民航行政事业单位开展“绩效型”资产评估的方法设计和完善建议

□ 中国民用航空局清算中心 陈 夏/文

在当前财政收支压力较大的情况下，“盘活存量资产”作为解决资金缺口、提升资金效益、提高投资效率的重要手段，愈发受到重视，也逐步成为今后一个时期内财政政策的重要发力点。

民航系统存量资产规模庞大，专业特点突出，周转周期较长，资产盘活意义大、难度大。民航行政事业单位是近期财政资产盘活工作的一个重点领域。如何判定其资产处于“闲置”或未充分使用状态，并促使其所有者将其纳入“可交易”程序，是启动行政事业单位盘活资产面临的核心问题。为此，本文提出可借鉴预算绩效管理相关经验，探索围绕资产使用情况，开展资产使用绩效评估，以评估结果推动资产流转盘活，以评估程序构建交易流程，以评估工具规范交易价格，以资产绩效评估为切入点，促进资产盘活工作的全面铺开。

盘活存量资产的意义

（一）从解决现实问题角度看

过去三年，面对疫情的反复冲击，动荡复杂的国际环境，经济下行压力持续增加等因素影响下，全国财政收支呈现“紧平衡”，地方财政收支平衡压力明显加大。根据财政部统计数据，2022 年地方政府性基金预算本级收入约7.38 万亿元，同比下滑21.6%，其中国有土地使用权出让收入6.69 万亿元，同比下降23.3%。同时，为提振疫情后的经济，实施大规模减费降税政策，2022 年全年新增减税降费及退税缓税缓费超4.2 万亿元，累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款2.46 万亿元，超过2021 年全年办理留抵退税规模的3.8 倍，新增减税降费超1 万亿元等。在“牢牢守住不发生系统性金融风险”的红线要求下，财政赤字和各级地方政府的债务规模受到严格管控。从现实角度看，及时清理盘活沉淀财政性资金，向存量资产挖潜力，向资产盘活要效益，增加公共资源资产处置收入是重要的政策选择。

（二）从促进长远发展角度看

从长期看，存量资产的盘活和进一步有效利用，有利于落实国家重大战略，推动实现“十四五”期间经济社会发展主要目标；有利于适度超前开展基础设施投资，进一步做好“六稳”“六保”工作；有利于防范化解地方政府隐性债务风险，降低企业资产负债水平，提升再投资能力；有利于吸引各类社会资金参与重点领域项目建设，广泛调动社会资本积极性；有利于充分挖掘存量资产的市场价值，实现资源合理配置，提升运营管理效率和服务水平，促进重点领域高质量发展；有利于提升行政治理能力和治理水平，从重点管理增量资产向资产全生命周期管理转变。

近年来，国家有关部委结合工作职责，积极推进资产盘活工作（见表1）。具体到盘活存量资产方面，2022 年，国家发改委通过产权规范交易加强存量资产优化整合，出台《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》；财政部出台《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，积极推进行政事业单位国有资产通过相应公共资源交易平台进行等。

表1：近年来关于盘活资产及加强资产监督相关文件

存在的问题

民航行政事业单位地域分布广泛，业务类别差异较大，资产专用性较强，盘活资产的技术性难度大，国内外没有可以对标的成熟技术路线。

资产盘活面临的首要问题，是要解决“为什么要交易”“是否可以交易”“如何交易”等基础性问题，要聚焦如何把整体工作启动起来，推动起来。

一是为什么要交易，解决交易动机问题。从资产形成看，行政事业单位需要经过预算审批，政府采购管理程序，或招投标建设、基本建设程序等，形成资产。资产的购置或建设的前置程序较为复杂。资产一旦形成，所有权也相应明确，将自己所属资产让渡出来，根据财政部相关规定，资产盘活及流转后的残值、收益要根据收支两条线要求上缴。在实际工作中，民航行政事业单位盘活资产的意愿较低，动力不足。

二是是否可以交易，解决可交易性问题。在各类资产可交易性上，相关制度较为分散。基本建设类项目形成的资产，如土地、房屋等；民航专业设备资产，如飞机、航材等；民航信息化建设形成的无形资产，如何根据上述资产用途、资产性质、采购资金来源，将类别繁杂的资产按照统一标准确定其可交易性，解决可交易性问题，需要相关管理制度支撑。

三是如何进行交易，解决交易路径问题。现有的资产流转各项流程中，报废的流程、估值较为清晰简单，各单位资产普遍以报废处置为主。而其他的盘活方式，在价值评估、权利取得、交易市场、交易制度等缺乏细化措施，可落地的操作规范不够完备。

方法设计

本文提出以“绩效型”资产评估推进资产盘活的思路方法。“绩效型”资产评估主要是针对存量资产的使用情况、利用效率、产生效益等，通过构建可测、可比的专门资产评估模型，而进行资产评估，并依据评估结果，判断资产是否处于“闲置”或“可进行交易”状态，以便在行业内更大范围进行资源调配，促进资产盘活，提升资产使用效率。

其方法设计如图1 所示，针对不同资产类别，如固定资产、无形资产、数据资产等，以历史数据、行业标准、计划目标等为依据，设定绩效型资产评估目标，通过专业资产评估机构，依法依规开展资产评估，未达到绩效目标的资产，即可进行相关处置、流转，以进行资产盘活。

图1：“绩效型”资产评估方法设计示意

与民航系统已连续多年开展的“资产管理绩效评价”相比，资产管理绩效评价的对象是民航各单位资产管理工作，主要是衡量各单位资产管理工作的合规性、有效性、科学性等。而“绩效型”资产评估，其对象是民航各单位存量资产，通过专门的资产评估程序，评价资产使用状态。

（一）科学设置“绩效型”评估目标

“绩效型”资产评估，核心要明确在用资产的“绩”与“效”，建立相关的指标、目标系统，形成资产使用效率的“参照系”。根据固定资产、无形资产，以及数据资产等的不同使用特点，综合资产评估所涉及的社会科学、自然科学以及相关工程技术，融合建筑领域、机械领域、经济、法律以及管理等相关体系，可从资产的在用状态、产出水平、效率水平，以及综合经济评价等角度，构建绩效目标。目标设定和选取，要横纵可比、易得可测、紧贴实际、适度超前，对资产使用、购置也具有指导、导向性意义。资产绩效评估区别于审计监督，审计侧重于财政财务资金合法性、合规性的审查，把审计情况和发现的问题描述清楚，并提出相关建议，而绩效评估是以资产使用效率效益为导向的。

（二）准确判定“闲置”程度

结合“过紧日子”要求，行政事业单位要最大限度发挥在用资产使用价值，以最精简的资产配置来保障单位履职和事业发展。经过资产评估，对显著低于绩效指标的资产，就要判定其是否属于“闲置”资产，从而进一步判定该资产是否可以在行业内进行统筹，实现进一步的“可交易”。在充分考虑相关规章制度、规划计划、经验数据、使用标准的基础上判定资产闲置程度，要对判定过程进行客观公正的测量、分析和评判，判定结果要科学准确。

（三）围绕“可交易资产池”构建工作流程

如图2 所示，资产的盘活和进一步利用，以依托构建“民航行政事业性单位资产池”来完成。通过绩效型资产评估，将各单位“闲置”资产信息等，纳入资产池。资产池对接预算管理，当行业内相关单位购置预算获得审批后，优先由资产池中的“闲置”资产进行供给，一旦需求匹配，即完成实物资产的转移。在资产“出池”过程中，仍然依靠资产评估提供的发现资产价值、规范交易秩序、促进资源合理配置等特有功能进行价值确定。对于“在池”资产较多的单位，要进一步限制资产配置预算的审批，以消化存量资产为主。同时，资产池对接资产管理工作，通过资产评估提供测算、鉴定、评价、调查和管理咨询等服务，对低效资产进行“提效改造”，在不改变所有权的情况下，提升资产使用效率，当资产绩效达到一定水平后，也可进行“出池”。

图2：以“绩效型”资产评估构建民航可流转资产池

完善建议

（一）完善资产管理规定，打开绩效评估空间

建议结合《行政事业性国有资产管理条例》相关规定，以《资产评估法》为依据，结合国有资产评估管理的特殊要求，围绕绩效型资产评估，出台能够涵盖不同类型事业单位、不同资产类型、不同评估程序的具体实施要求和细则，把目前散落在不同制度中的资产评估管理制度进行系统性的整合统一。对行政事业单位绩效型资产评估的必要性、开展情形、审批要求、监督和责任等方面进行全方位规范，明确行政事业单位、资产评估机构、委托人和报告使用人等的相关责任。

（二）完善激励惩戒机制，推动绩效评估开展

根据现有规定，事业单位国有资产的处置收入，应当按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理；其使用形成的收入，由本级人民政府财政部门规定具体管理办法。建议明确资产盘活流转主体和客体的权利义务，对开展存量资产盘活的行政事业单位采取一定的激励措施，对资产流转收益的使用做出相关规定，比如将依法批准的出租收入在全额上缴国库后进行返还，切实提高行政事业单位出租收入的返还比例，达到社会效益和经济效益共赢的目的。

（三）完善数据资产评估，促进智慧民航建设

数据作为核心要素资源，已具有普遍使用价值，但其资产属性还未充分体现。只有立足数据确权、数据定价和数据交易等关键环节，才能更好释放数据资源潜在价值，推进和扩大中国数字经济的体量和规模。目前，智慧民航建设从顶层制度设计，到具体产品服务实践，均取得开拓性成果。围绕“数据资产作为一种特殊的无形资产”这一定位，结合智慧民航建设要求，探索民航数据资产估值方法，优化数据资产评估模型，推动资产交易。

（四）完善专业人才队伍建设，打牢绩效评估基础

由于民航绩效型资产评估的专业性，可成立民航系统的专业资产评估委员会，指导民航专有资产评估工作。提升现有财会人员的资产评估专业能力，制定资产评估人员培养计划，完善资产评估人才引进机制。构建资产评估人员数据信息库，进一步完善基本建设、飞机估值、数据评估等综合知识数据，为全面推进资产盘活，形成稳定的人才基础支撑。