国家重点生态功能区设立与工业经济发展——基于中国23省份县域面板数据的经验分析

陈 帅,王秀英,姚顺波

(1.西北农林科技大学 经济管理学院,陕西 咸阳 712100;2.新疆农业科学院科研管理处,新疆 乌鲁木齐830091)

改革开放以来,中国工业化进程为中国经济飞速发展赋予了强劲驱动力[1],但工业生产过程中高能耗、高排放与高污染的生产模式对资源与环境造成了一定压力。据生态环境统计公报,2019年,工业废气中二氧化硫排放占到全国排放量80%以上,工业生产过程中的资源过度消耗与环境污染问题对我国可持续发展具有较大的挑战性。中国人口众多,虽地域辽阔、资源丰富,但各地区社会经济发展与生态资源环境状况各不相同,各区域工业经济发展水平也存在差异,部分区域由于生态环境治理以及其他因素而禁止大规模工业活动,这其中包括国家重点生态功能区。国家重点生态功能区正式设立来自国务院在2010年末出台的《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》),其中明确提出国家重点生态功能区概念与管理目标,担负着国家水源涵养、防风固沙、水土保持与生物多样性等多个重要生态功能。目前,国家重点生态功能区多数区域还处在贫困水平,基础设施水平也还处在低级阶段,可以说国家重点生态功能区面临着环境治理与经济发展的双重窘迫,但国家重点生态功能区域内不能依靠大规模工业活动给当地发展创造经济红利。《规划》文件也强调了禁止对各类开发活动进行严格管制,明确规定在国家重点生态功能区禁止推进大规模工业化活动与城镇化进程。因此,本文将探讨国家重点生态功能区设立究竟是否对当地区域的工业经济造成影响?如果有,这种影响程度有多大?这亟待进一步检验。

目前,国内外对于工业经济发展的影响研究较为丰富,不同学者从不同角度对工业经济的发展进行相关研究,其中包括:城镇化[2]、金融创新[3]、智能化技术[4]、产业类型与产业结构[5-7]。朱俏俏发现资源型产业及制造业碳排放的增加阻碍了工业经济发展[8]。另外,部分学者从生产要素对工业经济发展的影响进行了研究,如从业人口[9]、工业用水[10-11]、能源消耗[12-13]、工业用地[14-15]、劳动力等[16-18],金春雨基于中国31个省份25个行业数据发现资本投入与劳动投入是驱动当地工业经济增长的主要动力[19]。当然,也有学者从制度因素视角进行了研究,这主要集中于环境规制[20-22]、货币供给等[23]。斯丽娟利用中国31个省份的面板数据得出了排污权交易可实现工业产出的提高[24],原磊通过CGE模型模拟了不同类型宏观政策对于工业产出的影响,发现要素扩张型宏观政策能够给经济产出带来增长,但同时会造成产业结构失衡[25]。

通过相关文献阅读,目前国内外鲜少有文献涉及到国家重点生态功能区制度对于工业经济影响的实证研究,多数文献仅关注到国家重点生态功能区政策对于环境的影响,但忽视了国家重点生态功能区域因生态环境治理与一系列开发活动限制会影响到工业经济的发展,因此研究国家重点生态功能区的工业经济问题具有一定的新颖性。此外,现有文献还有以下不足:第一、虽然现有部分文献涉及到制度对于工业经济的影响,多数文献基于全国省级面板数据,但各省区域内的异质性较大,其实证结果有待检验,本文从全国县域层面上对于工业经济发展进行研究,其结果更具有全面性与科学性。第二、制度效应研究一般源于制度本身的属性,国家重点生态功能区的发展模式源于国家发展理念,多数文献关于国家重点生态功能区的效应研究是从中央管理视角出发,而本文从制度理论与经验分析视角对国家重点生态功能区实施的工业经济效应进行了全面评估,深层次揭示制度实施的约束机制,这将丰富与完善其相关内容。鉴于此,本文选取我国23省份的县级面板数据,将国家重点生态功能区政策视作一项“准自然实验”,运用双重差分评估国家重点生态功能区设立对于区域工业经济发展的效应,以期能为国家生态功能区的工业经济问题与发展模式提供参考依据。

一、制度背景

早在2006年,国家主体功能区方案就进入国家议程之中但并没有付诸实施。2010年12月,国务院正式印发了《全国主体功能区规划》,并且全面实施做好《规划》中的各项工作。目前,我国重点生态功能区主要分为水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型、水源涵养型等4种类型,第一批国家重点生态功能区包括了南陵山生态功能区、武陵山区生态功能区等25个重点区域,涵盖了436个县级区域,总面积达386万平方公里,约占全国陆地国土面积的40%,国家禁止开发区域有1 000多处。2016年,国家发改委印发了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》,详细列出地方部门编制产业准入负面清单。同年,国家重点生态功能区的名单增加了240个县级区域,国家重点生态功能区的转移支付金额也有大幅上涨。对于国家重点生态功能区而言,一方面要限制大规模高强度的工业化城镇化开发,但并不是限制所有的开发活动,也要容许一定水平的能源与矿产资源开发。因此一些区域被确定为限制开发区域,其并不是限制发展,而是为了更好地提供丰富的生态产品,因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业,引导超载人口逐步有序转移,争取人口承载以及工业化压力大幅度减轻。同时水源涵养、防沙固沙、生物多样性、保持水土生态功能大幅度提高,且森林、草原、湿地、水系、荒漠等生态系统的稳定性提升。重点区域的开发强度得到有效管理,对生产与生活空间保持合理规模,生态效益能稳步提升,以实现国家重点生态功能区生态环境保护与生态产品提供的主要任务。

从我国重点生态功能区的历史发展来看,国家重点生态功能区不仅是一个天然的野生动植物栖息地,在保障生物多样性和自然生态系统安全的同时,也为人类提供了大量的生态资源,例如清新的空气和干净的水源。所以国家重点生态功能区是保障我国生态安全的重要区域,其主体作用是为人类提供丰富的生态产品,而生态产品是人类福祉的重要组成。作为一个重要的生态系统,它具有较强的外部性特征,但丰富的生态产品一般是依靠经济活动较少的地域提供,这些偏僻落后区域迫切希望早日追上经济发达地域,一般会通过加速工业化进程作为经济发展的有效方式,然而在基础设施、杰出人才以及科学技术等要素落后的情况下发展工业经济是具有较大挑战性的[26],区域人民不受其他约束能做好环境保护且能带来工业经济的快速发展将是不切实际的。因此,中央颁发了《规划》约束性文件,对于增加生态产品供给与保障区域生态安全有着重要的战略意义。国家重点生态功能区划集中体现了中央的发展意愿与中央对区域的整体发展规划,反映了中央对国家级重点生态功能区发展期望。在对国家重点生态功能区进行政策干预时,“政府力量”起到了很大的推动作用,当地居民可能由于“发展冲动”而不愿划为限制区,担心在一定程度上制约了当地经济发展,所以对于国家重点生态功能区而言存在着生产性与生态性矛盾。近年来,国家一直倡导绿水青山就是金山银山,那么中央对于国家重点生态功能区的发展理念将可能会影响区域工业经济发展。

二、研究设计

(一)模型设定

为检验设立国家重点生态功能区对地区工业经济发展的影响,如果仅仅是通过比较工业经济在国家重点生态功能区设立前后的差异,得出的结论可能是不准确的。因为在国家重点生态功能区设立前后,还有很多其他因素会影响区域工业经济的发展,这可能还包括出台的其他政策对于国家重点生态功能区的工业经济产生影响,评价结果可信性较低,因此,本文拟采用更科学的双重差分法进行评估。一般而言,应用双重差分法的前提是实验组和对照组需满足平行趋势假设,对本文而言,平行趋势意味着享受国家重点生态功能区与其他区域工业经济的发展趋势不存在系统差异。因此,文章基于中国2000—2019年县域(市、区)面板数据,将享受国家重点生态功能制度看作一项准自然实验,运用双重差分法评估国家重点生态功能区设立对于区域工业经济发展的影响,并构建基准回归方程如下:

Indusit=β0+β1Treati×Tt+βXControlit+ui+λt+εit

(1)

在公式(1)中,Indusit为被解释变量,指工业经济发展,下标i和t分别代表第i县(市、区)和第t年份。Treat是用于区分处理组与对照组,设立国家重点生态功能区Treat为1,其他区域为0。T是用于识别政策实施年份,政策实施年份前T=0,其他年份T=1。交乘项Treati×Tt是度量区域是否享受国家重点生态功能区的核心解释变量,β1为政策实施效应系数。Control代表一系列控制变量,ui为个体固定效应,λt为时间固定效应,εit表示误差项。另外,国家重点生态功能区的设立对于工业经济的发展可能还存在长期效应,为检验是否具有长期效应,文章构建以下动态效应模型:

(2)

Controlit=β0+β1Treati×Tt+ui+λt+εit

(3)

(二)变量定义与数据说明

被解释变量:工业经济发展,文章为分析国家重点生态功能区设立对工业经济发展效应,分别选取县域规模以上工业生产总值的对数值Ginp与人均县域规模以上工业生产总值的对数Pcip作为被解释变量。

核心解释变量:Treat·T,文章选取国家重点生态功能区覆盖县域的虚拟变量与此项政策实施前后虚拟变量的交互项作为核心解释变量,即区域是否享受国家重点生态功能区政策。2010年底国家出台了《全国主体功能区规划》,因此文章以2011年作为该项政策实施年份,即处理组在该年份及之后年份设为1,其他情况设为0。

控制变量:(1)城镇化(Urban),城镇化发展是现代社会进程的一个重要体现[27],文章将城镇人口与常住总人口的比值作为城镇化水平。(2)人力资本水平(Hucap),选取普通高等学校在校学生数与年末常住总人口的比值来衡量[28]。(3)财政自给率水平(Fissr),当地政府一般会依据财政收入来合理分配各项支出,文章以地方财政一般预算收入与地方财政一般预算支出的比值作为财政自给率。(4)人口密度(Poden),人口集聚能够发挥知识溢出与技术扩散效应,通过学习、沟通与合作等方式推动产业经济的发展,本文以单位行政区域土地面积的户籍人口数来表示人口密度。(5)金融化水平(Filev),数字金融给人们带来了便捷的商业与生活服务,将收益较低人群连接到数字化信息高速公路[29],文章以年末金融机构各项贷款余额与地区生产总值的比值表征金融化水平。(6)产业结构(Instr),产业结构高度化是产业结构转型升级的重要体现,指产业结构从低水平状态向高水平状态顺次演进的动态过程,也可界定为非农产业的比重提高[30],文章采用公式(4)测算产业结构指数,其中yi,m,t表示某县域i在t时第m产业增加值占县域生产总值的比例。

(4)

数据说明:文章选取了第一批国家重点生态功能区划分所涉及到的23省份县区作为研究样本,第一批国家重点生态功能区有436个县级区域,由于黑龙江省国家生态功能区及其他省份个别区域数据缺失严重,将其剔除处理,最终选取了406个处理组单位,将含有国家重点生态功能区的23个省份的其他县域区域为对照组,因部分县域数据缺失以及避免2016年第二批国家重点生态功能区干扰,文章将其剔除并最终选择了1 185个县域单位为对照组。所有数据来自《中国县域统计年鉴》《中国县域经济统计年鉴(县市卷)》、各省市县统计年鉴与国民经济社会发展统计公报、EPS数据库与CEIC数据库。因部分县级数据缺失严重,将其剔除处理,对于部分县域缺失数据运用插值法进行补齐,手工整理出2000—2019年中国23省份1 591县级面板数据用于分析。

三、实证结果

(一)基准回归结果与分析

文章采用县域规模工业生产总值的对数值Ginp与人均县域工业生产总值的对数Pcip作为被解释变量来评估国家重点生态功能区设立对于工业经济发展的效应,将整理好的数据运用双重差分进行基准回归分析,表1是制度实施的平均效应结果。对于被解释变量Ginp与Pcip,不管是否加入控制变量,交乘项Treat·T的系数为负且在1%的水平上显著。具体来说,在没有控制其他影响工业经济发展的因素时,处理组在受国家重点生态功能区设立这一政策冲击后县域工业生产总值低于对照组10.33%;人均县域工业生产总值低于对照组10.46%;在考虑其他控制因素时,县域工业生产总值与县域人均工业生产总值低于对照组9.78%与10.63%。总的来说,国家重点生态功能区设立对于工业经济的发展具有一定抑制效应。

表1 国家重点生态功能区设立对工业经济发展的平均效应

在考虑其他因素影响工业经济发展时,可以发现城镇化水平、财政自给率、人口密度以及产业结构能促进工业生产值的提升。具体来说,产业结构对于工业经济发展影响较大,这也说明国家重点生态功能区的产业结构越高级,非农产业所占的比重越大,工业经济的结构性效益越好。另外,人力资本与金融发展水平并没有促进国家重点生态功能区工业经济的发展,这可能源于重点生态功能区当地就业机遇较少从而导致人力资本流入其他区域;国家重点生态功能区的融资也还没有完全转化为有效投资,这些因素导致了工业经济的发展停滞。另外,研究发现城镇化水平对于人均县域工业生产值呈现负向效应,这可能源于工业经济发达地区聚集在城镇人口区域。

(二)动态效应分析

为检验国家重点生态功能区设立对于工业经济发展是否具有显著的动态持续性,文章将县域规模以上工业生产总值的对数值Ginp与人均县域工业生产总值的对数Pcip作为被解释变量,因此,本文将进一步设置时间虚拟变量。设置解释变量Treat·Tk为县域生态行政区自2011年后第k年被纳入国家重点生态功能区后的虚拟变量,即当某一县区域在2011年被设为国家重点功能生态区,那在其后第k年,变量Treat·Tk赋值为1,其余年份赋值全为0。当k=0时,Treat·Tk表示为政策实施当年的虚拟变量,其变量Treat·Tk赋值为1,其他年份为0。Treat·Tk系数代表着区域国家生态功能区被设为k年后,该项制度县域工业经济发展的效应。文章利用公式(2)评估国家重点生态功能区设立对于工业经济发展的动态效应,其结果如表2所示。

表2 国家重点生态功能区设立对工业经济发展的动态效应

由表2结果来看,国家重点生态功能区设立在实施当年对于工业经济发展具有一定的抑制性作用,但在实施第三年到第四年间里,国家重点生态功能区设立对工业经济的发展并没有发生约束作用,这可能由于国家重点生态功能区制度实施效果存在时滞,也可能因为国家或者当地政府对于生态功能区环境管理与开发限制并没有严格落实。但在政策实施第五年,Treat·Tk系数为负且在5%的水平下显著,且绝对值是在逐渐增大,该项制度在此期间对于工业经济发展的限制效应是逐渐增强。近几年来,国家与当地政府加强了重点生态功能区的环境治理,严格控制大规模的工业开发活动,对于相关企业也制定了严苛的准入要求,这在一定程度上阻碍了工业经济的发展。

(三)平行趋势检验

运用双重差分法对国家重点生态功能区设立的效应评估的重要前提是处理组与对照组的样本在政策实施前具有相同的变化趋势,即在国家重点生态功能区政策实施之前实验组与对照组的县域工业生产总值与县域人均工业生产总值的发展趋势并没有显著差异,以此可通过平行趋势检验。具体而言,将变量Treat与政策实施时间虚拟变量进行交乘,在回归过程中估计这些变量参数,表3给出了平行趋势检验的回归结果,变量Curr、Prev1、Prev2、Prev3分别代表了政策当年、实施前1年、2年、3年的虚拟变量。由表3可以看出,对于被解释变量Ginp与Pcip,不管是否考虑其他因素,变量Prev1、Prev2与Prev3的系数均不显著,变量Curr均通过10%的显著性检验。表明国家重点生态功能区政策在实施之前,处理组与对照组的变化趋势不存在显著差异,即通过了平行趋势假设检验。

表3 平行趋势检验结果

(四)稳健性检验

1.改变样本时间长短。为验证国家重点生态功能区政策对于工业经济发展是否随样本区间不同而发生变化,文章以国家重点生态功能区实施前后6年(2004—2017年)为研究期间,同样采用双重差分进行效应分析。表4中第(1)与(2)列是相关结果,可以看出改变回归样本时间长短后,国家重点生态功能区政策对于工业经济发展的系数依然为负且显著,以此表明以上基准回归结果是稳健的。

表4 安慰剂检验结果

2.内生性处理。文章利用双重差分法评估政策效果时是假设处理组与对照组的选择是随机的,考虑到国家重点生态功能区是综合多方面因素评定的,在上述回归分析中可能存在样本选择问题,文章将使用倾向得分匹配与双重差分法进一步评估国家重点生态功能区设立对于工业经济发展的影响,并以此对以上基准回归结果做出稳健性检验。文章结合处理组与控制组变量,选择Logit回归以及1∶1近邻匹配(Neighbor Matching)来估计倾向得分匹配,允许最大距离选择0.05,并将违背共同区间范围的样本进行删除,将匹配好的数据采用双重差分进行效应分析,其结果如表4中(3)与(4)列所示,可看出国家重点生态功能区设立对于工业经济的影响系数依然为负且显著,这也表明以上关于国家重点生态功能区设立对于工业经济的效应评估是稳健的。

(五)异质性分析

一直以来,我国东部、中部与西部区域的经济发展不平衡,东部区域经济发展快速,而西部区域发展则为缓慢,中部区域发展位于两者之间。从生态功能区类型来看,东部区域多是森林生态功能区,中部区域多是生物多样性、水土保持生态功能区;西部区域则多数为荒漠化治理与水源涵养生态功能区,所以,国家重点生态功能区对于工业经济效应可能由于东中西部区域不同而不同。以此,文章将分东中西区域作异质性检验,表5为国家重点生态功能区对我国东中西部的实施效应结果。

表5 异质性检验结果:区域差异

由表5结果来看,国家重点生态功能区设立对于我国东中西部的工业经济发展都具有显著抑制作用,其中东中西区域Treat·T系数分别为-0.202 5、-0.115 6与-0.081 2,且在1%水平下显著。国家重点生态功能区设立对于东部区域的工业经济发展抑制性效应最强,中部区域次之,最后为西部区域。原因可能在于:国家重点生态功能区有着治理生态环境与改善民生的任务,且生态功能区面临生态环境的考核,东部区域经济发展较好,地方政府会将更多转移支付金额用于改善生态环境以达到环境评估的水准,对于工业企业的废水废气等排放要求可能会更加苛刻,对于大规模的工业活动加以限制,所以东部区域的工业经济发展会受到较大程度影响。不同的是西部区域的经济发展水平低,虽然也面临生态环境的治理,但当地政府不能完全切断其当地区域的发展,当地政府可能在达到生态环境的目标后会加速对本区域的经济发展。

(六)政策机制分析

国家重点生态功能区设立对区域工业经济起到抑制作用,那么国家重点生态功能区是通过何种机制来对生态功能区的工业经济产生影响呢?文章利用公式(3)分析了国家重点生态功能区设立对城镇化水平、财政自给率、人口密度以及产业结构影响,其结果如表6所示,Treat·Tk变量表示为政策实施的第k年后,国家重点生态功能区政策对以上各要素的影响。

表6 影响机制的检验结果

由表6结果来看,对于城镇化水平而言,国家重点生态功能区对人口密度在政策实施前五年内具有显著的抑制性作用,但在此后几年内,这种效应将变得不显著。由表1可知,城镇化水平可以加速工业生产值的提升,以此可见在政策实施的前五年间,国家重点生态功能区通过抑制城镇化水平而对工业生产值的增加有所限制。对于财政自给率与产业结构而言,国家重点生态功能区对于两者并没有产生显著的影响。对于人口密度而言,国家重点生态功能区对人口密度有着显著的抑制性作用,由于国家重点生态功能区对于生态环境治理有着苛刻要求,部分生态功能区会对人口活动有着严格把控,以防止人口集聚对于生态环境产生影响。

四、结论与启示

(一)结论

文章利用2000—2019年中国1 591县级面板数据,研究国家重点生态功能区对工业经济发展质量的影响,运用双重差分模型分析了国家重点生态功能区设立对于工业经济发展的实施效应。结果表明:国家重点生态功能区设立对工业经济发展具有显著的抑制性作用,相比对照组,国家重点生态功能区设立使得区域工业经济减少约10%,这一结论在进行稳健性检验后依然成立,且政策实施时间越久,抑制效应越强。异质性分析表明国家重点生态功能区设立对于东部区域的工业经济发展的抑制效应最强,而西部区域的效应最弱。影响机制分析发现国家重点生态功能区主要是通过抑制了城镇化水平与人口集聚而对工业经济发展产生了一定的阻碍作用。

(二)启示

在2021年底召开的中央农村工作会议上,指出要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,推动县域乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效与生活富裕,加大对乡村振兴重点帮扶县倾斜支持力度,抓紧完善并落实监测帮扶机制,确保不发生规模性返贫。然而,国家重点生态功能区多数为深度贫困地区,但却不能简单按照传统的发展模式来实现经济的快速发展,在国家重点生态功能区的发展中,依据自身的资源禀赋、发展水平与功能定位来确定发展模式、速度和目标是非常重要且必要的。基于当前国家重点生态功能区制度理念与县域经济发展状况,本研究具有以下启示。

1.中央政府应继续支持国家重点生态功能区建设。“生产”还是“保护”,这是个艰难抉择,对于国家重点生态功能区而言,第一选择还是“保护”。在本研究中,发现国家重点生态功能区的实施虽然对于工业经济的发展有所限制,但不可忽视国家重点生态功能区促进县域经济的发展作用[31],而这也是由于制度本身的属性所导致的,因为国家重点生态功能区作为一个“特别”区域,不能以常规模式进行发展,它强调了生态环境保护,这意味着对该区域内的工业活动进行限制和监管,以减少污染物的排放和环境破坏。这无疑对于工业经济发展有所限制,但由于国家重点生态功能区可通过促进产业结构升级与保就业等方式促进区域经济的发展[32],此外,国家重点生态功能区还可以改善生态环境质量[33],因此,国家重点生态功能区实施的效果是值得肯定的。

2.推动技术创新和转型升级。为了满足国家重点生态功能区的要求,企业需要从传统的高污染、高能耗产业向绿色、可持续发展产业转型。通过转型升级,企业可以改变发展模式,进行技术创新,并引入更环保、低碳的生产技术,通过研发和应用具有较高技术含量的清洁生产工艺和设备,企业可以提高资源利用效率、降低能源消耗和减少排放,将推动工业经济向绿色、可持续方向发展,提高企业的竞争力和创新能力,增加在市场上的竞争优势。此外,要注重资源节约、环境友好以及社会责任承担等方面工作,在发展中兼顾经济效益、环境效益和社会效益。

3.优化与调整转移支付结构,从长期利益的角度来看,有必要多给予处于限制与禁止开发区域的生态功能区适当的转移支付,以平衡其在工业发展中所做出的牺牲。同时,确保资源分配更加科学合理。为了激励企业在工业生产中改善环境表现,应结合奖励与惩罚策略,对那些能够节能降耗、提高产品生产技术含量的企业,应给予相应的奖赏。鼓励企业主动采取环保措施,推动绿色和可持续工业发展。另一方面,对于不符合生态功能区发展的行为,如高耗能、高污染的生产行为,应采取惩罚性策略。通过罚款、限制产权流转、暂停资金支持等方式,迫使企业意识到环境保护的重要性,促使其改变不良行为,向更加环保的方向转变。

4.依据自身生态优势与资源禀赋,积极发展生态产业。国家重点生态功能区具有独特的生态环境和丰富的自然资源,适宜发展生态农业,通过推广有机农业、生态养殖和绿色种植等模式,可以提供健康安全的农产品,满足消费者对健康食品的需求。此外,国家重点生态功能区可利用其独特的自然景观和文化资源,发展生态旅游业。通过开展生态探险、乡村休闲和生态保护教育等活动,吸引游客体验自然之美,并加强对生态环境的认知。这不仅能为区域带来经济收益,还能促进当地居民的就业和收入增长,吸纳农村劳动力转移就业,推动农村经济发展和城乡一体化,提高国家重点生态功能区的整体形象和知名度。根据国家重点生态功能区自身的生态优势和资源禀赋,发展生态农业、生态旅游业等可持续发展产业,实现经济发展、生态保护和社会进步的协同推进。这样的发展路径能够充分发挥重点生态功能区的功能,为可持续发展提供示范和引领作用,助力构建美丽中国的目标。