广西食糖产业贸易调整援助创新试点的经验与启示

2023-11-05高永刚刘芷妍罗丽平唐燕凤

广西糖业 2023年4期

高永刚刘芷妍罗丽平唐燕凤

摘要：传统的食糖产业贸易调整援助存在方式单一、资金使用分散和产业竞争力提升作用小等问题，2021年广西创新性地将糖业数字化平台建设运营纳入中央外经贸发展专项资金“促进外贸转型升级发展”事项类别，通过提升产业竞争力助力广西糖业摆脱对外贸易困境。文章在食糖产业贸易调整援助试点实证的基础上，总结国际贸易调整援助先进经验，提出通过数字化手段助力产业转型升级的贸易调整援助创新路径，并建议广西食糖产业贸易调整援助工作创新管理体系，建立贸易调整援助工作网络，多措并举共同提升产业竞争力。

关键词：食糖；贸易调整援助；产业安全；数字化平台；贸易救济

中图分类号：S566.1；F323.3 文献标志码：A 文章编号：2095-820X（2023）04-0051-06

0 引言

近年來，因进口管理政策变化，我国食糖进口量大幅增加，食糖产业发展陷入困境。2017—2020年实施的贸易保障措施为我国食糖产业的转型升级争取了宝贵时间，而通过多种手段长效提升产业竞争力才是解决问题的治本之策［1］，在此过程中根据产业实际灵活制定贸易调整援助机制也十分重要。贸易调整援助是政府帮助因贸易政策变化而陷入暂时困难的企业/产业及其从业者渡过难关的一种政策性工具，是现代国家对外贸易政策体系的重要组成部分，随着世界贸易自由化进程的推进而不断发展革新［2］。我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要均提出，要健全产业损害预警体系，丰富贸易调整援助和贸易救济政策工具，妥善应对经贸摩擦。贸易调整援助作为一种过渡性的支持政策，对于产业走出困境发挥着积极作用，如商务部产业损害调查局以钢铁、汽车、石化和纺织等多个重点行业损害预警机制为依托，建立了产业国际竞争力调查与评价制度，持续开展“两反一保”和产业预警监测等多项工作［3］。美国是世界上最早实施贸易调整援助的国家，从《1962年贸易拓展法》正式明确对关税下降导致失业的工人进行补偿和援助服务，将企业纳入补偿对象，《1974年贸易法》将补偿范围从因关税下降拓展至所有被进口引致的失业，《2002年贸易调整改革法》专门设立了针对农、牧、渔业的贸易调整制度，再到《2015年贸易调整援助法》的出台，美国逐步完善了贸易调整援助制度［4］，援助方式有技术援助、管理服务、培训与培训津贴、求职津贴和安置津贴等［5］。

我国食糖产业受自然资源禀赋差和劳动生产率低等因素制约，存在制糖成本高及抗风险能力弱问题，在国际竞争中处于弱势地位。本文从广西糖业发展现状与存在问题出发，通过分析广西实施食糖产业贸易调整援助的举措、取得的成效和存在问题，总结经验，进一步提出食糖产业贸易调整援助创新路径，以期为国内其他产业贸易调整援助方式创新提供可借鉴经验。文中的食糖泛指以甘蔗和甜菜为原料进行生产的甘蔗糖和甜菜糖，不包括糖果制品及甜味剂类食品添加剂。

1 广西糖业发展概况

1.1 广西糖业是国家食糖安全的“压舱石”

自1992年开始，广西连续保持全国最大产糖省（区）地位。2021/2022榨季广西产糖611.94万t，占当季全国食糖总产量的64.01%（表1），为我国食糖供给筑起了安全防线。据广西泛糖科技有限公司调研数据显示，广西区内食糖消费量每年约50.00万t，其余销往全国各地，为相关食品企业成就“甜蜜事业”及全国人民群众享受“甜蜜生活”作出了积极贡献。同时，广西糖业也发挥着富民兴边和乡村振兴的重要作用。

1.2 食糖行业竞争力差

近10年来，广西糖业总体上处于亏损状态，经济效益低。2010/2011—2021/2022榨季，全区制糖行业的年度利润总额区间为-31.70亿～82.27亿元，合计亏损17.19亿元（表2），呈现盈亏波动幅度大、效益指标总体下降特征。亏损的主要原因是原料成本高，同时国内糖价长期处于平均制糖成本5800.00元/t之下。其中，糖料生产成本占食糖生产成本的70%左右，而广西的甘蔗收购价几乎处于全球最高水平，造成食糖生产成本更高。据统计，2021/2022榨季广西制糖成本为5815.00元/t，分别是巴西（2408.00元/t）、印度（2580.00元/t）和泰国（2477.00元/t）等食糖主产国制糖成本的2.41、2.25和2.35倍。由于食糖价格缺乏市场竞争力，我国食糖产业在开放的市场竞争环境中处于明显弱势地位。

此外，广西甘蔗经济效益也远低于主要竞争作物柑橘。柑橘产业近年来的发展突飞猛进，2021年广西柑橘种植面积57.67万hm?，产量1382.00万t，位列全国第一，成为广西继甘蔗产业之后的又一个千亿元农产品产业。根据《全国农产品成本收益资料汇编2020—2022年》统计显示，2019、2020和2021年我国种植柑橘的净利润分别达51608.25、31511.10和11502.60元/hm?，约是同期每公顷甘蔗利润的17.20、7.30和2.90倍；与种植花生比，甘蔗的种植利润也明显偏低（表3）。

1.3 食糖行业发展面临“内忧外患”

种植甘蔗的经济效益低，面积逐年萎缩，糖厂面临生产原料不足、自身发展乏力的难题。《广西糖业年报》2021/2022年制糖期数据显示，2021/2022榨季广西糖料蔗种植面积为73.73万hm?，较2012/2013榨季的105.60万hm?减少31.87万hm?，降幅为30.18%；实际榨蔗量由6749.86万t降至5019.41万t，降幅达25.64%，导致糖厂产能利用率和综合效益降低，工业反哺农业能力下降，行业下行压力加大。

食糖与糖浆进口量激增进一步冲击广西食糖产业。2020年5月，我国食糖贸易保障措施关税到期，配额外食糖进口关税恢复50%的税率水平，7月配额外食糖进口纳入大宗商品进口备案管理［6］。上述政策的变化直接导致我国食糖进口量激增，2020、2021和2022年分别为526.93万、566.52万和527.47万t，较2019年的339.01万t大幅增长（表4）。广西食糖曾一度占据国内大部分市场，最远可销售至东北区域，而后因进口糖具有价廉质优量大的优势逐步占领用糖终端市场，在广西钦州港甚至能看到加工糖销售，对广西食糖销售市场形成较大冲击，目前广西食糖已很难卖到长江以北区域，市场份额萎缩严重［7］。同时，来自东盟国家的零关税糖浆和白砂糖预混粉进口量也大量增加，进一步挤占广西食糖的市场份额。糖浆价格低且能省略溶糖工序，使用便捷，越来越多的食品厂使用糖浆替代蔗糖；掺杂了其他固体颗粒的低价白砂糖预混粉过筛分离出其中的白砂糖即可直接销售和使用，也影响了广西食糖的正常价格秩序。2020、2021和2022年，我国进口糖浆和白砂糖预混粉合计分别为108.14万、66.32万和108.04万t，折合蔗糖72.45万、44.43万和72.39万t（表4），未来进口量还有继续增加的可能。

综上所述，受糖厂自身发展乏力及进口食糖、糖浆和白砂糖预混粉的冲击，广西食糖陷入售价偏低、去库存艰难的困境。2021/2022榨季广西糖期末库存为83.27万t，为近8个榨季中的最高水平。

2 食糖产业贸易调整援助措施经验及存在问题

截至目前，广西在食糖行业开展了农业贸易调整援助项目2次，分别为2019年商务部贸易救济调查局在广西5县举办10期贸易调整援助食糖产业培训班；2021年广西创新性地将糖业数字化平台建设运营纳入中央外经贸发展专项资金“促进外贸转型升级发展”事项类别，通过建设食糖销售储运一体化平台，助力食糖产业提高生产效率和降低成本。本文就2次食糖产业贸易调整援助措施经验及存在问题进行分析。

2.1 贸易调整援助食糖产业试点培训班

2019年8月，商务部贸易救济调查局在广西5个县（龙州、扶绥、隆安、田东和田阳）共举办10期贸易调整援助食糖产业试点培训班，针对我国糖业宏观经济形势、糖料新品种、甘蔗轻简高效生产技术、科学施肥、病虫害防控技术和甘蔗生产机械化等内容进行现场教学培训与技术指导。期间发现贸易调整援助试点存在3个主要问题。

2.1.1 援助方式单一，援助对象范围狭窄

本次援助方式以技术培训为主，覆盖人群仅为5个县农业端的蔗农和农技人员约1000名，相较于广西数百万蔗农及几十万制糖行业从业人员的数量，占比较低；培训内容集中于农业生产领域，以甘蔗种植与生产技术、甘蔗品质与生产效率提升等农业关键因素为主，未惠及涉糖企业工业端的制糖业与服务业的生产加工、贸易和物流等。

2.1.2 资金使用分散，产业竞争力提升作用小

培训班预算资金共159.54万元，分批针对不同培训对象一次性使用，资金使用未形成合力，培训活动虽圆满结束，但效果不明显，短期培训难以對大范围农户和农技人员产生持续影响，对促进食糖产业发展的效用较低，直观体现为广西糖料蔗生产成本仍居高不下，2019、2020和2021年甘蔗生产总成本分别为37761.30、37695.75和38884.50元/hm?。

2.1.3 贸易调整援助意识提升效果小

食糖产业主体长期以来习惯于通过寻求政府行政干预的方式解决困难，对于使用贸易调整援助方式维护自身权益的观念意识较淡薄。究其原因：一方面是缺乏运用贸易调整援助方式维护自身权益的积极性和主动性，不仅影响贸易调整援助机制的建立与完善，还影响贸易调整援助实施效果的发挥；另一方面，广西尚未形成符合产业特色的贸易调整援助指导性文件，缺少先进的项目案例、规范的业务流程和监督考评机制，不利于产业了解和主动发起运用贸易调整援助措施。

2.2 食糖产业贸易调整援助试点项目的成效与经验

由广西泛糖科技有限公司承建的食糖销售储运一体化平台，运用物联网、云计算和大数据等技术，建立了覆盖食糖生产、销售、仓储及财务等数据流的共享数据处理中台，对接糖企系统后可有效提升仓储物流效率，降低企业运营成本。

2.2.1 食糖销售储运一体化平台建设取得成效

一是提升了糖业销售储运协同性。平台搭建了糖业销售中台、溯源平台和仓储作业平台3个子平台，对接糖企原有的财务共享中心、ERP软件和生产数据平台后，能实时反映糖企当期销售指标、库存指标、品牌/批次销量及价格情况等，跨部门协作效率提升30%。

二是降低了物流仓储成本。平台集成食糖仓储和无车承运服务，认证仓库103个，合作大型物流服务商34家，构建20多条海陆物流线路，能实现个性化定制运输路线，高效衔接食糖与副产品销售、原料蔗转运等仓储和运输需求，2021年平均为糖企降低物流成本8.40元/t。

三是助力实现仓单融资。平台的食糖现货仓库、仓单统一管理体系可推进供应链各环节联动，动态、可追溯的信息能为糖企进行仓单融资和质押提供数据支持。

2.2.2 食糖产业贸易调整援助试点项目的经验与启示

数字化转型对于提升产业竞争力的撬动作用大且可复制。食糖销售储运一体化平台使采购、运输和仓储等业务之间的衔接更流畅，有利于进行产业内部流程再造，降低成本。截至2023年2月底，食糖销售储运一体化平台的网络货运系统累计承接食糖运输266.00万t，为糖企降低物流成本2000.00万元，约为援助资金（58.78万元）的34倍。此外，食糖销售储运一体化平台使用的大数据、人工智能和物联网等新技术，可在糖料蔗种植、糖企生产运营和产融服务等产业关键环节加以复制与推广，也可作为构建更多普惠产业的重要载体。

竞争力提升是产业应对贸易损害的长效手段，贸易调整援助的目标可定位于助推产业链转型升级。广西糖料蔗生产成本高，主要是由于土地租金、人力和农资化肥等成本逐年上升且刚性约束较强，传统生产经营方式对于降低成本的作用非常有限，而提高行业数字化水平可实现生产经营断点、堵点的有效链接和协同，实现供给侧降本增效。如数字蔗田平台、制糖物资集中购销平台和食糖销售储运一体化平台等数字化业务共享平台能推动数据资源与产业深度融合，利用数据驱动全产业链互联互通，推进跨区域协同与结构升级。在微观层面，深化企业数字化转型升级，可帮助其提升产品的创新力和竞争力。

3 创新贸易调整援助路径的建议

广西食糖贸易调整援助试点助力糖业数字化转型的先进经验为广西贸易调整援助制度的完善和实践创新提供了有益参考，在上述经验启示的基础上，提出3点建议。

3.1 立足区域经济发展，开展贸易调整援助

国家支持各地方结合本地实际建立贸易调整援助制度，开展贸易调整援助工作［8］。广西拥有出口导向型和以内销为主的千亿级产业7个，如需施以贸易调整援助，应先对相关产业进行深入调研分析，立足实际困难与需求，探索具有针对性的解决方式和方法，推进区域贸易调整援助制度不断完善。同时，可参考设立广西食糖贸易救济与产业安全预警工作站的做法［9］，在重点产业设立预警工作站，加强产业动态监测，推广优秀案例和先进经验。

3.2 创新管理体系，建立贸易调整援助工作网络

参考美国商务部经济发展局在全美范围设置11个贸易调整中心、分别负责不同区域内企业的贸易调整援助做法［10］，在广西设置贸易调整援助中心和跨行政区域的贸易调整援助执行网络，优选能承担贸易调整援助工作职能的市级商务部门、产业服务性平台和行业协会等单位，为产业主体提供网络化贸易援助服务，切实落实贸易调整援助的具体工作。2022年，广西食糖贸易救济与产业安全预警工作站成立，承担与企业建立常态化联系机制的职能，开展产业贸易动态监测、食糖贸易救济宣传培训与研究工作，探索食糖贸易调整援助的支持方向。随着市场对外开放程度的增加，国内各省（市、区）间食糖贸易的联动性增强，相互间的影响加深，建议在广西原有贸易救济与产业安全预警工作站的基础上设立国家级食糖贸易救济与产业安全预警工作站，从全国一盘棋的视角出发，找准食糖产业在国内大循环和国内国际双循环中的位置和比较优势，努力服务和融入新发展格局。

3.3 多措并举，共同提升产业竞争力

贸易调整援助是帮助企业渡过难关的短期手段，要想实现产业的长效发展，还需搭配其他产业政策，提升产业抵御风险的能力，实现产业健康发展。为稳定国内食糖生产，国家出台了一系列食糖产业支持政策，包括糖料蔗良种良法补贴、农机购置补贴、储备糖收购目标价格、进口关税和配额管理等，形成了专项性生产补贴、收入支持性补贴、农业税收优惠、市场价格支持及贸易保护相结合的政策体系，并取得一定的积极成效［11］。但出台政策的部门不同，政策相互间的关联性不强，而贸易调整援助制度本身具有极强的灵活性，可作为糖业政策的有效补充，并根据产业发展动态实行针对不同对象、多种方式的贸易调整援助，包括财税援助、法律援助、信息资讯、数字化转型、投融资机会、技术援助、人力资源开发和知识产权保护等。此外，在设计贸易调整援助制度时，管理部门应保留充足的政策空间，即在设计援助方式时除了明示多种可选方式外，还应保留“其他援助方式”的条款［12］。今后，还可通过借鉴国际经验，充分汲取上海自贸区的试验成果，立足实际情况，形成具有广西特色的贸易调整援助制度，为区域经济发展贡献更大力量。

4 结语

广西实施食糖产业贸易调整援助试点项目对于广西食糖产业的贸易调整援助具有重要意义。通过建设食糖销售储运一体化平台，可帮助糖业进行数字化转型，提高生产效率和降低成本，提升产业竞争力，并帮助摆脱对外贸易困境。该项目积累的经验和创新方式方法可供广西其他支柱性产业在适应国际贸易与开放市场变化及增强市场竞争力过程中参考应用。

参考文献

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［7］刘芷妍，黄宋艺. 我国白糖市场多糖源竞争格局及影响分析［J］. 甘蔗糖业，2021，50（3）：116-123.

［8］国务院办公厅关于做好跨周期调节进一步稳外贸的意见［EB/OL］. （2022-01-11）［2023-05-10］ https：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/11/content_5667631.htm

［9］刘芷妍，罗丽平. 2021年中国食糖进口形势分析与“十四五”视角下2022年展望［J］. 甘蔗糖业，2022，51（2）：85-91.

［10］张磊，徐琳. “双循环”发展格局下中国贸易调整援助制度的构建［J］. 国际贸易，2021（5）：41-47.

［11］魏彦霞. 美欧贸易调整援助制度研究及我国的借鉴［D］. 石家庄：河北经贸大学，2010.