效抗击国内外各种不确定性因素的冲击。

第二，构建新发展格局为县域高质量发展提供了坚实的工业基础。构建新发展格局要求实施制造强国战略，完整的工业体系为县域高质量发展提供了工业基础。我国的工业领域相对于其他国家拥有更加齐全的产业链和更广泛的产业覆盖范围，涵盖了多个行业和子行业，并形成了相应的产业配套体系。同时，我国在生产能力方面也非常强大，可以满足国内市场的需求并向全球输出产品。此外，我国还拥有完善的基础保障体系，包括交通运输、能源供应、物流配送等方面，这些都为县域发展提供了可靠的保障和支持。改革开放以来，中国工业供给体系实现了规模、量级的历史性飞跃，既拥有联合国产业分类中全部的工业门类，又在不断强化国内市场和国外资源利用中成长为全球制造业第一大国，这为新时代“双循环”场景架构打下了坚实的供给基础。[10]

第三，构建新发展格局为县域高质量发展提供坚实的制度基础和稳定的国内外环境。习近平总书记在多个场合强调，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。在党的二十大报告中，习近平总书记指出，构建新发展格局，着力推动高质量发展要推进高水平对外开放，推动共建“一带一路”高质量发展，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。[1]这为县域发展提供了良好的国际环境。此外，强大的后勤保障体系是中国特色社会主义制度的一个显著特征，在一个幅员辽阔的人口大国，我们党统筹全国县域发展，始终发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用，为县域发展提供坚实的制度依靠。这意味着，我国县域高质量发展不仅拥有稳定的国内发展条件，同样拥有国际环境的保障。

●构建新发展格局对县域高质量发展提出新要求

构建新发展格局是我国经济发展的新阶段，强调以高质量发展为中心，重点推动创新驱动、产业高端化、绿色低碳、开放合作等方面的转型升级。在这一过程中，新发展格局对县域发展的经济、文化、治理等方面提出了更高要求，县域发展为适应这些要求，不断拓展发展思路，转变发展方式，展现出新特点和新变化。

第一，构建新发展格局对县域经济发展提出特色化、生态化、智能化的新要求。首先，特色化要求县域经济发展要立足当地特色资源，发展优势产业。县域经济相对于城市经济来说具有自身的资源优势和特点，需要通过深挖地方文化、优势产业等资源，打造具有地方特色的发展模式和品牌，推动产业、旅游业、文化创意等领域的品质提升。尤其在新发展格局下，县域经济需要更加注重提高自身特色，实现差异化竞争，树立新的行业标杆。其次，生态化强调了经济发展和生态环境保护的协同关系，要求县域经济发展要注重经济效益与生态效益相结合。随着人们环境保护意识的提高，县域经济需要更加注重生态环境的保护和治理，推动可持续发展。无论是农业发展还是工业发展，都要加强技术研发，推广先进的环保技术和管理方式，培育绿色产业，增加生态环境和资源利用效率。最后，智能化是县域經济转型升级的必然趋势。随着信息技术与工业化的深度融合，智能制造已成为未来工业发展的重要趋势，发展智能制造、机器人、物联网等前沿领域，将有助于提高县域企业的生产效率、产品质量和核心竞争力。因此，县域发展要聚焦新兴技术使用与科技人才培养，在技术研发、设备更新、管理创新等方面加强配套支持，实现县域经济可持续发展和高质量提升。

第二，构建新发展格局对县域文化发展提出传承保护与创新发展相结合、多元共享与特色发展相结合的新要求。县域文化产业是国家文化产业体系中的关键性、基础性环节，也是中小型、微型文化企业的主力军。[11]首先，传承保护与创新发展相结合，是县域文化发展中最为核心的问题之一。尤其在当前文化环境日趋复杂的情况下，如何有效地实现文化传承和创新发展成为了一个迫切需要解决的问题。《意见》对加强县城历史文化遗产保护、完善县域文化旅游产业服务配套设施等方面进行了具体部署，指出“保护历史文化名城名镇和历史文化街区”，“推动非物质文化遗产融入县城建设”[2]。在这方面，县域文化发展需要发掘本土文化资源，整合各类文化资源，保存和利用各种历史文化遗产，打造有特色、具有地方特点的文化品牌，同时也应通过创建新文化、引进外来文化等手段推动文化创新。其次，多元共享与特色发展相结合是县域文化发展的另一个重要任务。需要注重满足群众需求，通过多种形式、多层次、多领域的文化活动，促进文化消费、文化教育等领域的发展。同时，也要注重突出本地文化特点，以推动县域文化和地方经济的协同发展。

第三，构建新发展格局对县域治理提出信息化、生态化、人性化的新要求。其中信息化治理是指将信息技术引入治理体系，增强管理效率和公共服务质量。具体来说，在信息化治理方面，县域治理应该建立数字化平台，借助网络技术和信息化手段提高治理效率和公众参与度。信息化治理不仅可以提高治理效能，也可以优化群众参与机制，帮助政府加强对公共服务质量的检测与反馈，解决供给效率不高的问题。[12]生态化治理是指坚持生态文明优先，将生态系统保护和可持续发展作为治理目标，实现人与自然和谐共生。具体来说，应该注重资源循环利用，推进清洁能源开发和应用，提高生态环境质量等等。生态文明建设是未来治理发展的必然选择，县域治理也需要积极推进生态化治理，以保护和改善环境、维护民众健康。人性化治理是指以人为本，注重民生福祉，保障人民权益，实现政策的公正合理和人性化。在具体实践中，应该注重民主参与，鼓励民间力量参与社会建设，加强社会保障和救济。在人性化治理下，政府将更多地考虑民生需求，促进公共服务向人性化方向转变，满足民众不断增长的美好生活需要。

三、“双循环”新发展格局下县域高质量发展的实现路径

●深化体制机制创新

在新发展格局下，县域要实现高质量发展，需要进一步深化体制机制创新。习近平总书记强调，“必须深化基础研究体制机制改革，发挥好制度、政策的价值驱动和战略牵引作用”[13]。体制机制创新是实现县域高质量发展的必要条件。一是加强农业转移人口市民化机制的建设。农业转移人口在县城经济中占据了很大的比重，他们不仅为县城经济发展注入了巨大的活力，同时也是县城社会稳定的重要基石。长期以来，由于户籍限制等原因，农业转移人口都面临着与城镇居民不同的待遇和困境。通过健全农业转移人口市民化机制，确保外来人口与本地农业转移人口在县城居住期间享有同等的公共服务和保障，保障他们的合法权益，减少社会不稳定因素，同时实现县城高质量发展。二是建立多元投融资机制。建设资金来源问题是县城高质量发展的关键，传统的基础设施建设多靠政府投资，但产业发展的多元趋势，需要新兴科技支撑的不断加强，导致单纯依靠政府投资已经不能满足县城高质量发展的需求。建立多元可持续的投融资机制，引导社会资本、企业、银行等参与县城建设的投融资，更好地满足县城高质量发展所需。三是健全县域建设用地机制。建设用地的规划和使用直接关系到县城高质量发展的效益和可持续性。建立集约高效的建设用地利用机制，包括优化用地空间布局、提高用地利用率、加强土地保护等措施，能够有效地减少建设用地浪费，提高城市用地利用效率，实现建设用地的可持續利用，更好地满足县城高质量发展的用地所需。

●壮大县域优势产业

在新发展格局下，县域要实现高质量发展，需要继续壮大县域优势产业。进入新发展阶段，中央及各地方在政策方面强化指导扶持、规范管理，县城的重要地位逐渐凸显。[14]为了能更好地抓住和用好新发展格局的重大战略机遇，县域发展需要继续壮大县域优势产业。一是培育发展特色优势产业。县域优势产业是推动当地经济快速发展的关键所在。只有不断整合资源、突出特色优势、提高品质和创新水平，才能更好地应对市场变化和消费需求，提升产品竞争力和地域竞争力。二是增强县域产业支撑能力。通过发展优势产业，可以为当地创造更多的就业机会，吸纳更多的农民和外来务工人员就近就业，促进城乡居民收入增加，进而提升消费能力和生活水平。同时，还可以鼓励更多的创业者和企业家参与到当地经济建设中来，进一步提升县域创新能力。三是培育专业功能县城。找准功能性定位，充分发挥功能优势，打造专业功能县城，让县城更好地融入到全国乃至全球的经济发展中。需要注意的是，特色产业的发展是一个系统工程，需要打破传统行业界限，促进产业融合和协同创新，实现从单一产品向全球领先的全产业链发展模式的转变。在新发展格局下，县域特色产业需要体现功能性与创新性结合的新要求，这要求县域将城市建设和产业发展紧密结合，采取现代化的城市规划和建设方式，构建高效的交通网络和配套设施，提高城市品质和居住环境，形成县域经济、产业和人口的良性互动。

●推进区域协调联动

在新发展格局下，县域要实现高质量发展，需要合力推进区域协调联动。县域是国家发展的重要组成部分，也是关系到城乡协调和区域协调发展的重要节点。为了实现县域高质量发展，在区域协调联动中应注重以下几个方面。一是加强县域间合作，形成协同效应。县域在发展中必须要考虑到周边地区的发展，加强地区间的合作是实现这一目标的关键。通过资源共享、技术转移和创新合作等方式，形成互补性协同效应，提升整个区域的发展水平。二是加强城乡协调，促进城乡一体化。县域社会城乡之间公共服务水平的差异，实质是县域社会中城乡居民之间在获取社会性公共资源的“权利-义务公正性、平等性水平”的差异。[15]当前，城乡差距仍然较大，通过建设城乡融合示范区、推动农业现代化和城市化有机结合、优化城乡公共服务体系等促进城乡一体化，使市场、资本、技术等要素更加充分地流动，从而实现资源优化配置，实现城乡公共服务水平均等化。三是落实区域联动优惠政策。在推动区域协调联动发展过程中强化政策支持。推进区域协调联动是实现县域高质量发展、构建新发展格局的重要方式之一。加强地区间合作、加强城乡协调、加强产业协同和落实优惠政策能为县域高质量发展注入新的活力和动力。

●强化技术人才培养

在新发展格局下，县域要实现高质量发展，需要强化技术人才培养。一是强化职业技能培训。县域应该通过职业技能培训，提高农民工等群体的职业技能和就业能力。培训内容应该根据县域的实际需求，针对新工种和紧缺岗位进行精准培训。同时，为了让培训更有针对性和实用性，县域应该鼓励企业、职业学校和技工学校合作，加强职业教育，通过市场机制激励职业技能人才培养。二是引进外来科技人才。高端人才不足制约着县域经济向高质量发展。[16]因此，县域需要通过引进科技人才，提高科技创新和产业升级能力。但需要注意的是，县域人才引进更需要“量体裁衣”，唯其如此，才能让人才“既来之，则安之”，只有量身定制招引政策和激励机制，才能更好地吸引优秀科技人才到县域工作、投资创业。三是制定完善的人才引进政策。为更多有能力、有经验、有创意的人才提供更加优惠的待遇和便利条件，同时，要营造良好的科技创新环境，加强科研设施建设和科技成果转化，为科技人才提供广阔的发展空间。

●加强县域环境治理

在新发展格局下，县域要实现高质量发展，需要加强县域环境治理。绿色发展是对传统发展模式的创新，也是经济高质量发展的必要途径。[17]加强县域环境治理是实现县域高质量发展的必要条件之一，在此过程中，需要从强化科技对环境的治理、加大环境治理资金投入、加强环境监测体系建设、加强环境教育宣传、注重生态保护等角度入手综合治理环境问题。一是以科技创新推动环境治理。县域可以通过采用先进的环保技术和设备，提高污染物的处理率和净化效果。同时，县域应鼓励企业进行绿色生产，采用清洁能源，推广循环经济模式，降低资源消耗和废弃物排放。二是加大环境治理资金投入。增加环保技术研发的资金支持，鼓励企业进行环保技术改革等等。同时，需要加强政策引导，制定补贴政策，鼓励企业进行环保投入，促进县域环保事业的可持续发展。三是加强环境监测体系的建设。县域应建立完善的环境监测体系，包括空气、水、土壤等多个方面的监测，及时发现污染源和超标情况，并采取相应的治理措施，提高环境监管和应急能力。同时，还应该建立完善的环境信息公开平台，加强对环境问题的预测和预警，降低环境事故的发生率。

基金项目

国家社会科学基金重点项目《量子物理学前沿哲学反思与整体论创新》（22AZX004）阶段性研究成果。

参考文献

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26.

[2]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》[J].中华人民共和国国务院公报，2022，（14）.

[3]谌玲，孔祥利.新发展格局和乡村振兴战略的内在逻辑、价值指向与施策重点[J].河北经贸大学学报，2022，（6）.

[4]王耀，何泽军，安琪.县域城镇化高质量发展的制约与突破[J].中州学刊，2018，（8）.

[5]张凤林.全面推进乡村振兴背景下县域经济高质量发展研究[J].理论探讨，2022，（3）.

[6]习近平：加快构建新发展格局把握未来发展主动权[J].中国注册会计师，2023，（4）.

[7]中共中央国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见[N].人民日报，2023-02-14.

[8]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04.

[9]习近平在看望参加政协会议的经济界委员时强调坚持用全面辩证长远眼光分析经济形势努力在危机中育新机于变局中开新局[J].党建，2020，（6）.