森林“四库”价值实现路径——以福建顺昌“森林生态银行”为例

崔 莉,张建哲,张 悦

(1.北京第二外国语学院 旅游科学学院,北京 100024;2.北京第二外国语学院 中国生态文明治理现代化研究院,北京 100024)

2023年4月,习近平总书记在参加首都义务植树活动时指出,“森林既是水库、钱库、粮库,也是碳库。”森林“四库”论述深刻阐明了森林资源保护与经济发展的辩证关系,生动诠释了森林生态系统的多重价值与功能,对于重构森林的资源量、功能量和探索森林资源价值实现的路径具有重要指导意义。

我国林业发展始终坚守绿色发展底色,坚持美丽中国建设目标,坚定不移走人与自然和谐共生的现代化道路。但多数地区开发林业碳汇、林下经济、森林康养等项目时仅注重单一森林功能的实现,对森林“四库”价值认识仍不充分,巨大的森林资源潜力有待充分释放。此外,传统林业发展中的林权不清晰、资源碎片化、资本介入难等问题一定程度上阻碍了林业生态产品价值实现进程。

2018年,顺昌县应用生态银行理论,按照福建省南平市委、市政府统一部署,开展全国第一家“森林生态银行”探索,形成“森林生态银行·四个一”林业股份合作经营模式,这是对集体林权制度改革的继续和深化,盘活了林业生态资源,拓宽了林业生态产品价值实现路径,实现了生态效益、经济效益和社会效益的协调统一和充分发挥。

本文通过梳理森林“四库”论述与林业生态产品价值实现机制,以生态银行理论为基础,构建“森林生态银行”运行机制,选取顺昌“森林生态银行”作为案例,剖析“森林生态银行”实现森林“四库”价值的思路、举措和方法,进而为各地探索实现森林“四库”价值、推动林业生态产品价值实现提供理论与实践参考。

一、文献回顾与理论分析框架

(一)森林生态产品价值实现与森林“四库”相关综述

20世纪末,世界各国意识到自然资源价值的二重属性,以自然资源资本化机制推进自然资源市场化利用逐渐走向实践;“绿水青山就是金山银山”(以下简称“两山”)理念鲜明地揭示自然资源得到合理利用,能够助力实现经济效益、社会效益、生态效益的统一。生态产品是根源于我国生态文明建设成效的独特概念[1-2],国际上生态系统服务概念与之相近。在生态产品领域,我国通过近年来的建设和发展,正在逐步建立健全生态产品价值实现机制。生态产品价值实现是中国生态文明建设语境下的特有概念,运用传统的生态经济学观点去解读其动力机制不足以体现中国特色社会主义经济社会制度条件以及由此形塑的动力机制的科学分析[3]。林业生态产品价值实现机制聚焦于森林资源领域生态产品价值开发与实现过程,由于森林资源具有稀缺性、外部性等基本经济学属性[4],森林生态产品价值难以被市场接受。

建立健全林业生态产品价值实现机制需要理解森林生态产品价值内涵,明晰利益驱动主体,以使森林生态产品得到合理开发与利用。在林业生态产品价值实现实践中,森林生态产品按其公共性程度可以分为公共性生态产品(如清新空气、干净水源等)、准公共性生态产品(如碳排放权、排污权等)、经营性生态产品(如森林康养、林下经济作物等)类型[2,5],我国逐步形成了以转移支付、政府购买、生态税费、生态补偿等政府为主导的价值实现路径,以生态产业化经营、权属交易、绿色金融等市场为主导的价值实现路径,以及政府与社会资本合作(Public-Private Partnership, PPP)等政府与市场运作路径[4,6-7]。各种林业生态产品价值实现主体在开发森林生态产品时对森林资源的认知度存在较大差异,对森林生态产品的时空变化、多重功能、系统综合体等特点难以把握,优质的森林资源难以释放最大的生态潜力。

森林是重要的“水库”“钱库”“粮库”和“碳库”,蕴含了巨大的生态服务价值,为人类社会提供了丰富而宝贵的生态产品[8],具有基础性、战略性作用。森林“四库”重要论述丰富了森林资源价值转化路径的内涵,“水库”“钱库”“粮库”“碳库”体现了森林生态产品的不同维度和属性。其中,“水库”阐述了林地调节径流、保持水土、净化水源的重要作用;“钱库”明晰了林业保护发展与区域经济协调发展相一致的途径[9];“粮库”是对“农业-林业”综合发展理论与实践的科学总结[10];“碳库”诠释了增加森林碳汇能力、扩大林业碳汇规模、提升林业碳汇潜力对于实现我国“双碳”目标的重要作用[11]。森林“水库”“钱库”“粮库”“碳库”体现着森林资源的多维价值性,并非割裂独立存在,而是辩证统一的关系;森林“四库”相辅相成,实现森林“四库”价值需要运用系统观点看待森林产业发展,需要对森林资源进行一体化经营、规模化运营和市场化运作,系统开发森林资源数值量和功能量。

目前,关于森林“四库”研究较少,且侧重于论述森林“四库”背景、理论意义[12],缺少对实践案例中森林“四库”发挥作用机理的深入分析;除此之外,高质量实现森林“四库”价值,探索林业生态产品价值转化路径仍存在诸多难点。“森林生态银行”作为森林资源资产权益交易平台,近年来得到了自然资源部、国家林业和草原局等部门的肯定,并在多个省市成功实践。目前,已有“森林生态银行”研究侧重于交易机制[13]、模式分析[14]等。本文以生态银行模式为基础,基于森林“四库”论述背景,深入分析“森林生态银行”实现森林“四库”价值的路径,构建森林“四库”价值实现路径的理论分析与实证研究。

(二)“森林生态银行”模式的运行框架

交易费用理论以交易为基本研究单位,将交易费用和治理结构模式相结合,提供了产权合约安排的量化尺度,对我国渐进式改革起到了重要作用[15-16];科斯第三定理指出:清晰的产权能够降低交易成本,提高经济效率,有效解决外部经济问题;委托代理理论核心是解决在利益冲突和信息不对称情况下,委托人对代理人的激励问题[17]。基于上述理论,在我国生态文明建设领域,针对公共物品属性的生态资源,探索生态资源使用权、经营权、所有权分离,有效构建产权清晰的资源市场利用机制,降低交易费用[18],由此基于产权界定的市场手段配置生态资源是完全可能的[16],这同样是生态银行理论与实践的重要依据。

生态银行并非传统意义上的商业银行,而是借鉴其分散化输入和集中化输出的特点,按照“政府搭台、农户参与、市场运作、企业主体”的模式,搭建的围绕生态资源进行管理整合、转换提升、市场化交易和可持续运营的平台[19]。生态银行是生态资源向生态资产到生态资本转化的权益交易平台,运营的是生态资源的权和益。生态银行坚持运用系统观点,利用整体规模经营思路开发区域生态资源资产,充分挖掘生态资源资产潜力,力求实现经济效益、生态效益、社会效益的有机统一,而并非聚焦单一经济功能的实现。生态银行最早于2018年在南平市试点探索,目前,已在福建、江西、浙江、北京等多地得到应用推广。

“森林生态银行”模式在生态银行框架(图1)下搭建,是聚焦在森林资源领域更为专业、具有地方森林资源管理实践意义的运作机制。“森林生态银行”主要从专家指导、平台搭建、资源聚集、提质增效、资产变现等维度设计整体运行架构,在保护森林资源有序开发的同时全方位构建“森林资源-森林资产-森林资本”路径转化机制。

图1 生态银行总体架构

1.专家指导。“森林生态银行”是利用“分散化输入、集中式输出”思路设计的森林资源资产运营管理平台。“森林生态银行”机制涉及林业、生态、金融、法律、旅游等多学科知识,需要从顶层设计出发进行模式架构。在“森林生态银行”前期实践中,多次邀请相关领域专家实地调研、多方论证,为“森林生态银行”模式从理论构建到实践探索提供智力支持。

2.平台搭建。在“森林生态银行”平台搭建中,地方政府为发起人和牵头方,通过授权出资人代表和企业(央企、地方国企、金融机构、有实力的民企等)合资设立操作平台,由政府出资设立生态产业基金,用以撬动社会资本。在梳理地方森林资源的权属关系基础上,“森林生态银行”将确权后的森林资源权益集中流转至平台,通过数据信息管理中心与资产评估收储中心和经营、托管、金融等服务机构对森林资源权益管理,为后续市场交易提供保障。基于此,“森林生态银行”连接森林资源权益主体与市场资本主体,形成了初步的森林资源权益交易市场。

3.资源聚集。“森林生态银行”将区域范围内的森林资源确权登记,明晰区域森林资源权属,在尊重林农意愿基础上,积极推动碎片化、分散化的森林资源集中流转至“森林生态银行”,以便发挥规模效益。“森林生态银行”下设大数据中心,利用遥感等多种技术对收储的森林资源统一登记,建设覆盖地域森林资源范围的数据库,形成区域森林资源“一张图”“一张表”,直观反映区域内的森林资源面积、权属、结构等基础信息,便于后续开发决策。

4.提质增效。“森林生态银行”对收储的森林资源提质增效,通过各种措施提升森林资源质量,使各类零散化、碎片化的森林资源成为优质的、可交易的生态资产,提升森林资源整体吸引力和资本介入意愿。“森林生态银行”依托下设的大数据平台对森林资源资产进行智慧决策与智能分析,形成优质的“资产包”,以便顺利对接资本和市场。

5.资产变现。“森林生态银行”对森林资源集中化收储、运营修复并形成优质的林业“资产包”后,引入专业运营商负责开发运营,主要运营的模式和路径包括发展林下经济、种植林业作物、开展森林康养、开发林业碳汇和发展森林旅游等。通过规模化、产业化、专业化运营管理,“森林生态银行”实现了森林资源的保值增值和森林“四库”整体价值。

二、顺昌“森林生态银行”:森林“四库”价值实现的典型分析

顺昌县森林覆盖率高达80%,然而全县林地面积碎片化严重,优质的森林资源难以发挥经济聚合优势;农村、林地劳动力短缺,面临单家独户林地经营困难的问题;经济发展水平在省内相对落后,属于典型的森林资源富集的后发展地区。顺昌县这些情况能够反映我国多数同类型地区所面临的情况,具有代表性。2018年,顺昌县通过采取“分散式输入、规模化整合、专业化经营、持续性变现”模式构建“森林生态银行”,是全国首家“森林生态银行”实践地,具有首创性,且顺昌“森林生态银行”基于深化集体林权制度改革的时代背景,是新时代林区振兴转型的有效举措,具有典型性。为此,本研究采用单案例分析法,选取顺昌“森林生态银行”开展调研分析。顺昌“森林生态银行”通过引入专业运营商开发森林生态产品,利用市场化运行机制充分实现了森林“四库”价值,打通了森林资源向森林资本的价值转化路径,有效发挥了森林“水库”“钱库”“粮库”“碳库”功能,实现了林农、村集体、林场、政府等主体多方共赢。

(一)森林是“水库”:收储修复与质量提升

林随水长,水随林生。森林“水库”彰显了森林资源的公共属性和生态价值。森林资源管理方式,甚至森林群落结构、生物多样性、树种生物学特性等因素均会影响森林“水库”功能的发挥。山水林田湖草沙是一个生命共同体,森林“水库”功能实现要注重森林生态系统的整体修复与质量提升。

在收储修复阶段,顺昌“森林生态银行”通过生态银行大数据平台,收集国土、林业、水利和环保等相关部门数据,结合行政区影像资料形成空间管制层、生态资源层以及管理层,有效整合了顺昌县森林资源数据;科学编制森林资源管理方案,制定收储条例和规定,统一收储区域内碎片化的、质量各异的森林资源,以解决林地缺乏看护监管、质量欠佳等问题,从而提高区域森林资源的整体效益;对收储的质量欠佳或达不到市场需求的森林资源,利用市场化修复手段提升森林资源质量,便于后续决策开发工作。

在质量提升阶段,顺昌“森林生态银行”对收储修复的森林资源实施整体管理,对区域内各片区的森林资源制定管理措施,以保证森林资源管理的整体性与有效性。其中,“森林生态银行”结合国家储备林精准提升工程,实施“三改”措施:一是采取改单层林为复层异龄林措施,基于树种生态学特性,提升了林木生长量与森林生物量;二是采取改针叶纯林为针阔混交林措施,采取引种阔叶树种方式,丰富树种多样性的同时增加林地产出,改善了林地健康状况;三是采取改一般用材林为特种乡土珍稀用材林措施,丰富林地乡土物种,提升森林质量。同时,结合实施富屯溪流域生物多样性保护工程,推广实施不炼山造林技术和伐区保留阔叶树等措施,优化林分结构,提升森林储水固土能力的同时防止水土流失。

实践表明,通过科学制定方案、优化树种结构、抚育森林资源等措施,顺昌“森林生态银行”经营区内森林蓄积量提高35%,改善了土壤的理化性质和林地水资源的时空配置;森林生物多样性的保护、提升与原真生态环境的打造使得森林生态系统复合功能突出,闽江干流和二级以上支流水质优良比例达到100%。“森林生态银行”提升了森林“水库”公共性生态产品供给能力,拓宽了森林“水库”的生态边界。

(二)森林是“钱库”:前端交易与后端交易

森林生态系统实现“钱库”功能,主要有提供木材和其他林产品、发展林下经济、开发生态旅游以及生态补偿等途径。林业建设作为农村地区发展过程中的基础产业[20],森林“钱库”价值实现对于林农、林场、林地三方主体而言具有重要意义,森林“钱库”功能的实现要在保护森林资源基础上,因地制宜开展“钱库”实现路径探索,注重规模效益实现。

在前端交易阶段,顺昌“森林生态银行”重视过桥资金与长期资金作用,注重风险防控,在此基础上建立资产正向循环促进机制;在尊重林农意愿基础上,鼓励林农将碎片化的森林资源经营权与使用权流转至“森林生态银行”,将林农离散化、多元化、个性化的需求集中生成市场容量;号召林农以资源入股的合作形式,构建林农、林场、村集体、政府等利益共同体,“森林生态银行”与林农和村级经济合作联社约定收益分配机制,每年按约定提前支付林农该年度预期保底收益,在主伐后扣除已付款按约定比例再分红,保证林农预期收益;集中管理统一收储的森林资源,结合实施国家储备林精准提升工程,形成高质量森林资源资产,发挥森林资源资产的规模效益。

在后端交易阶段,“森林生态银行”引入专业市场经营开发商,在平台监管下由其负责运营管理;将优质的森林资产打包成不同属性的“资产包”,延伸森林生态产业链条,通过森林资源资产辐射带动第一、二、三产业;打造森林木材加工经营、林下经济作物种植等森林物质性生态产品;开展森林康养旅游、花卉苗木种植、油茶基地等“森林+”生态产业。同时,顺昌“森林生态银行”与国际森林市场接轨,引进实施FSC国际森林认证与FSC生态系统服务认证管理,为构建面向国际市场的林业项目提供可能。

实践表明,与林农分散经营相比,“森林生态银行”集约经营所产生的经济收益可提高30%—50%。2021年,顺昌县林业总产值近54亿元,较2019年“森林生态银行”机制实施初期的45.72亿元大幅增长。除带来可观的直接经济收益外,森林“钱库”价值还包括森林生物多样性、森林生物基因库等生态价值,而这通常需要经历数十年乃至更久的森林抚育与开发,需要投入持续力量。顺昌“森林生态银行”注重生态效益的实现,通过制定科学的生态反哺机制,关注潜在生态价值对森林“钱库”的重要意义。

(三)森林是“粮库”:立体经营与专业运营

林业在粮食供给中具有重要地位和价值,为农业发展提供了基础性保障作用[21]。从结构上看,森林“粮库”为我国提供了多元化的食物供给体系,丰富了粮食作物类型;从数量上看,森林“粮库”提供的粮食产量占比较小,是主要粮食作物的补充,发展潜力大。优质的森林生态系统具有促使有机物质生产和提供食物的“粮库”功能,为我国国家粮食安全注入绿色可持续发展基因。森林粮食生产增量价值对于在坚持大食物观基础上巩固国家粮食安全、构建多元化食物供给体系具有重要意义。

在立体经营中,顺昌“森林生态银行”创新探索林下空间利用模式,试点林下空间流转机制,将区域内适合开展林下经济且有意愿流转的林下空间集中收储至“森林生态银行”平台;平台参照林权发证模式,创新发放“林下空间经营权证”,破解林下经济经营主体非林权证持有者信贷难题,为林下经济市场化运营主体提供信用背书,以此保障市场主体权益,提高林地利用率,节约生产成本;依托市场化经营主体发展花卉苗木产业,重点发展林间套种绿化大苗,在林下种植紫灵芝、三叶青、铁皮石斛等乡土地道药材,提升林地生产能力的同时也提供了丰富的森林物质性生态产品。

在专业运营中,顺昌“森林生态银行”构建“科技特派员+国有林场+村集体+农户”的运营机制,发挥科技特派员在技术推广、智力支持等方面的专业作用,充分结合森林资源优势与人力资源优势,提高林地产出率与利用率;试点村股份经济合作联合社、“森林生态银行”与林农展开合作,以无偿租赁的形式向林农提供高质量的林地用以种植竹荪,扩大合作交易规模,带动林下经济产业发展和林农致富增收;在森林粮食作物基础上延伸产业链,探索产业融合发展模式,深耕本地粮食资源禀赋,挖掘经济作物潜力,从而丰富粮食经济作物类型。

顺昌“森林生态银行”通过各项举措构筑了立体多元的森林生态系统,实现了森林地区林地和耕地的有效互补,充分释放了森林生态系统潜力,优化了森林“粮库”结构、数量与质量。

(四)森林是“碳库”:扩绿增碳与丰富场景

森林作为陆地生态系统中最大、最丰富、最具系统性的“碳库”,对我国实现“双碳”目标具有战略意义。森林资源保护与提升所形成的森林碳汇与人工开发形成的林业碳汇是实现森林“碳库”价值的重要路径。森林生态产品调查监测与数据可获得是开发林业碳汇的首要前提,产权清晰、市场可度量是林业碳汇市场交易的必要条件。

在扩绿增碳中,顺昌“森林生态银行”通过实施国家储备林精准提升工程,结合立体化林业经营措施,在修复森林生态系统基础上,大幅度提升了森林“碳库”容量,扩大了森林碳汇实质性产能;利用“森林生态银行”大数据平台与森林资源数据库,形成区域森林资源“一张图”“一张表”,在梳理森林产权交易难点基础上,为开展林业碳汇项目交易提供数据保障;通过“林农变股东”措施,提升林农参与度,为林业碳汇项目开发提供必要条件,保证林业碳汇项目开发的均质性与确定性[22];创立并编制《“一元碳汇”项目方法学》,在全国首创“一元碳汇”试点项目,建成覆盖全县1 404户的大型林业“碳库”,提升了市场与社会公众对林业碳汇的认知度,增加了林业碳汇潜在产能,实现了碳普惠自愿减排。

在丰富场景中,顺昌“森林生态银行”在严格保护森林生态系统基础上丰富碳汇应用场景。探索“碳汇+生态司法”模式,严格建立法律制度,贯彻恢复性司法理念,严格保护、巩固已有森林碳汇与林业碳汇量;探索“碳汇+生态旅游”模式,将传统景区门票融合升级为“一元碳汇”免费游,向大众宣传零碳理念;探索“碳汇+生态会议”模式,测算会议产生的标准碳排放,通过购买林业碳汇的方式抵消会议期间产生的温室气体排放量;探索“碳汇+生态金融”模式,积极创新“碳汇贷”“碳汇保”“碳汇致富贷”等金融产品,持续探索绿色碳金融投融资产品。

顺昌“森林生态银行”立足森林资源优势,在保障森林碳汇和林业碳汇项目开发的同时,丰富碳汇应用场景,形成了多元化、市场化的碳汇交易市场,培育了大众生态碳汇认知,助力区域“双碳”目标实现。

三、结论与讨论

(一)结论

本文梳理“森林生态银行”理论运行框架,运用案例分析法对福建顺昌“森林生态银行”实现森林“四库”价值剖析,得出如下研究结论。

1.顺昌“森林生态银行”通过收储、修复、聚合碎片化的森林资源,结合国家储备林精准提升工程,实现森林资源质量提升,改善森林生态系统生态效益,实现了森林“水库”价值。

2.顺昌“森林生态银行”通过前端与后端交易,形成林农、林场、林地利益共同体,引入专业化运作的市场经营主体开发林业产业,实现了森林“钱库”价值。

3.顺昌“森林生态银行”通过立体经营和专业运营,宜林则林,宜粮则粮,构筑立体多元的森林食物供给体系,实现了森林“粮库”价值。

4.顺昌“森林生态银行”扩绿增碳,创新“碳汇+”产品,通过扩大森林储备量、增加林业碳汇储备量、固定已有碳汇量等措施,丰富碳汇应用场景,实现了森林“碳库”价值。

(二)讨论

通过解析“森林生态银行”运行机制与实践案例,发现“森林生态银行”是实现森林“四库”价值的市场化创新路径之一,能够综合开发森林生态产品,系统实现森林“四库”价值,对于深化森林“四库”论述认知、因地制宜探索森林“四库”价值转化路径、建立健全林业生态产品价值实现机制具有重要意义。基于此,得出如下启示。

1.深化森林“四库”论述认知。森林“四库”重要论述是有关森林资源高质量发挥经济效益、社会效益、生态效益的形象化、生动化表述,是“两山”理念在森林资源领域的具体表达,是根源于林业改革发展实践得出的宝贵经验,丰富了习近平生态文明思想的基本内涵。森林生态系统是一个整体,需要采用系统观点综合看待森林多功能经营目的。在未来,相关部门应当加强对森林是“水库”“钱库”“粮库”“碳库”的认知,综合把握森林“四库”理念提出背景、时代内涵、实践指向,注重森林多重功能的发挥,充分挖掘森林资源潜力,系统实现森林“四库”价值。

2.因地制宜探索森林“四库”价值转化路径。森林生态产品价值实现需要考虑地方实际因素,将政策背景、资源禀赋、市场参与等因素纳入考虑,结合地方实际开展林业生态产品价值实现路径探索。“森林生态银行”对于森林资源富集的后发展地区而言,是有效利用市场化机制搭建的森林资源资产管理平台,以其创新性、系统性、丰富性等特点,得到了各地关注。在未来,各地在搭建“森林生态银行”平台时,要将本地实际情况作为平台搭建及后续工作开展的重要指导依据,采用“平台组建+业务构建”模式开展平台工作,不能简单移植、复制。

3.建立健全林业生态产品价值实现机制。森林资源的归属及利用性质决定了森林管理与经营必然涉及国家、政府、林农等多方利益主体,林业生态产品价值实现机制关乎林地乡村振兴、共同富裕、可持续发展等方面,必须审慎对待。林业生态产品价值实现进程应当始终坚持群众观点和群众路线,让集体林权制度改革成果更多更公平地惠及林农。在未来,应当持续推进集体林权制度改革,放活森林资源经营权,推动森林资源规模化经营、集约化运营;建立森林资源资产运营管理平台,加快构建“森林资源-森林资产-森林资本”转化机制,在森林资源保护基础上,实现可持续开发利用,充分推动森林资源资本化实现。