国土变更调查现状及对策分析

文／何静 深圳市规划和自然资源调查测绘中心 广东深圳 518000

引言：

土地利用可能涉及农业用地转变为城市建设用地、耕地转变为林地或其他土地利用类型，国土变更调查是对变化过程进行监测和评估的重要手段。近年来，随着经济发展和人口增长的加速，大规模的城市化进程、工业化发展以及农业现代化的推进，都导致了大量土地利用状况的改变，这种改变对环境、生态系统以及社会经济发展产生了深远的影响[1]。然而，国土变更调查在实践中面临着一系列的问题和挑战，如数据质量不稳定、调查方法不统一、技术手段滞后以及法律政策的不完善等因素制约了调查的准确性和可靠性。因此，有必要对国土变更调查的现状进行深入分析，并提出相应的对策与建议，以推动国土变更调查工作的改进和提高。

1.国土变更调查概述

1.1 国土变更类型

国土变更是指土地利用和土地覆盖的改变，涉及多种类型的变更，表1 提供了一些常见的国土变更类型及其描述，这些国土变更类型在不同地区和不同时期可能存在差异，取决于当地的经济发展、社会需求和政策导向等因素。了解和分析这些国土变更类型对于制定合适的调查方法和对策具有重要意义。

表1 国土变更类型

1.2 国土变更调查重要性

国土变更调查是对土地利用状况变化进行系统监测和评估的重要手段，对于科学合理地规划和管理国土资源具有重要的指导作用。首先，国土变更调查可以提供全面、准确的土地利用信息，可以及时获取土地利用变化的数据，了解土地利用类型的变化趋势和空间分布，为国土规划、土地管理和资源保护提供科学依据。其次，国土变更调查有助于评估土地资源的可持续利用和保护状况。（如图1所示）土地是人类生存和发展的重要基础，合理利用和保护土地资源对于经济、社会和环境的可持续发展至关重要[2]。通过国土变更调查，可以评估土地利用的合理性和可持续性，发现存在的问题和隐患，为土地资源的科学管理和保护提供依据。

图1 土地利用变化和空间分布示意图

2.国土变更调查现状

2.1 法律法规与政策支持

国土变更调查涉及国家土地资源利用管理的重要环节，其进行必须在法律法规和政策的指导下进行。在我国，国土变更调查的法律法规体系已逐步完善，为调查工作提供了明确的依据和规范。《土地调查条例》（2008 年2月7 日国务院令第518 号公布），明确土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确地土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。其中第二章规定国家根据国民经济和社会发展需要，每10 年进行一次全国土地调查，根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。《土地调查条例实施办法》（2009 年6 月17 日国土资源部第45 号令公布），明确土地调查是指对土地的地类、位置、面积、分布等自然属性和土地权属等社会属性及其变化情况，以及永久基本农田状况进行的调查、监测、统计、分析的活动。

2.2 国土变更调查机构与人力资源

国土变更调查的有效实施需要建立和发展专门的机构，并确保拥有充足的人力资源支持。国土变更调查机构的设置和人力资源的合理配置对于确保调查工作的高效性和可靠性至关重要[3]。国土变更调查机构应该成立并获得政府的支持和承认，并在法律框架下运作，与相关部门和机构建立紧密的合作关系，有助于整合国土变更调查的职责和权责，提升调查工作的协调性和统一性。为了保证国土变更调查的顺利进行，调查机构需要拥有一支高素质的专业团队，由具有土地利用、地理信息系统、测量和规划等相关领域专业知识的专业人员组成熟悉国土变更调查的法律法规、调查方法和数据处理技术，并具备良好的沟通和协作能力。此外，培养和吸引更多的专业人才也是至关重要的，以确保国土变更调查工作的可持续发展。

2.3 国土变更调查数据的采集与管理

国土变更调查数据的采集与管理是确保调查结果准确、可靠的重要环节。在进行国土变更调查时，有效的数据采集与科学的数据管理方法对于提高调查的质量和效率至关重要。在采集数据时，应综合运用现代技术手段，如全球定位系统（GPS）、遥感技术、无人机航拍等，以获取空间位置信息和影像数据。此外，还需充分利用各级政府部门和相关机构的数据资源，收集与国土变更相关的土地利用、地籍、地质地貌等数据，以建立全面、精确的调查数据集。在进行数据管理时，应建立完善的数据管理系统，并确保数据的安全性、一致性和可追溯性。该系统应包括数据的归档、分类、整理和存储等功能，以便于数据的检索和分析。同时，为防止数据的丢失或篡改，还应采用数据备份和权限管理等措施，确保数据的完整性和可靠性。此外，为了更好地管理国土变更调查数据，应推广数据标准化和共享机制。制定统一的数据采集标准和数据格式，有利于不同地区、不同机构之间的数据互通与比对。同时，建立数据共享平台，促进政府部门、科研机构和企业之间的数据共享与合作，提高数据的综合利用价值。

3.对策与建议

3.1 提升国土变更调查的技术手段

3.1.1 加强遥感技术在国土变更调查中的应用

遥感技术是利用航空或卫星传感器获取地球表面的信息，并对其进行分析和解译的一种方法。通过遥感技术，可以获取大范围、多时相的土地利用和覆盖信息，为国土变更调查提供全面、准确的数据支持。通过航空或卫星遥感影像，可以快速获取广阔区域的土地利用和覆盖信息，对不同时期的土地利用类型进行对比分析，使得研究人员能够全面了解土地利用变化的趋势、速度和规模，为国土变更调查提供全局视角[4]。通过获取多个时间点的遥感影像，并利用影像解译和变化检测技术，可以识别出不同时期的土地利用类型和变更情况，为研究人员提供了丰富的历史数据，可以揭示土地利用类型的演变过程和影响因素，有助于制定合理的国土管理和规划策略。此外，遥感技术还能够获取细致的土地特征信息。通过遥感影像的高分辨率，可以获取土地利用类型的空间分布、边界及其变化情况。这些细致的信息对于识别和分析不同类型的国土变更非常重要，例如城市扩张、农地转用和生态保护区的变更等。遥感技术可以提供定量化的数据支持，为国土变更调查提供精确的信息基础。

3.1.2 推动GIS 技术在国土变更调查中的发展

地理信息系统（GIS）是一种将地理空间数据与属性数据相结合的技术工具，可以有效地收集、存储、管理和分析各种类型的地理信息。在国土变更调查中，GIS 技术的应用可以提供准确、高效的空间数据处理和分析能力，从而支持决策者制定科学的土地利用规划和管理策略。GIS 可以用于国土变更数据的采集与管理，通过数字化的地图数据、遥感影像以及其他相关数据源，可以建立完整的国土变更数据库，这些数据包括土地利用类型、变更时间、变更原因等信息，为后续的分析和决策提供基础。GIS技术还可以进行空间分析与决策支持，利用GIS工具，可以对国土变更的空间分布、变化趋势进行定量分析和模拟预测。通过空间叠加、缓冲区分析、路径分析等方法，可以评估国土变更对生态环境、资源利用和社会经济发展的影响，为决策提供科学依据。此外，GIS 还能够进行土地利用规划和管理的空间优化。通过多指标评价、多目标决策等方法，结合GIS 的空间分析功能，可以制定出最优的土地利用方案。这些方案可以考虑生态保护、经济效益、社会可持续性等多方面因素，实现土地资源的合理配置和可持续利用。

3.1.3 推进数据挖掘技术在国土变更调查中的应用

数据挖掘技术是通过从大量数据中发现隐藏模式、关联规则和趋势的方法，可以有效地帮助解决国土变更调查中的问题和挑战。在国土变更调查中，收集到的数据通常来自多个不同的来源，存在着数据质量不一致和缺失的问题，通过数据挖掘技术，可以对数据进行清洗和预处理，去除异常值、填补缺失数据，并提高数据的准确性和完整性[5]。数据挖掘技术可以发现国土变更数据中的模式和关联规则，通过分析大量的国土变更数据，可以利用数据挖掘技术挖掘出不同土地类型之间的转换规律、土地变更的驱动因素以及土地利用变化的趋势等信息。这些模式和规则的发现可以为国土规划和决策提供科学依据，促进土地资源的合理配置和利用。此外，数据挖掘技术还可以应用于国土变更数据的分类和预测，通过建立适当的模型和算法，可以对未来的国土变更进行预测和模拟，可以帮助政府和决策者在国土变更过程中做出更明智的决策。

3.2 完善国土变更调查的法律与政策保障

3.2.1 完善国土规划法律法规

当前，国土规划法律法规在涉及国土变更调查的范畴、调查流程和数据管理等方面存在一些不完善之处。因此，需要通过完善法律法规来解决以下问题。首先，国土规划法律法规需要明确国土变更调查的范畴和标准。国土变更调查的范围广泛，涉及到不同类型的土地利用变更，如城市建设用地、农田转为非农用地等。因此，国土规划法律法规应明确各类变更的定义、分类和标准，以便对不同类型的变更进行准确的调查和监测。其次，国土规划法律法规需要规定国土变更调查的流程和程序。目前，国土变更调查的流程和程序缺乏统一性和规范性，导致不同地区和部门在调查过程中存在差异和混乱。通过明确调查的步骤、数据采集方法和质量控制要求，可以确保调查工作的科学性和可比性，提高数据的可信度和准确性。此外，国土规划法律法规还应加强对国土变更数据的管理和共享[6]。国土变更调查涉及大量的空间数据和属性数据，这些数据的管理和共享对于有效实施调查和决策至关重要。国土规划法律法规应规定数据的采集、存储、更新和共享机制，促进各相关部门之间的数据交流和合作，避免数据孤岛和信息壁垒。

3.2.2 加强国土变更监管政策制定与执行

国土变更监管政策的不完善和执行不力，成为制约国土变更调查有效性的主要因素之一。为了加强国土变更监管政策的制定，需要建立健全的法律法规体系，明确国土变更的管理责任和权限，相关政府部门应加强协调合作，形成跨部门、跨行业的国土变更监管机制，确保政策的科学性、合理性和可执行性。同时，政府部门应加强对国土变更活动的监督和检查，建立健全的执法机制和处罚制度，对违法行为进行严肃处理。此外，加强对相关行业从业人员的培训和教育，提高他们的法律意识和职业道德，增强执行力和监管效果[7]。此外，政府还应加强对国土变更调查数据的监管和管理，确保数据的真实性、准确性和完整性，建立信息共享机制，促进各部门之间的数据互通，提高数据的利用效率和分析能力，为国土变更监管决策提供科学依据。

3.3 提高国土变更调查的数据质量

3.3.1 强数据采集与整理的规范化管理

数据采集是国土变更调查的基础，直接影响着后续数据分析和决策的准确性和可靠性。因此，需要制定明确的数据采集标准和规范，确保数据采集的一致性和准确性，包括确定需要采集的数据类型、要求采集的空间范围和时间间隔等。同时，应建立数据采集人员的培训和指导机制，确保他们了解采集标准，并按照标准进行数据采集工作。可以采用先进的数据采集技术和工具，提高数据采集的效率和质量。例如，利用全球定位系统（GPS）和地理信息系统（GIS）等技术，可以实现对地理位置信息的精确定位和记录。此外，还可以利用移动设备和应用程序，实现现场数据采集和实时数据上传，减少数据传输和录入过程中的错误和延迟。

3.3.2 推动数据质量控制与验证机制的建立

在当前国土变更调查中，数据质量的不稳定性是一个普遍存在的问题，对调查结果的准确性和可靠性产生负面影响。因此，应加强数据采集与整理的规范化管理，建立统一的数据采集标准和流程，确保数据的准确性和一致性。培训调查人员，提高其数据采集技能和规范操作意识[8]。同时，建立数据整理和清洗的标准操作流程，对采集的数据进行质量审核和核实，排除错误和异常数据。此外，还应建立数据质量监测与反馈机制，定期进行数据质量监测和评估，及时发现和解决数据质量问题。同时，建立用户反馈渠道，接受用户对数据质量的反馈和建议，不断改进和完善数据质量控制机制。

结语：

国土变更调查是对国家或地区范围内，土地利用类型和覆盖变化进行监测和评估的重要手段。然而，目前国土变更调查面临着数据质量、技术手段和法律政策等方面的问题和挑战。为应对这些挑战，需要加强遥感技术、地理信息系统和数据挖掘技术在国土变更调查中的应用，以提升调查的准确性和效率。同时，完善国土规划法律法规，并加强国土变更监管政策的制定和执行，有助于提供法律和政策保障。通过这些对策与建议的实施，可以推动国土变更调查工作的改进和提高，为土地利用和保护的可持续发展提供支持。