全域土地综合整治与社会资本的互动关系探讨

余芸

摘 要 社会资本是支持全域土地综合整治的重要力量，可以为项目开展提供资源和资金支持，促进社会参与和合作，提高项目实施效率和社会认可度。为了给乡村振兴和土地资源利用提供一定的借鉴和参考，分析了全域土地综合整治的内涵及实践、社会资本的概念及作用，探讨了全域土地综合整治与社会资金的互动关系，结合全域土地综合整治和社会资本互动中的困难和风险，针对性提出措施建议，如进一步研究社会资本在全域土地综合整治中的具体作用，出台细化下沉政策，增强公众参与的意识和能力及加强政府与社会资本企业的沟通和协调。

关键词 全域土地综合整治；社会资本；互动关系

中图分类号：F301.2 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.15.030

经过几十年的高速发展，我国现在并存耕地碎片化、土地资源利用低效化、生态质量退化、空间布局无序化等多维度问题，单一要素、单一手段的土地整治模式已经无法完全解决综合性问题。全域土地综合整治作为一种综合性的土地管理方式，是解决这些问题的有效途径。通过发挥全域土地综合整治的平台作用，系统优化生产、生活、生态空间格局，整合集聚各类项目、资金和资源要素，因地制宜地促进乡村振兴和一二三产融合发展。

全域土地综合整治涉及多个部门和利益相关者的协调合作，几乎贯穿经济全链条，因此其实施过程面临着很大的困难。社会资本是一种非政府性的资源。在当前我国社会资本发展不平衡和城镇化进程加速的背景下，如何合理利用社会资本，实现乡村振兴和社会经济的协同发展，已经成为一个亟待解决的问题。因此，研究全域土地综合整治与社会资本的互动关系，探讨其合作模式和机制，对于促进土地整治和乡村振兴的科学化、规范化、可持续化具有重要的理论和实践意义。

1  全域土地综合整治内涵与实践

1.1  内涵

全域土地综合整治的核心思想是“空间整合、产业升级、生态修复”，即通过对城乡土地资源进行综合规划和整合，加快城乡一体化进程，推动城市产业升级和生态修复，实现城市可持续发展。全域土地综合整治不仅包括农村区域内的土地管理，还包括农村、城镇和城市的连接区域、缓冲区域和生态区域等的土地管理，力求实现城乡一体化和区域协调发展。积极搭建各方力量有序参与、各类资源有效整合的全域土地综合整治平台，帮助区镇系统解决空间要素配置问题，实施各类乡村建设行动，实现空间布局优化、产业融合发展、农民集中居住、耕地增量提质、生态保护修复等多重目标[1]。

與传统土地整治相比，全域土地综合整治更加关注时代诉求与现实需要，其不是实施某个单一的项目，而是旨在搭建一个政府、市场、公众有序参与、各类资源有效整合的平台。

全域土地综合整治将实现区域一二三产融合发展的目标，项目的规划实施与产业发展目标高度契合，产业策划同时具备前瞻性和落地性，在同步编制郊野单元村庄规划、实施方案和产业策划方案的基础上，按照产业策划进行土地整备，优化用地布局，满足乡村产业多元用地需求，促进优质产业用地量身定制[2]。

1.2  实践案例

1）2019—2022年，广东省共开展了42个全域土地综合整治试点项目。计划投资1 095亿元，其中财政资金414亿元、社会资金681亿元；实施农用地整理1万hm2，建设用地整理6 000 hm2，生态保护修复9.53万hm2，其他乡村振兴和文化保护等项目1 333 hm2。

2）自2018年以来，浙江省共批准实施5批603个项目，涉及93个县（市、区），2 680个建制村，计划投资2 157亿元，目前已完成竣工验收232个，完成投资934亿元。工程项目区内已启动农村建设用地复垦3 533 hm2，盘活存量建设用地800 hm2；利用城乡建设用地增减挂钩政策，新增集聚农村居住用地273 hm2，新增农村一二三产融合发展用地300 hm2，新增农村基础设施、公共设施用地133 hm2，新增农业设施用地147 hm2，保障新产业新业态用地600 hm2，有力地保障了乡村振兴用地需求。实施各类生态系统整治修复工程9 667 hm2，完成农村人居环境提升工程930个，工程项目区内增加森林200 hm2，统筹推进农村人居环境整治工程，农村生态环境得到治理修复和有效改善。工程项目区内共引入农业企业、种植大户700个，发展新业态新产业项目77个，拉动投资超过150亿元，农民新增土地租金收入达1.55亿元，消除经济薄弱村共500个，有力促进了农村经济发展和农民收入提升[3]。

3）上海市积极创新吸引和撬动社会资本参与全域土地综合整治的机制和模式。2022年，上海联合产权交易所正式开通“全域土地综合整治乡村产业发展”服务平台，该平台承担了产业招商信息公开发布、行业动态跟踪及交易撮合等市场化服务。属地政府可在平台上发布招商意向信息，吸引中央企业、市属国有企业、民营企业及外商投资企业等各类社会资本参与投资，并依托农村产权交易平台提供统一规范、高效便捷、阳光透明的交易服务[4]。2023年5月，通过该平台签约3个项目，分别为上海东禾九谷开心农场有限公司与崇明区竖新镇人民政府签约东禾九谷开心农场项目、上海松林食品（集团）有限公司与金山区廊下镇人民政府签约松林楼房养猪循环种养项目、上海航宸体育发展有限公司与青浦区金泽镇双祥村签约金坞半岛水上中心项目，总签约额达10.37亿元。

这些实践案例表明，全域土地综合整治可以有效促进城乡一体化发展、优化土地利用结构和提高土地利用效率，具有重要的实践意义。

2  社会资本的概念及作用

2.1  概念

社会资本是指由社会网络、信任、彼此合作和规范形成的资源和能力，主要包括人际关系、社会信任、社会网络及社区合作等方面。社会资本是社会组织和社会行动的基础，也是社会经济发展的重要因素之一。社会资本的核心是人际关系和社会网络，它们提供了社会资源和信息渠道，促进了社会交往和相互信任。社会资本的增加可以促进社会的发展和稳定，有利于政府治理和社会繁荣[5]；反之，社会资本的缺失也会阻碍社会稳定发展，增加政府治理难度。

最早把社会资本概念化的是美国斯坦福大学马克·格兰诺维特（Mark Granovetter）教授，但学术界至今对何为社会资本尚未形成统一概念，不同的学者从其学科范畴与研究范式出发，对社会资本的概念作出了不同的界定。本文仅采取简单释义，指代社会层面资金和技术资源。

2.2  作用

引入社会资本，是指政府部门或者公共机构将社会上的各种非政府资源（金融、技术、人才、管理及经验等）吸引和融合到公共服务领域中，以提高公共服务的质量与效率。这种方式被广泛应用于政府和公共机构运营和管理公共设施、基础设施、公共服务项目等方面。引入社会资本的优点在于可以充分利用社会上的各种资源和优势，使政府部门和公共机构的公共服务更加丰富、多元、高效、便捷，满足公众日益增长的需求。同时，引入社会资本能够促进政府与市场、社会各界的合作，推动公共服务与社会经济发展的良性循环[6]。

3  全域土地综合整治与社会资本的互动关系

3.1  社会资本对全域土地综合整治的支持

社会资本对于全域土地综合整治具有重要的支持作用，具体表现在以下3个方面。1）减轻筹资压力。目前，国内的全域土地综合整治项目主要还是依靠财政资金投入，但是全域土地综合整治项目周期长、投入大、见效慢，随着国家对房地产市场的调控，地方财政资金日趋紧张，实践中很多全域土地综合整治项目搁浅的主要原因就是资金不足，而社会资本可以作为很好的补充。2）拓宽公众参与全域土地综合整治的渠道，使其真正成为项目的实施者、监督者、获益者。社会资本可以促进社区成员之间的信任与合作，提高社会各阶层对全域土地综合整治的参与度和积极性，共同开展规划、实施、监督等工作，形成一个协作共赢的合作模式，提高整治的效果和可持续性。3）加强监督和管理。通过社会资本的支持，建立监督机制，及时发现和解决问题，保证整治过程的公正性和透明度。

3.2  全域土地综合整治对社会资本的作用

3.2.1  促进社会资本积累

全域土地综合整治作为国家乡村振兴战略的重要一环，包括增加挂钩指标效益、碳排放指标效益、产业运营效益等。实践中，政府与社会资本的合作案例均明确了社会资本可以获得相应合理的资本利润，从而促进社会资本的增长和积累。

3.2.2  释放政策红利

国务院、相关主管部委均明确提出要大力鼓励和支持社会资本参与全域土地综合整治，因此释放了很多政策红利。例如，对于集中连片区域开展土地复垦、生态保护修复，达到一定規模和预期目标的社会资本主体，允许其依法依规取得一定份额的自然资源使用权；鼓励农村集体经济组织将新增的集体农用地经营权依法转让给参与的社会资本主体；社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用；社会资本在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下，经依法批准并按市场价补缴土地出让价款后，可将依法取得的国有建设用地修复后用于二三产业；社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目；社会资本对有稳定经营性收入的项目，可采用和政府合作（Public-Private-Partnership，PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资金注入等方式支持社会资本获得合理回报等。

3.2.3  加强政府与社会组织的协作

全域土地综合整治可以促进政府和社会组织的协作和互动，增强政府的管理能力和社会组织的服务能力。在整治过程中，政府部门可以通过与社会组织和居民之间的合作，了解社区的实际需求和反馈意见，以便及时调整工作方向和策略。同时，社会组织和居民也可以通过参与全域土地综合整治，了解政府的政策和工作进展，形成合作伙伴关系，共同推进社区的发展。促进社会资本参与生态保护修复品牌建设宣传，提升企业传播力和影响力，增加社会资本参与的获得感和荣誉感。

在实践中，全域土地综合整治与社会资本的合作可以采用多种模式，包括政府主导、社会资本主导、政府与社会资本合作等。双方的合作模式应根据实际情况和需求来选择，政府与社会资本应根据各自的优势和特点，进行相应的分工和协作，实现资源利用的最大化和优化配置。

4  全域土地综合整治与社会资本互动中的困难和风险

研究发现，目前全域土地综合整治仍旧停留在财政资金主导，社会资本参与意愿不高、参与程度较低的阶段，全域土地综合整治与社会资本的良性互动还处于萌芽阶段。调查分析发现，主要利益相关者为地方政府、社会资本企业、农村集体经济组织，各方的利益博弈导致利益协同机制无法建立。1）对于社会资本来说，全域土地综合整治项目前期投入大，投资周期长，项目成型操作难度大，投资风险难以控制在可接受范围内。同时，全域土地综合整治包括土地整理、生态修复、产业引进等多方面，涉及领域较多，需要投入的资源、资本较大，当政策风险因素过高时，社会资本必然出于风险规避的考量，不愿意参与。2）目前的合作模式多采取PPP模式和“投资人+EPC”、委托代建模式、先建后补模式等，社会资本单独或者以联合体、产业加盟等形式参与，前期资本投入较大，资本的流转和灵活度不够。特别是PPP模式，受到《中华人民共和国招标投标法》等法律法规的影响，资本退出受到一定程度的限制，导致社会资本多数采取观望态度。3）截至目前，社会资本参与全域土地综合整治只有国家和省级政府层面的政策，各地市及县级政府均没有相关的政策出台，参与途径不明确。虽然国家和省级政府均出台了政策，也大概明确了社会资本参与全域土地综合整治工作的渠道，但全域土地综合整治是以乡镇为单元开展的，负责具体实施工作的是县级政府。目前为止，还没有县级政府出台相应的配套实施办法，因此社会资本的参与度不太高，预期不明确。4）基层政府与农民集体经济组织的参与意愿不强。社会资本方与农民集体经济组织是主要利益博弈体，双方都希望通过降低对方的收益来增加自己的收益，同时我国农村不断加剧的“空心化”导致社会资本方和基层治理组织对全域土地综合整治的产业导入、产业运营缺乏信心。而基层政府的政策不明朗、不具体，工作执行过程中不敢作为，导致双方互动还处于试探阶段。

5  全域土地综合整治与社会资本互动建议

案例分析表明，全域土地综合整治和社会资本的合作模式在实际项目中已得到了有效的应用和验证。政府和社會资本企业的合作，不仅实现了资源共享和优势互补，也为城乡经济的协同发展和社会经济的可持续发展提供了有力支撑。整治产生的建设用地增减挂钩节余指标和补充耕地指标收益，可以用于村庄建设、美丽田园建设，也可以在省域内调剂使用。契约型、分红型、股权型等联农带农模式引导农民深度参与产业发展，实现农民增收致富。探索建立生态产品及生态资源权益挂钩机制，通过指标收购、生态补偿、运营管护等方式，引导社会资本投入全域土地综合整治工作。

政府在推进全域土地综合整治和乡村振兴项目的过程中，应积极引入社会资本，加强政府和社会资本企业的合作，推动城乡一体化和社会经济的可持续发展。1）进一步研究社会资本在全域土地综合整治中的具体作用。不同城市和地区在资源和经济条件上存在差异，因此需要针对不同的情况，探索适合的合作模式。通过实地调研和数据分析，深入了解社会资本企业在项目开发和实施中的贡献和影响，为政府和社会资本企业的合作提供更为科学的指导和支持。2）出台细化下沉政策。明确市县一级社会资本参与全域土地综合整治的路径与权责，编制报批完善村镇国土空间规划，从而形成社会资本和全域土地综合整治的良性互动关系，加强政府与社会资本企业的沟通和协调。3）增强公众参与的意识和能力。全域土地综合整治和社会资本的合作模式涉及广泛的社会群体，因此需要加强公众参与的意识和能力，让更多的人了解和参与到项目中来。政府可以通过举办宣传活动、制定相关政策和法规等手段，激发公众参与的热情。4）加强政府与社会资本企业的沟通和协调。政府和社会资本企业在项目开发和实施中往往存在着信息不对称、利益分配不均等问题，因此需要加强交流，确保项目的顺利实施。政府可以设立相应的部门或机构，加强对社会资本企业的服务和管理，提高政府工作效率。

6  结语

科学合理的全域土地综合整治和社会资本合作模式是实现城乡一体化和社会经济可持续发展的重要手段之一，政府和社会资本应继续深化合作，引导和聚合相关资金，充分发挥全域土地综合整治的基础平台作用，盘活农村闲置资源资产，发展特色化现代农业产业，激活市场要素，助力乡村振兴。同步加强社会资本参与全域土地综合整治的全过程监管，确保达到群众满意、社会认可及社会资本和属地“双赢”的效果。

参考文献：

[1] 杨玉莲.全域土地综合整治与社会资本的协同机制研究[J].城市问题，2018（10）：69-73.

[2] 张强，张琦.社会资本对全域土地综合整治的支持作用研究[J].中国土地科学，2019，33（9）：77-82.

[3] 杨新安.基于社会资本视角的全域土地综合整治实施路径研究[J].资源开发与市场，2019（9）：112-114.

[4] 朱庆华.基于社会资本的城市更新模式研究[J].城市建设理论研究，2019（4）：78-81.

[5] 王成辉.农村社会资本对乡村振兴的促进作用研究[J].农村经济，2020（2）：75-77.

[6] 余金波，刘川川.基于社会资本视角的全域土地综合整治实施策略研究[J].资源开发与市场，2020（3）：106-108.

（责任编辑：刘宁宁  丁志祥）