土地发展权配置与失地农民逆市民化※

张一晗

内容提要：土地发展权配置与失地农民的市民化进程密切相关。在中国征地补偿实践中,主要形成了剥削型、转换型、转移型三种土地发展权配置方式,在城乡统筹的现实需求与“空间正义”的理论导向下,以留用地制度为代表的转移型土地发展权配置成为了征地安置的主要方向。基于珠三角地区的经验发现,土地发展权的过度转移虽然为失地农民提供了长远的物质保障,但却造成了逆市民化的意外后果,农民生产生活不断向村庄收缩,最终陷入城市融入困境。土地发展权转移的实质在于让少数失地农民占取了整体经济社会发展带来的成长性收益,这种不平衡分配不仅抑制了失地农民的市民化意愿和能力,还无形中对其他社会成员的公共发展资源造成了损耗,不利于中国城市化的可持续发展。土地发展权配置是一个系统性工程,应以社会公平为导向,在国家统筹的基础上,建立合理的分配结构,在为失地农民提供基础保障的前提下,促进整体市民化水平的提高。

一、 问题的提出

中国正在经历世界上规模最大、速度最快的城市化进程,城市发展已经成为拉动国民经济增长的重要机器(Harvey,1976)。土地征收作为农村地区快速城市化的主要路径,在推动国家经济建设的同时也衍生出了大量失地农民,这部分农民能否顺利市民化,直接关系到中国社会发展的稳定和谐与城市化战略的成败(潘泽泉、邹大宽,2017)。为此,中共二十大报告强调,要“推进以人为核心的新型城镇化,加快农业转移人口市民化”。可见,如何在快速城市化的过程中完成失地农民市民化的转轨,是中国现代化进程中的重大现实问题和学术命题。

学界对失地农民市民化的研究侧重于这部分群体城市融入困境的原因分析,并由此型构了地方政府土地开发实践的理论指导。研究认为,失地农民普遍存在适应不良的问题(江易华、黄桀烽,2020),与主动城市化的农民工不同,户籍制度不再是阻碍失地农民市民化的制约因素(吴莹、周飞舟,2021),补偿保障的设置才是影响其市民化达成的关键。其中,土地利益的处理方式最为重要(李永友、徐楠,2011)。在城市化推进过程中,城市空间的扩张使被开发土地分享了城市发展带来的收益,形成了远高于一般农地的增值,由此,土地发展权(1)土地发展权与土地开发权具有密切联系,但两者内涵不同,其主要差别在于调整对象不同。本文援引孙建伟的概念定义进行说明,即,土地开发权主要针对土地性质的变更和开发强度的调整,而土地发展权涉及的是土地性质与开发强度变更下土地增值收益如何分配的问题,因此,土地发展权的相关内容实质表现为土地置换过程中分配增值收益的制度与实践。本文取“土地发展权”概念更为适宜。(孙建伟,2021)构成了征地过程中的核心权利。伴随着相关研究的推进,越来越多的研究者关注到了当前农民土地发展权不足的不良后果。多学者指出,土地发展权的国家垄断扭转了土地利益的分配格局,造成了对农民利益的剥夺,这种制度安排使农民一方面在客观上缺少足够经济资源应对市民化转型(陈浩、葛亚赛,2016),另一方面在离开土地保障后丧失安全感进而主观上市民化意愿降低(罗峰、顾楚丹,2020),阻碍了失地农民市民化的实现。因此,刘守英(2019)指出,应当转变政府主导的城市化模式,以农民为主体,使其直接分享土地级差地租,切实得到改革红利。周其仁(2017)、文贯中(2014)等学者强调,应该深化土地制度改革,赋予农民地权,增加农民土地财产性收入,促进其市民化的实现。

为加强失地农民权益保障,破除其市民化困境,各地政府积极开始了征地制度改革的相关探索。20世纪80年代,面对频发的群体性事件,苏南地区“土地换保障”的政策率先出台。这种政府主导的征地保险安置模式,将土地增值的部分收益转换为失地农民生活的基本保障,在抽调农村资源的基础上维护了社会稳定,促进了农民城市融入,因而得到广泛推行。其后,随着经济社会不断发展,珠三角地区突破了“土地换保障”的制度框架,以留用地制度为依托将土地发展权进一步转移,提出了更高层次的土地“开发促发展”的目标。但从制度效果上看,大量的经验与实践表明,土地发展权的大幅转移虽然为失地农民建立了长远的生活保障,但地租分红并未推动农民的快速市民化,甚至产生了一定的反作用。有学者考察发现,这些失地农民在现行的征地保障制度下,不仅难以与城市建立密切联系,反而陷入了“利益固化的陷阱”(贺雪峰,2017),城市化的内在动力也逐渐衰竭。

综合已有的研究,如何理解土地发展权转移与失地农民市民化困境之间的悖论,如何解释农民在物质保障实现后始终无法完成向市民角色转型的原因,成为亟待回答的重要问题。对这些问题的解答不仅可以揭示出土地发展权转移制约失地农民实现市民化的关键机制,更为反思并廓清土地权利配置与农民市民化之间的关系提供了重要思路,有利于为中国城市化推进方式的完善和优化提供一般性建议。

为完成相关研究,笔者及调研团队于2021年12月在广州市增城区开展了20天的驻点调研(2)为保证研究的科学性和合理性,笔者及调研团队分别对5个处于不同开发阶段的村庄及安置小区进行考察,访谈对象主要涉及国土规划管理单位、主管参与征迁安置的政府干部、村社干部、乡村精英、普通村民、小区物业管理人员、社区居委会干部等,访谈内容包括土地留用制度的背景、征迁程序及利益分配、综合效益情况、村庄发展历史、农户征迁前后的生产生活样态、安置小区管理等。调研采取的访谈编码规则如下:FT——访谈材料;202212XX——访谈日期;两者之间的大写字母为被访谈者代号。,详细了解了当地留地安置及农民生活的相关情况。总体而言,土地利益密集区域的农民市民化实践具有区域共性,选择增城区作为调研地的原因在于:一方面,作为全国最早进行土地发展权调整且已将其上升为地方法规的珠三角地区,广东省的实践经验更为丰富,发达的区域经济及配套的股份制改革使其社会样态表现得更为典型。与珠三角其他地区一样,为保证征地开发的顺利进行,增城区延续了土地留用的模式,农民的生产生活样态也随之发生巨变;另一方面,作为大城市外围,增城区是工业发展和城市建设的“后发区域”,正在经历土地开发和建设的热潮,具有处于不同开发阶段的案例经验,通过总体的经验考察可以形成农民征地前后市民化演变的完整样本,进而为本文论证提供最基本的依据。

二、 土地发展权配置的实践剖析

作为一种征地制度创新,留用地制度以集体经济为中介,使失地农民直接分享到了城市化进程中土地非农化的增值收益,为其后续生活提供充分保障。中国土地留用的制度探索从征地保障安置的实践中创新而来,具有自身的内在特征,只有准确把握其特性,才能明确其与此前征地制度的差异,进而探究出土地发展权配置与失地农民市民化之间的一般性关系。

1. 剥削型的土地发展权配置

20世纪90年代之前,中国征用土地时通常按照被征土地一定年产值倍数予以一次性补偿(张占录,2009)。按照《土地管理法》的相关规定,征地补偿主要分为土地补偿费、青苗补偿费、安置补偿费三部分。土地补偿标准为该耕地征用前3年平均产值的6～10倍,安置补偿与土地补偿总和不得超过该地块征用前3年平均产值的30倍。以东部沿海地区一般耕地年产值1000元计算,每亩土地补偿费至多也就3万元,但经过招拍挂上市后其成交价每亩超过百万元。可以看到,这种征地补偿方案是一种剥削型的土地发展权配置,政府对土地权利及收益彻底垄断,通过土地用途管制的方式将农民排斥于土地增值收益之外。这种模式虽然符合“涨价归公”的制度现实,但对失地农民基本生存发展权造成了损害——由于被征地农民尚不具备市民化能力,失去土地后被迫自谋出路,很容易陷入“半城市化”的生存困境之中。也正因如此,相关政策实施过程中频频出现群体性事件,倒逼新的征地制度出台。

2. 转换型的土地发展权配置

为增强失地农民的风险防御能力,并缓解征地过程中的利益冲突,中国加快了征地制度改革, “土地换保障”的方案应运而生。“土地换保障”具有不同的类型,但其基本原则在于:农民通过放弃集体土地使用权(甚至承包权)换取一定的社会保障权益(郑雄飞,2010),这种制度具有保障较为稳定但水平偏低的特点。在相关设置中,社会保障由政府按照相关政策统一办理,并按照不同年龄阶段确定安置标准,一般分为60岁以上、45～59岁、16～44岁、16岁以下四个档位,年龄越高则领到的生活补偿费越高。这种征地补偿设置可以看作是一种转换型的土地发展权配置,强调政府对土地增值利益的整体性运用及部分转换,主张通过制度化的手段为失地农民提供基本的社会保障替代原有土地的生产性保障,增量经济部分则用于城市建设促进城市发展水平的提升,本质上是一种兜底性保障。与之前的一次性补偿方案相比,它在一定程度上解决了失地农民生活保障的问题,为农民向市民身份的转型与衔接提供保护,因此被广泛实行。但在实践后期,这种配置方式再次出现了颇多问题,如保障范围有限、保障方式强制执行等,最为关键的是,随着覆盖城乡社会保障制度体系的建立健全,“土地换保障”开始面临与现行制度的衔接协调问题(张士斌,2010),即,如果“土地换保障”的政策实施仅能与最低生活保障持平,那失地农民为何要用土地补偿金换取原本可无偿获得的最低生活保障金呢?可见,在中国普惠性保障提升的背景下,转换型土地发展权配置模式问题凸显出来,探索与城乡社会发展现实相适应的新征地制度成为了重要议题。

3. 转移型的土地发展权配置

在“土地换保障”面临挑战的情况下,留用地制度进入了学界、政策界视野。留用地制度是指,国家在土地征收时,在规划确定的建设用地范围内按照征地面积核定一定比例的土地指标,留给被征地的集体经济组织发展第二、三产业,从而使被征地农民获得就业岗位与股金分配(邓毛颖等,2019)。相关政策肇始于深圳,当时特区政府在建设资金较为紧张、无力承担高额征地补偿的情况下,给受征原农村集体经济组织划拨一定数量土地使其发展集体经济,失地农民则从中获取收益并以此解决其生活保障问题。20世纪后,广东省提出了“开发促发展”的政策目标,随着广东省国土资源厅、办公厅的陆续发文,留用地政策在当地全面铺开,并衍生出多种安置形式。可以看到,珠三角地区的留用地制度是一种转移型的土地发展权配置,这种配置方式与前两者的核心区别是,以留地征用为契机,农民与土地的权属关系得以保留,其效果在于:一方面,以村社集体为中介,个体农户完成了对开发后土地经营权的实质占取,具有特定的权利地位;另一方面,以股份制的分配模式为依托,失地农民获取了大量土地增值收益,实现了物质生活的长久保障。整体来看,转移型土地发展权配置模式强调地方政府对土地增量经济的非垄断性,主张对失地农民土地权利的直接分享与赋予,由此形成的制度保障具有典型的高福利性特点。

表1 三种土地发展权配置模式比较

值得注意的是,转移型的土地发展权配置虽然在城乡统筹的过程中满足了失地农民的利益诉求,但实践结果表明,土地权利的增加并未推动农民市民化的实现,反而使其难以建立与城市的密切关联(仇叶,2018)。此前,既有研究普遍将失地农民的市民化困境归结于城市空间生产中对农村及农民群体的剥夺,所以要在“制度-技术”层面上形成有力的社会支持(张可云、王洋志,2021),让土地收益为失地农民及其家属在城市的安居服务(华生,2015)。然而,从珠三角地区的实践来看,土地发展权的转移与高标准生活保障的满足虽然使失地农民达成了市民化的客观条件,但其市民角色的转型始终没有达成,甚至出现了逆市民化的意外后果。

可见,明显存在一种尚未深入讨论的土地发展权配置与市民化关系的新议题,对这一问题回答具有极强的现实意义与理论意义。从前者来看,经过多年的实践探索,留用地制度在推动城市征地进程和保障失地农民利益上得到了学界和政策界的一致认可,正在持续向全国推广,但其可行性有待商榷;从后者来看,城市更新中的空间正义问题引起了学界广泛争论,多位学者指出中国城市化模式建立在对弱势失地农民群体的剥夺之上,存在巨大的社会隐患(大卫·哈维,2014;张京祥、胡毅,2012),这使得土地发展权转移已经成为了中国工业化与城市化发展进程中的道德应该。基于此,本文将以“转移型土地发展权配置与失地农民逆市民化”之间的关系作为论述重点。本文将首先阐述“逆市民化”的内涵,呈现农民逆市民化的样态,进而分析转移型土地发展权配置对农民逆市民化的作用机制,最后反思中国城市化进程中土地权利的设置问题。

三、 土地发展权转移的逆市民化后果

农民市民化是农民从乡土社会融入城市系统的总体过程。一般而言,市民化内涵了三个维度的基本内容:一是职业转变,即农民就业方式从农业产业转向非农产业;二是地域转移,即农民在居住空间上实现从乡村到城市的转化,完成城市定居;三是角色转型,即将农民从主观层次上完成从农村村民到城市市民的转变,在生活方式、价值观念、社会参与、文化心理上实现与城市的融合(文军,2004)。这三个层次的市民化是农民逐渐融入城市经济、空间、文化系统,最终完成市民身份认同的过程。

与城市化进程可以向前推进也可以向后回转类似,市民化的过程也是可逆的,“逆市民化”是正向市民化的反向状态。具体来说,市民化是农民在多层次不断融入城市,最终完成农民角色向市民角色转变的渐进过程,因而“逆市民化”指的正是农民在市民化进程中相对惰性,无法向更深层次的市民化状态演进,甚至出现向农民角色回归的反向行为。与市民化的基本维度相对,“逆市民化”同样表现出三个层次,一是劳动力就业的市场退出;二是居住空间的村落转移;三是角色实践的乡土化。在逆市民化的倾向下,农民的生产与市场运转脱轨、生活向村落社会回缩,与城市之间的关联逐渐弱化,最终导致了市民化的失败。

1. 劳动力就业的市场退出

农民与市民的最大差别在于就业方式,土地权利的变化深刻影响了农民家计模式的安排。与其他珠三角地区一样,受“三来一补”政策影响,增城区在发展特色农业的同时也具备一定的制造业基础。近年来,在“双区建设、双城联动”战略的深入推进下,当地传统工业园区不断转型升级,新兴产业集群持续扩大。在征迁之前,一方面,基于外资的较早进入及乡村工业的发展存续,增城区农民很早就开始进行市场务工,成为了高度市场化的主体;另一方面,由于当地覆盖了不同层次的正规、非正规就业体系,充分就业是当地农民家庭的重要特点,工业收入构成了农民家庭收入的主要来源。由此,农民家庭以就业方式的非农化为基础,完成了市民化的第一步。但随着留用地制度的实施和集体分红的发放,当地农民的就业方式与就业形态开始与市场脱钩,对村集体产生高度的依附性,这使得他们在生产过程中不仅未达到与城市居民的同等水平,其市场参与甚至低于改革开放之初。

农民生产上的集体依附性取向体现在两方面,一是就业上对村集体经济组织的高度依赖。留地安置后,随着地租收入的增加,当地农民不再追求劳动力价值的最大化转而追求工作舒适性。换言之,在具备长期稳定的财产性收入后,薪资水平不再是农民就业考虑的第一要素,“好工作”的标志是要“体面”。问题在于,优质的市场就业机会是有限的,农民在开放的劳动力市场中无法得到满足时就会要求村集体提供工作岗位,由此村庄内产生了大量的福利就业,如治安队、聘用干部等。事实上,简单的维持村级运转无需这么多人员,以J村为例。J村从2014年开始进行整村拆迁,现90%的农民都在安置小区居住,但村集体依然在持续供养30人规模的治安巡逻队,村民福利就业的特征显著。村干部谈及此事时表示:“这(村集体聘用队伍的扩大)也算是保持社会稳定的方式,主要是村民有这种要求,就不得不满足”(FTYSH-20211203)。二是经济收入上对集体分红的高度依赖。在留用地政策的实施下,村社集体经济组织的分红已经成为了原村民的主要收入来源之一。广东省农业农村厅数据显示,2021年全省农村集体经济年总收入1144.04亿元,年度收益688.48亿元,除了维护村组集体正常运转外,集体收益基本全部用于股民分红,当年用于农户分配约460.16亿元。(3)数据来源:广东省农业农村厅:《广东省农业农村厅关于省政协十二届四次会议第20210076号提案答复的函》,http:∥dara.gd.gov.cn/zwgk2278/bmdt/content/post_3334854.html,2023-4-20。在增城区留用安置发展较早的地区,户均年分红可达10万元。在高额征迁补偿和分红收入支持下,当前增城失地安置的农民家庭普遍处于非充分的就业状态。以一个三代家庭为例,一般中老年人在50岁之后就会进入养老状态,年轻妇女生育后也会退出市场担任家庭主妇,青年男性虽然就业率稍高,但也经常处于“晃荡状态”。这类“四不青年”“二世祖”“周游人”在各村都占据了相当比例(邓智平、刘小敏,2019)。根据调研材料统计,征地安置后,当地20～35岁青年夫妻共同就业比例仅达16%。这种家计模式导致整个家庭劳动力配置都处于极低水平,难以完成充分的家庭积累及向上流动。

关于“随笔”和“散文”的关系或差别，在当时乃至如今都还没一个确切定论。季羡林先生在为译林出版社出版的《蒙田随笔全集》写的序末尾，也曾谈及对“essai”一词的一些看法：“在法、英、德三国文学中（essai）是一种体裁的名称；而在中国则是散文、随笔、小品等不同的名称。其间差别何在呢？……有的书上和杂志上居然也把三者分列。个中道理，我区分不出来。”

事实上,市场参与对农民的市民化完成具有重要意义,其原因在于,劳动力只有在与开放市场的互动中才能实现素质提高,适应劳动力市场内在要求,最终具备市民化的能力。但在留地安置后,失地农民生产上对集体产生高度依附性,这使得其劳动力素质及市场参与停滞在了低水平阶段,市民化进程也难以向前演进。

2. 居住空间的村落转移

市民化的过程往往伴随着居住空间的城市转移。在珠三角地区,受乡村工业化发展的影响,其城乡一体化程度较高,但由于缺乏规划和基础配套,加上大量的外来人口,珠三角村庄普遍呈现出了“城中村”的特点(杨忍等,2019)。因此,大部分农村居民出于生活质量改善的目的,都具有居住空间向城市转移的需求,但征迁后,村民的日常生活和社会交往反而出现了向原有村落社会回归的显著特征。调研发现,部分失地村民虽然通过征迁安置实现了居住空间的城市化,但他们丰富的休闲活动如喝茶、麻将、聊天等全部以原村落为基本单位展开,很少与城市社会其他群体建立联系,对村庄社会产生了高度的依赖感,“我们现在每天早上就几个老伙计去村口早茶店吃早茶,吃完饭回来就在固定的地方打牌,不跟其他人来往” (FTWSJ-20211216)。此外,应老百姓需求,安置小区重建了村庄中因拆迁被破坏的祠堂,一些传统的节日仪式及宗族性活动也开始复苏,这些活动作为村庄内的公共事件不允许非本村社的人加入,且运转高度常规化。这种情况下,村民丧失了向外延展关系的动力,反而将自己的精力不断投入到了原有的村落生活之中,与村庄的物理联系也更为密切。

3. 角色实践的乡土化

在征地之前,伴随着职业转移,珠三角农民的人际交往普遍由血缘、地缘关系为主的人际交往走向更为开放的业缘性交往,其生活方式、社会参与等也由于现代生活的洗礼逐渐规范化。留地安置后,很多农民通过居住空间转移在市民化的演进轨道上更进一步,但其角色实践反而开始逆转,渐趋乡土化。调研发现,失地农民在城市空间的日常生活中,尤其是遭遇社会生活矛盾的情况下,普遍采用乡土化的手段予以应对,这种不规范方式的延续与现代城市社会规则化的运转产生了张力,给社区治理增加了很大的难度,也造成了村组集体的无限卷入。据村社干部反映,征地拆迁后,村庄治理事务并未大幅减少,失地农民在安置小区生活时常常因各种问题出现与物业、其他村村民、外地租户的摩擦,拉本社及同宗村民“围堵小区门”“堵地下停车场”成为了其处理社会事务的惯用手段,这些治理事务的处理难度超过了城市社区管理的能力范围,只能由村干部运用“非正式治理”进行协调解决,这种村庄、社区“两套班子”同时运转的管理方式也导致了整体治理成本的提高(FTGXH-20211203)。

事实上,社会心理与行为模式的现代化适应是农民实现城市融入的重要标志(江波,2017)。在土地开发后,征地农民因其共同的生活经历、类似的经济基础、一致的利益诉求形成了紧密的生活共同体,并由此产生了强烈的社会认同。小范围共同体形成本不构成问题,但由于这种生活样态难以“脱域”,与农民的市民化取向产生了对立,农民的社会生活也陷入了封闭化的桎梏之中。

四、 土地发展权转移与逆市民化的形成机制

珠三角地区失地农民的逆市民化行为与土地发展权重置密切相关。留用地制度完成了土地发展权从国家向集体的转移,由此创造了高额的集体土地收益。而分享土地收益的前提在于社会性成员权身份的获得,这也是土地发展权进一步向个人转移的实现基础。为了实现个人利益的最大化,在成员权认定的过程中,民主化的商议程序与中下层农民为主体的社会分层结构产生耦合,形成了对有能力完成市民化群体的高度排斥。进而,这种排斥性社会规则对尚未完成市民化转型的村民形成了高度吸附,他们为了稳定自身的成员权身份,丧失了市民化的意愿,将自己的生产生活也不断向村庄社会收缩,由此,失地农民被牢牢锁定在了乡土社会内部,市民化转型也难以达成。

1. 土地发展权重置与高土地收益

中国实行的是城乡二元的土地制度,农村土地为集体所有,城市土地为国家所有。学界对留用地权属的问题争议颇多,对其隶属国有或集体所有的优劣进行了详尽分析。但从实际情况来看,留用地权属不同的影响集中在城市开发、区域建设、规划管理等方面,对农村集体经济组织收益整体影响有限。无论其土地性质如何,其本质都从属于集体经济组织,其转让无需以政府同意为前提,收益也由相应集体组织获取。也正是从这个角度而言,留用地制度使土地发展权从事实上完成了从国家土地到集体土地的转移,也使农民有了契机得以进入级差地租的分利秩序之中,获取到了直接的土地收益。

整体来看,留用地制度的实施为集体经济组织提供了合法化的土地资源,也产生了大量的集体分红收益和集体福利。以增城区N街道为例,在留用地兑现前,政府以2万元/亩,每5年递增10%的规则进行反租,按照抽样调研村社的平均水平,失地农民此阶段每人约可获得8000元/年的分红收入。以此前的经验实践来看,留用地办证后,则可进入土地交易平台进行转让处理,集体收益又会大幅提高。也正是从这个角度而言,珠三角地区的失地农民对留用地带来的地租收益具有高度依赖性和很强的增长预期,这使得他们对留用地分红的分配尤为关注,围绕土地留用比例及开发形式等颇多争议也构成了征地工作推进的难点,“征迁工作迟迟做不下来主要就是留用地这块与村民达成不了一致意见……这个影响很大,毕竟大家最关心的就是这个”(FTBSC-20211205)。

2. 成员权认定与村庄社会分层

留用地从属于集体组织,具有集体成员权的村民才能收益于集体资产(高海,2022),与国家以村籍定义的成员权不同,集体分红时获取成员权的标准在于社会规则的普遍认可,这是土地发展权从集体转化为个人的基础条件。

社会分层是形成成员权认定的结构基础。正如上文所说,在民主程序的实施下,尊重的是多数人的意愿。事实上,“多数人”并非是会议现场形成的临时表决,其形成往往是共同利益诉求的汇聚,这种联合与其身份特性密切相关。整体来看,可以将征收前的农民分为三个层次,一是最下层的纯农户,这部分农户的家庭收入大部分来自于农业收入,由于人均耕地较少,这类农户家庭收入普遍偏低,与村庄嵌入性最高;二是中间层次“半进城户”,即这些农户已经完成了市民化的第一步,通过进厂打工和在外经商实现了非农就业,但受制于劳动力素质尚未在城市落户,尚处于城市化进程中,无法与村庄完全脱嵌;三是最上层的“进城户”,即完全市民化的村民,这部分村民通过务工、考学、经商,在城市中拥有了稳定的就业和收入,可以在城市体面生活下去,与村庄的互动相对较少。从村庄社会结构来看,上层的“进城户”只占据了极少部分,根据X村小组统计的结果,占据社会上层阶层居民的比例只有13%左右,占据多数的是无法与村庄社会脱嵌的中下层农户。这部分农户低度分化、数量众多且对村庄利益更为敏感,因此在确定成员权时就会以民主程序为抓手,将处于上层的“进城户”排斥出去,通过减少分利人数的方式实现自身利益的最大化。

3. 排斥性规则与农民身份锁定

排斥性规则的核心是将这些“进城户”挤出利益分配圈。为了使“进城户”丧失集体分红的成员权资格,中下层农户采用了多种策略。

一是采取前置削弱“进城户”参与权利的方式,减少其意见表达。在村村民在进行民主程序讨论时,通常会以户籍不在村或是未给村庄做贡献为由,拒绝城市化的村民参与分红讨论,这使得“进城户”群体总量进一步减少,在意见表达时更难形成力量集合。

二是通过援引社会性话语,使“进城户”主动放弃自己的成员权资格。由于珠三角是典型的宗族性地区,农民具有集体资产与“祖产”重合的地权意识,因此用宗族性规则进行“解读”和“清算”具有很强的社会正当性。为了“劝退”这些户口不在村的“进城户”,在村村民会强化留用地分红与土地保障的关系,即“地是祖宗留下来给子孙后代糊口的,留用地是最后的底线,你们不需要土地了干嘛要拿留用地分红” (FTZG-20211219)。在这种话语导向下,“进城户”很大程度上都会放弃分红的争取。

三是以强调民主结果的合法性为手段,倒逼进城户接受。在进行民主商议的过程中,“这是我们自己的事情”及“少数服从多数”的原则被不断强调,一些“进城户”虽然觉得不公平,但也会表示:“做不了什么,没有办法” (FTJHJ-20211213)。从调研情况来看,对完成市民化的村民进行排斥已经形成了留用地利益分配的普遍做法,J村21个经济合作社中的户口转出的城市居民均不能享受分红,仅有3个合作社的“世居居民”可享受分红且其股权数量仅为普通农户的三分之一。

事实上,排斥性规则的作用力是双向的,不仅包含了对具有市民化能力的上层农民的排斥,还形成了对中下层农民强大的吸附作用。正如上文所说,土地发展权转移之前,村庄中的大多数村民处在由农村向城市发展,由农民向市民转轨的过渡阶段。对于这些“半市民化”的村民来说,他们需要在与市场的深度互动中提高自身的劳动力素质和思想观念,习得现代化的社会参与方式,才能真正获取市民化能力,完成市民化转型。但问题在于,在排斥性规则的建立下,农民越努力进行市民化,则越无法获得以地租分红为代表的高层次保障式权利。加之市场参与获得的是工资性收入,本身就具有很强的风险性和不稳定性,而基于成员权的留用地分红作为财产性收入则是稳定、去风险的,且在工业化建设的背景下具有很强的增值可能性。出于理性计算的选择,这些尚未完成市民化转型的村民,纷纷丧失了市民化意愿,选择向既有的乡土社会回缩。在这个过程中,中下层农民身份被高度锁定,再也无法向市民化转型。

社会分层是一个正常的社会现象,但前提在于社会阶层之间可以实现一定的流动。在土地发展权重置的背景下,以是否具有土地权利为基点,市民群体与农民群体产生了巨大的阶层区隔。为了保持自身的成员权身份和最大化利益的获取,未完成市民化的农民会不断加强自身与集体的互动与联系,将自己的生产生活不断向村社内部集中,由此塑造了一种封闭性社会结构。为了获取土地利益,农民强化了自身的农民身份认同,现代化的生产生活无法达成,最终型塑了逆市民化的生活样态和实践后果。

五、 总结与讨论

随着中国工业化进程的加速,农村土地资源不断向城市集中,大量农民失去了自己的承包土地,这种情况下,如何协调好城市化用地需求与失地人口权益保护之间的张力,如何处理好农民生产生活市民化与征地补偿制度之间的关系,成为了急需解决的现实问题。既有的研究常常将失地农民的保障水平与农民的市民化达成直接挂钩,认为失地农民无法达成市民化转型的直接原因在于征地补偿标准太低,主张“提高征地补偿标准、重构农用地征转用增值收益分享模式”(李永友、徐楠,2011)。问题在于,珠三角的经验表明,当将土地发展权向农民过度转移时,农民虽然获得了远高于一般保障的地租收益,但其市民化进程却被严重阻滞,甚至出现了逆市民化的意外后果。因此,需要进一步在一般性层面上廓清土地发展权配置与农民市民化之间的关系。这里需要厘清两个问题,一是,从资源性质的角度理解,为什么土地发展权的转移会影响整体市民化进程?二是,在中国持续的城镇化推进过程中,怎样的土地权利配置是更为合理的?

土地制度设置的核心在于“土地”,正确认识土地属性及土地发展权性质对资源配置具有重要意义。“土地”的复杂性在于它具有资源性与财产性的双重属性,前者是指基于农业生产而产生的物质保障价值,后者则是指其作为商品出现的非农价值。两者之间是一对矛盾共同体,人们对土地资源属性越关注,则其财产属性越被稀释,反之,对土地资源属性关注越少,则其财产属性越充分(刘俊,2008)。工业化进程中土地征收的过程,正是农民农业生产的资源属性向城市发展的财产属性转变的过程,土地发展权作为再分配权利,分配内容是土地财产性价值。在中国,土地作为公共共享的生产资料存在,其财产性价值源于整个城市、甚至整个国家经济发展带来的“成长性增值”(仇叶,2020),是社会总体财富的一部分。从这个意义上而言,珠三角地区失地农民获得的地租分红并不是其主体经济参与的结果,也不是土地资源属性置换的补偿,而是社会整体发展收益转移带来的。

因此,土地发展权的过度转移对中国整体市民化进程推进是极为不利的。一方面,从失地农民来看,这种征地保障设置没有完成农民与土地的切割,抑制了农民的市民化意愿与能力,造成了家庭再生产的低水平锁定。具体而言,农民家庭通过与土地关系的延续获得了大量的财产性收入,实现了高福利的社会保障。此时,农民权利来源于土地本身,为了固化自己的土地权利,农民会不断强化自己的农民身份。随着经济发展的深化,土地产生的经济效益越大,农民对其增值的期待就越高,与开放市场及现代生活的脱嵌就越深,最终失地农民丧失了市民化的可能性。这种情况下,失地农民的主体性处于被高度消解的状态,“人”的城市化始终无法实现。另一方面,从社会发展看,这种征地保障设置削弱了大部分农民市民化的基础,影响了国家整体的城市化进程。与农地的兜底性作用不同,城市建设用地具有很强的社会剩余性,换言之,土地增值收益具有显著的公有属性,应该服务于整体的城市发展与社会建设。当土地利益分配给少数农民时,就成了特定区域农民的排他性权力,使他们获得了比其他区域农民甚至一般市民更高的特权性收益,这种社会保障方式是以剥夺了其他区域农民的公共发展资源为代价的。长远来看,这种再分配模式使社会的公平发展权遭到破坏,不利于整体城市化及市民化的实现。

以增城区为例,珠三角地区土地留地实践带来的启发在于,土地发展权配置是一个系统性工程,不仅要考虑空间正义,也要考虑社会发展正义,通过优化资源配置实现多元主体综合效益的协调发展。首先,应保障国家统筹土地发展权的主导地位,避免对土地增值收益的无序攫取,在更大范围内将土地权利转化为社会经济发展的条件;其次,应建立合理的征地补偿制度,实现土地资源保障功能的回归,在维护失地农民基本生存发展权的同时推动其市场化参与;最后,应调整土地增值收益分配结构,提升与农民生产生活直接相关的公共服务建设支出,如教育、医疗、职业培训等,为全体农民市民化能力的提高提供保障。

中共十八大以来,国家持续推进“以人为本”的新型城镇化战略。中国仍处于城市化进程的关键时期,地方政府在设置征地保障制度时要将土地权利放置于工业化、城市化和现代化的发展过程中进行整体性考虑,使其真正发挥既保障农民基本权益,又有效提升市民化水平的政策效能。