市域治理法治化的基本范畴与实践重点

摘要：市域治理法治化是在全面深入推进依法治国进程中，对具有普遍性的社情民意、广大人民群众利益诉求，实现积极、有效回应的法治化治理方式。市域治理法治化实践要探索建构科学完备的规范体系、公正权威的实施机制、严密高效的监督机制和多元协调的配套保障机制，并在实践中注重形成系统完备、科学规范、运行有效的多元纠纷解决机制。

关键词：市域治理；法治化；多元纠纷解决机制

中图分类号：D630；D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.04.006

中国共产党在“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局深入推进的进程中，明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的命题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，应着力注重运用法治思维与法治方式维护国家政治安全与社会大局的稳定，促进社会公平正义，保障人民安居乐业，提升广大人民群众的法治福祉与法治获得感。市域治理法治化正是在深入推进依法治国的进程中，对具有普遍性的社情民意、广大人民群众利益诉求予以积极有效回应的法治化治理方式。

一、推进市域治理法治化的法治资源

●推进市域治理法治化的必要性

市域治理法治化需要依托中国特色社会主义进入新时代以来全面依法治国深入推进的时代背景，聚焦人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾这一社会主要矛盾的转化。转移农业人口、推进城镇化等城乡一体化建设，客观上为国家治理带来了诸多难点与热点问题，特别是传统社会矛盾呈现出聚集性，与新型社会矛盾的突发性、不可预见性在时空上出现叠加，为市域治理带来了新挑战。应对这些旧问题与新挑战的重要方法就是法治化的市域治理。市域治理法治化旨在以“市情”为现实基础，依托“依法治省”与“依法治市”的法治资源，通过市域治理法治保障机制实践的创设、整合，探索市域治理法治化过程中如何提升地方立法的科学性、法律实施的权威性与公正性，以及法律监督的有效性，特别是基层纠纷解决、矛盾化解的时效性，积极回应广大人民群众的诉求与重大关切，实现党委、政府、司法机关与广大人民群众良性的意思表达与反馈，促进社会整体对依法治国的认同与信仰。

●推进市域治理法治化的应然法治基础

市域治理法治化的必要前提是市域治理体系的完备性。市域治理依托国家宏观顶层制度设计，连接着基层微观治理实践，成为国家治理与基层治理实践重要且必要的连接中枢。市域治理连接中枢的特质，要求市域治理法治化中的立法、执法与司法实践均要体现出这一特质，一方面紧扣国家治理法治化的顶层制度设计，另一方面又要因地制宜，依托市域治理的自身特点建构符合市域治理法治化需要的治理体系。市域治理法治化中的立法，要在严格遵循《宪法》《立法法》等法律的基础上，做好市域治理中的规范细化与落地工作。现行《宪法》在2018年进行了第五次修改，《立法法》在2015年进行了修订，明确规定了设区的市人大和政府在社会各个领域的地方立法权。这为市域治理法治化进程中形成更为完备的法规体系提供了明确与充分的上位法依据。诸如，行政执法自由裁量权的地方基准、行政处罚权的地方基准、政府信息公开清单、政府权力清单、负面清单等制度，都是市域治理法治化中地方立法为法治政府建设所提供的重要制度保障。法治实践已经充分证明，作为法治国家建设重点的法治政府建设，也必然是市域治理法治化的重要环节。特别是在市域治理法治化的实践中，不断提升依法行政水平非常重要。这需要充分发挥公权力主体在市域治理法治化中“以上率下”的示范作用，并以此实现对广大社会成员参与社会自治的积极引导。在国家法律与地方法规实施的过程中，主动关注、积极回应社会成员普遍的利益诉求，从而将依法行政的法治要求与社会主体的自治要求有机契合起来，激发并调动广大社会成员的参与性与积极性，以多元参与和双重责任助推全社会守法与尚法氛围的形成。

市域治理法治化的实践应该注重社会治理的规范化、程序化与制度化，与之配套的市域治理法治体系应具备充分的协调性与完备性。其一，需要建构“本质上科学，形式上完备”的市域治理法律规范体系。要以权责明确为基本要求，通过地方性法规与规章的制定，实现地方立法权的合法与合理运用。在坚持不与上位法相冲突（抵触）的基本法治要求前提下，充分发挥副省级市在地方立法中的自主性，以合理与规范的地方立法体现出本级政府在市域治理法治化立法工作中的地方特色。要重点关注城市建设、生态保护、企业改制等领域，特别要尝试通过立法为破解广大人民群众广泛关注的信访、征地拆迁、乡规民约、涉农涉粮、秸秆焚烧等现实问题提供有力制度支撑。以地方立法的科学性与规范化，引领并不断推动地方市域治理的发展，提升化解社会纠纷与矛盾相关立法的时效性，为市域治理法治化夯实法律基础。其二，需要建构市域治理法治化公正权威的实施机制。法律公正权威的实施体系要重点关注行政决策的合法性，执法的严格性与司法的公正性。其中，对于社会成员广泛关注的教育、就业、养老、招商引资等重点领域的项目，以及社会公共资源配置、政府信息公开等事项，在决策机制上要完善并切实依法决策，畅通决策合法性审查、风险评估、公众参与和反馈的渠道，并以司法规范化、程序公开化、方式正当化、裁量标准化的法律实施体系，彰显市域治理法治化所承载的社会公平正义。其三，需要建构市域治理法治化严密的监督机制。公权力的有效制约与私权利的合法保障离不开法治监督体系，一方面要建构起有效监督公权力的制度笼子，另一方面又要保障私权利的合法行使和及时的权利救济。要充分发挥现代信息技术的作用，用好互联网、微博、短视频等新媒体，依托大数据的有效管理，构建智能化、精准化、科学化的市域治理服务平台，提升市域治理中法治监督的效能。要畅通法治監督中的意见表达与反馈机制，破除部门壁垒，重点加强公权力滥用、失范、徇私等高风险领域的监督，构建起多元化、全天候的市域治理法治监督体系，使立法目的与精神得以有效实现，使法律实施的效能得以提升。此外，要注重对市域治理法治化实践的有效监控与评价，在市域治理法治监督机制中，设置与市域治理法治化各环节实践相适应的评价标准，并以考评、考核等形式，将评价指标细化到立法效能、执法公平、司法公正、民众守法等环节。其四，要建构市域治理法治化配套保障机制。以公共法律服务、法治人才培养、法治宣传、法治教育等为主要载体，为市域治理法治化提供支撑保障机制。要依托司法体制改革的深入推进，实现诉讼服务、检察服务、法律援助、公证服务、律师服务、人民调解服务等法治资源，在大数据技术中的有效整合。以双向流动、点对点培训等方式，实现市域治理法治队伍整体素养的提升。要始终加强全民普法工作，落实普法责任制，使民众法治意识不断提升，并能够将法治意识外化为遵法、守法、尚法的法治方式，促进全社会法治信仰的培育与养成。

二、推进市域治理法治化的实然切入点

市域治理法治化在实践中的重要切入点是社会纠纷的法治解决方式。这个现实切入点需要提升社会纠纷解决的时效性与针对性，这也是市域治理法治化实践的重要“抓手”。

●市域治理法治化视角下社会纠纷的表征与原因

从社会纠纷的视角分析，多元利益主体的需求与不平衡不充分的发展之间存在着不同的表现样态。其一，由于不同利益主体对于经济利益诉求呈现多元化趋势，使得与经济利益有关的社会纠纷在数量上呈现出增多趋势。多元的利益主体内部、多元的经济成分内部以及不同主体外部之间的矛盾，主要集中在企业转型、社会保障体系完善、特殊群体优抚安置、城市规划管理、征地拆迁补偿、劳动者权益保障、养老医疗等领域。当利益实现受阻时，个别群体或个体，有时会采取聚众闹事、缠访、越级访、闹访，甚至采取暴力抗拒执法、冲击国家机关等维权形式，呈现出极强的社会破坏力。其二，多元利益主体与公权力主体在个体利益诉求的实现中，存在一定程度的紧张状态。个别公权力主体“官本位”思想严重，服务意识、宗旨意识淡薄，官僚主义导致的执法不当、司法不公，以及对群众切身利益的漠视等情况，引发广大人民群众的不满。特别是在双方不能实现良好信息反馈的情况下，原有矛盾存在激化的可能，甚至将个体的纠纷演变成社会大众对于公权力主体的整体不满。其三，多元利益主体在纠纷解决中增加了司法成本。非法律纠纷、法律边缘化纠纷的司法化，不仅造成司法资源的极大浪费，更使基层法院“压力山大”，也在一定程度上影响了办案质量与执行率，进而影响了社会纠纷解决的时效性与社会效果。

市域治理法治化视域下，社会纠纷产生的主要原因有三个方面。其一，社会整体环境发生了新变化，经济结构调整、增速换挡、改革进入深水区以及各种政策落地过程中“多期叠加”效应凸显，必然为市域治理法治化中的社会纠纷解决带来新的挑战。其二，社会成员的新需求与基层相对落后的治理理念、治理模式之间的矛盾。社会治理能力的提升关系到多个方面的内容，例如：形势判断能力的提升；市场经济驾驭能力的提升；复杂局面特别是突发事件应对能力的提升，这需要对于新时期社会纠纷的复杂性、普遍性、倾向性以及热点、重点有防范于未然的能力，也就是基层治理需要有“治未病”的能力。这需要对企业改制、城乡一体化、收入分配等社会发展中出现的新情况、新问题、新矛盾有综合预判与应对能力，特别是对突发公共卫生事件、环保事件、自然灾害事件、群体性事件，要有较强的预判与应对能力。其三，内化的法律意识与外化的表达方式之间的矛盾。随着依法治国的深入推进，广大人民群众的法律意识较过去有较大幅度提高，但民主法治意识在内化的过程中，也明显存在“私权利观泛化”“维权极端化”“维权非理性化”等现象，虽然“知法”但未真正“懂法”，更没有真正形成“守法”“尚法”的普遍心理认同，造成外化的行为方式在表达上的非理性、极端化，甚至出现“选法用法但不信法”的情况。

●市域治理法治化视角下社会纠纷化解的实然困境

其一，从社会纠纷排查的角度看，纠纷调解处理机制存在不足。社会纠纷的反馈与报告机制，对于社会纠纷的及时发现与解决非常重要，但由于不同职能部门在沟通上不够顺畅，缺乏行之有效的报告与反馈制度。行政相对方与行政主体，争议各当事方之间的信息反馈与沟通不及时，导致社会纠纷解决中各方理解与信任的缺失。特别是在社会纠纷排查过程中，个别职能部门责任意识不强，处理纠纷不够积极主动，导致小矛盾变成大矛盾，小纠纷变成大纠纷，加大了纠纷解决的难度。从社会矛盾纠纷化解的“前期”手段来看，信访仍然是很多当事人解决纠纷的“首选”方式。信访部门在信息反馈与各部门沟通上，呈现出虚化趋势导致及时性不足，掣肘了社会矛盾解决的时效性。其二，在社会纠纷的化解中，多元社会力量参与力度不够。基层调解组织、行业协会等社会调解组织参与的积极性、主动性以及参与的广度与深度都有待提升与扩展。从总体来看，在社会纠纷的化解中，信访部門、司法机关仍然是“主力军”，非政府组织的“过滤”作用发挥得不够充分，其他社会主体参与社会纠纷化解的主动性仍然有待激发。其三，在多元纠纷解决机制中，诉前调解的适用与法院作用的发挥，受到诸多因素的制约。非诉讼调解能够一定程度缓解司法资源的压力，但实践中的主要问题是如何保证这类调解的权威性。特别是不同纠纷解决方式与渠道的“各自为战”，增加了纠纷解决资源优化配置的难度。而诸如行政复议、行政裁决、仲裁等纠纷解决方式，在当事方对司法权的过分期待中，并没有全面有效地发挥作用。此外，法院在社会纠纷解决中，仍需有效破解诸如“纠纷引入机制”“纠纷筛选机制”“纠纷疏通机制”等现实问题，特别是在人民调解、行业调解与行政调解、司法调解中，建立起具有统一权威的管理与指挥平台，提升不同方式间的协调性与对接性。

●市域治理法治化视域下社会纠纷化解的实现路径

市域治理法治化视域下社会纠纷化解的“破题”在于将“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的体制机制不断完善，特别是要发挥法治的保障功能，使政府治理、社会调解与居民自治，在精细化的社会治理中实现良性互动。

首先，市域治理法治化需要社会格局的和谐有序，而和谐有序的社会格局需要多元纠纷解决机制的建构。在市域治理法治化的实践中，社会的整体发展仍然是“第一要务”。而维持社会的“稳定”，为发展提供良好的社会环境，就显得非常重要。在不断深化的改革进程中，新发展意味着新机遇新挑战，这就使安定、和谐社会环境的作用更为凸显。经济体制与社会结构的深刻变革，必然伴随着利益格局的不断变化，而社会大众的思想观念也在与时俱进。市域治理法治化的实践中，必然面对以跨地区、跨行业、跨部门为特点的社会纠纷新形势。社会矛盾纠纷解决渠道的“单一化”，无法适应社会发展对处理突发性纠纷的现实需要。故此，多元纠纷解决机制需要有效衔接与协调人民调解、司法调解与行政调解的适用，并运用法律、政策、经济、行政等手段对纠纷予以综合的分析与判定。将教育、协商、疏导等方法有效契合，特别是以“预防”为实践重点，为市域治理法治化提供和谐稳定的社会运行基础。

其次，市域治理法治化需要彰显“人民至上”的理念，对民生予以切实保障，多元纠纷解决机制与上述主旨具有“符合性”。社会矛盾纠纷中的重大疑难案件，一般是司法部门的重大关切，但市域治理法治化中的司法资源必然是有限的。诉前解决以及诉外解决的方式，应该成为多元解决機制中针对一般民间纠纷的重点适用形式。这对于提升化解矛盾的及时性，乃至司法资源的节约都具有现实意义。

再次，市域治理法治化需要平安的社会环境，而平安的社会环境需要多元纠纷解决机制予以促进。市域治理法治化需要各部门协同配合，在合理配置与充分利用社会资源的前提下，以高效运行的机制实现社会治理的有效性。在市域治理法治化的进程中，社会纠纷解决机制的实践需要明确：统一领导的主体责任在党委；积极主导的主体责任在政府；组织联动的主体责任在各部门。多样且具有时效性的解决方式，其适用对象需要针对群众的多样性诉求，这就意味着纠纷解决方式要以保障群众合法权益为导向，依托不同主体间的信息共享，以协商、和解等方式实现对纠纷的“源头预防与分流疏导”。社会发展中的某些不稳定、不和谐因素，能够在诸如社会治安综合治理的实践中，得以尽可能的预防与消除。多元纠纷解决机制能够促进平安社会环境的形成，从而夯实社会治理法治化的社会基础。

最后，市域治理法治化视域下多元纠纷解决机制，要充分整合发挥各方治理优势。一方面应强化地方党委的领导与协调职能，在“大调解”的格局中，充分发挥人民调解、行政调解以及司法调解的功能，形成纠纷解决乃至社会治理的合力；在社会纠纷的解决流程上，由政法委牵头，将在“前”的社会调解与在“后”的司法立案，进行有机的“一站式”衔接。特别是要在纠纷解决的机制中做好纠纷的识别与分类工作，以受理上的“一站式”，解决上的“递进式”，整合人民调解的属地优势与行业调解的专业优势，将基层党委、政府在化解重大敏感纠纷上的联合优势，与法院诉讼的司法审查有效衔接，使纠纷解决的联动效应在多元共治中不断提升。另一方面，突出人民法院在纠纷化解中的引领作用。多元化纠纷解决机制在是否涉诉的类型样态上，可以分为诉讼和非诉讼。此外，在救济方式上，可以分为公力救济与私力救济（包括非官方的民间救济）。法院作为司法审查主体，在纠纷解决的机制上具有“终局性”。这种终局性也体现着诉讼解决方式的权威性。这就意味着，在体系化的多元纠纷解决机制中，不同纠纷解决主体间“衔接功能”的发挥，需要法院发挥导引作用。衔接机制的建立与规范化，有利于多元纠纷解决机制系统性功能的发挥，也有利于非司法解决方式“权威性”的提升，并能有效节约司法资源。

在探索市域社会治理法治化道路上，构建社会纠纷的多元解决机制，符合社会治理法治化的要求。同时，在市域治理法治化的视域下，建构多元纠纷解决机制，也契合国家治理体系和治理能力提升的新要求。多元纠纷解决机制的实践，需要系统完备、科学规范、运行有效的制度体系与之相适应，这也为市域治理法治化在规范体系、实施机制、监督机制、保障机制等方面的实践，提供了很好的实践着眼点。

作者简介

黄佳宇，中共长春市委党校（长春市行政学院）法学教研部教授、法学博士。研究方向：宪法与行政法。

责任编辑 李冬梅