农村生产要素流转融资创新实践与思考——以宁德市为例

周伟峰 屠晶鑫

近年来，宁德市努力走出一条具有闽东特色的乡村振兴之路，在借鉴各地农村产权交易融资实践基础上，将农村生产要素流转融资试点作为国家级普惠金融改革试验区重点工作，通过有效盘活农村“沉睡”的资源，推动农村各类资源转化为资产、资金。

农村生产要素流转融资现状与问题

现状

农村生产要素流转融资，主要是指农民、农村集体经济组织、农业经营主体基于生产或其他需求，以其所有自然资源、生产资料及相关权利、劳动者技能、信息数据等要素，作为抵质押或增信标的，向金融机构进行融资的行为。随着乡村振兴战略的全面实施和农村产权制度改革的深入推进，党中央、国务院及相关部门就农村产权融资工作出台了多份文件，各地也陆续开启改革试点工作，总体呈现出三个特点：

产权类型不断丰富。2004年初，福建永安市试水全国首单林权抵押贷款业务；2009年，四川成都市探索建立农村产权流转担保体系，开展农村土地承包经营权抵押贷款业务；2011年，宁夏平罗县创新性地推动农村集体土地承包经营权、流转经营权、宅基地使用权抵押贷款试验。此后，在天津、湖北、山东、重庆等地开展的农村产权融资业务中，抵押物类型涉及农村水域滩涂养殖权、农业生产设施、集体建设用地使用权、集体资产股份。

融资模式不断创新。李彩霞(2020)分析近年来各地的具体实践，将农村产权抵押融资业务归纳为“基本型”“风险分担型”“增信型”三种类型，又依据参与主体的不同归纳出八种模式：“产权+银行”“产权+担保+银行”“产权+担保+政府+银行”“产权+担保+政府+保险+银行”“产权+信用评级+担保+政府+银行”“产权+结对农户+担保+政府+银行”“产权+合作社/村集体经济组织+担保+政府+银行”“产权+行业协会+担保+政府+银行”①李彩霞.我国农村产权抵押融资实现机制：典型模式与区域试验——基于全国多样本的案例研究[J].金融理论与实践，2020（11）：22-28.。

运行机制不断完善。在贷款主体与金融机构之间的确权量化、价值评估、抵押登记等流程基础上，增加了融资担保、履约保险、资产处置、风险补偿等环节，并不断丰富各环节的规范内涵和现实需求，使得各方的权利义务更加明确，相互间的约束监督和协调促进机制进一步完善。

问题

全国各地就农村产权流转融资做了大量有益探索，但在实际运作时仍然存在一些问题：

流转融资市场不健全。农村产权交易市场是农村生产要素融资的重要条件，各地在试点中也建立了初级的产权交易平台，但在全国各县（市、区）的覆盖率不足50%②冯兴元.农村产权交易平台现状、问题及其改革进路[J].社会科学战线，2021（10）：64-70.。由于法律法规不健全、运行机制不完善、融资风险较大、政府参与度不足及信息不对称等原因，产权交易供需双方缺乏积极性，融资市场运转效率不高，大多数农村产权流转仍在场外进行。

流转融资范围有局限。从目前全国各地实践来看，大部分地方的流转融资范围主要集中在农村土地承包经营权、林权等权证清晰的生产要素上，部分地方对农村房屋所有权、宅基地使用权、水域滩涂养殖权、海域使用权、农村集体股权等生产要素进行试点探索。而对于诸如设施大棚、民宿、古厝、劳动者技能、信息数据等生产要素，则少有或基本没有开展过融资业务。

要素确权环节有难度。农村生产要素中有相当一部分属于“非标要素”，即没有国家标准或政府、行业认可的权证，缺少产权清晰、可判断市场价值的标准，因而不能用一般市场交易去定价。诸如设施大棚、古厝、渔排、无证厂房等非标要素，虽然在市场价值上没有统一标准，但在农村熟人社会之间，村民对相关资产价值自有衡量标准，这也是场外交易能够运行的一个重要原因。

要素价值评估不科学。开展农村生产要素融资，必须对农村生产要素进行合理地估价。由于全国各地自然条件、资源禀赋和农作物经济效益等存在较大差异，建立统一规范的要素价值评估机制存在一定难度。此外，一些试点地区还没有专业性的第三方评估机构和评估人员，往往由金融机构进行价值评估，主观判断成分较大，缺少公允性，要素价值未能充分体现。

风险防范机制不完善。当前各地都亟须建立一整套包括风险预警、控制、处置在内的风险防范机制，比如成立农村生产要素不良资产的收储机构、先行偿还违约本息的担保机构，从而规避或分散流转融资过程中存在的风险。同时，农业经营性保险的保障力度和政府风险补偿金的化险力度还不够大，有待进一步加强。

宁德市农村生产要素流转融资创新

宁德市地处我国东南沿海，山海资源丰富，资源禀赋优势明显。随着茶叶、水产、食用菌、水果、蔬菜、畜禽、中药材、林竹花卉及旅游等“8+1”特色产业的快速发展，当地农民专业合作社大量涌现，设施农业和产业加快发展，对资金需求也随之增加，但大量的农村资源闲置且没有确权登记，不能作为抵质押物或增信物获得贷款。

2021年以来，宁德市以创建国家级普惠金融改革试验区为契机，将生产要素流转融资试点作为推进乡村振兴的重要抓手，出台《宁德市人民政府关于推进农村生产要素流转融资试点工作的意见》，在全市范围建立农村生产要素流转融资平台。宁德各县（市、区）也成立农村生产要素资产运营公司，用于承接农村生产要素流转融资平台建设，打造市、县、乡、村四级平台，逐步完善确权登记、融资担保、流转处置全流程服务，使得农村生产要素流转融资形成闭环。同时，中国人民银行宁德市中心支行下发《关于开展农村生产要素融资服务试点赋能乡村振兴的通知》，组织金融机构开展试点，通过创新金融产品和融资模式，使农村生产要素成为金融机构愿意接受的担保物，以期有效解决农村产业发展融资难问题。截至2023年6月末，宁德市金融机构结合农村生产要素已创新推出渔排养殖贷、茶园契约贷、民宿贷等信贷产品275种，累计融资14.67万笔、金额169.71亿元，为闽东特色乡村振兴提供了有力的金融支持。宁德的实践主要呈现四个特点：

拓宽流转融资范围。将流转融资对象由原来的资源资产权证类要素，拓宽到农村各类生产要素，包括农业生产的半成品和产成品、农村股权、股金、劳动者技能、数据等。新增要素可划为四类：一是资产类要素，包括产成品类的白茶、海参、食用菌，农业设施和农机具类的渔排、渔船、菇棚、葡萄花卉大棚、茶企厂房等；二是权证类要素，包括水域滩涂养殖权、海域使用权，民宿、古厝经营权等；三是劳动者要素，包括农村劳模、非物质文化遗产项目传承人、乡村振兴领头人、大学生创业者、妇女创业者、新农民创业者等拥有专业技能或荣誉者；四是数据要素，包括农村经营主体生产交易等环节产生的数据，为金融机构授信提供增信依据。

创新非标要素确权。对没有明确产权，但经济价值高的非标生产要素，由相关部门为这些非标资产备案颁证，霞浦水域滩涂养殖证和民宿经营权证最具代表性。海洋渔业部门为农户颁发“养殖证”，农户可凭“养殖证”连同渔排设施向金融机构申请贷款。文旅部门为民宿经营者提供民宿经营权确认、抵押登记服务，并委托民宿协会协助处置流转。金融机构以颁证登记后的非标生产要素为增信资产，为农户提供信用融资。截至2023年6月末，全市渔排抵押贷款1754笔、金额4亿元，民宿经营权抵押贷款1113笔、金额1.3亿元。

提供多元融资渠道。引导金融机构加强金融创新，形成多元化融资模式。一是农产品动产质押融资。将市场价值高、流动性强、耐储藏的农产品，包括白茶、太子参、食用菌、海带、紫菜等，以仓单质押的形式向金融机构申请贷款。截至2023年6月末，白茶、海参等农产品仓单质押贷款笔数达132笔、金额达1.15亿元。二是生产要素“托管贷”。对于权属清晰，在农村没有争议，但没有确权的资产，农村经营主体可将其抵押给金融机构获得贷款，金融机构委托第三方（经合社、村集体）进行资产的管理和处置。三是农业产业链融资。农村经营主体向金融机构申请贷款，由产业链核心企业——农业龙头企业提供担保，农民将生产要素作为反担保物抵押给龙头企业。截至2023年6月末，古田县通过“民富中心”平台的合作金融机构，向4773户农户累计发放贷款12.22亿元。四是劳动者要素融资。金融机构与各地组织、农业农村、退役军人事务等部门合作，创设党员先锋贷、乡村带头人贷、拥军贷、厨师贷等劳动者要素贷款。截至2023年6月末，全市发放基于劳动者要素贷款6275笔、金额8.84亿元。五是数据要素融资。将农村经营主体的生产交易环节等产生的数据作为一项增信依据，为其提供免抵押免担保融资服务，金额甚至高于传统信用贷款的授信额度。截至2023年6月末，福鼎金融机构通过白茶溯源平台确权的茶园亩数、茶青交易流水，创设“福茶·溯源贷”，为茶企、茶农提供贷款5.01亿元。

完善平台闭环管理。宁德农村生产要素流转融资模式打通了农村生产要素流转、交易、融资、处置四个环节，不断激发农村生产要素活力。在流转环节，通过动员村（居）梳理汇总分散闲置的农村生产要素，推动农户将资产资源流转统一在平台发布，解决市场主体多头对接、无效对接问题；在交易环节，平台通过发布村（居）和市场主体的供需信息，智能匹配相关需求，并在市场考察对接的基础上，按规范交易流程进行交易，实现要素交易化繁为简、化难为易；在融资环节，通过平台对各类生产要素的确权、评估、确值等服务，为融资主体匹配金融产品，推动金融机构定向实施帮扶，有效解决农业企业确权难、担保难、资金周转难等问题；在处置环节，基本形成了“贷款户+银行+担保”的风险分担体系，对于不能履约还款的情形，由政策性担保机构进行代偿后，再按法律程序处置。出现不良贷款时，金融机构和担保机构按“二八分担”，再通过代偿补偿机制为政策性融担机构提供补助，实现风险共担。

启示和建议

启示

宁德农村生产要素流转融资试点工作虽然开展时间较短，但已取得了一定成效，为全省乃至全国推进农村金融制度创新提供了实践经验。

坚持金融改革的正确方向。农村普惠金融改革的基本方向是增强服务的可得性、覆盖面、便利性，深化农村普惠金融改革的主要目的是解决农村新型经营主体融资难、融资贵问题。宁德农村生产要素流转融资试点工作与全国各地的创新实践一样，针对农业经营特点和农村信贷难点问题，通过对生产要素流转融资范围、流转平台和融资模式的不断创新，实现政府、农业经营主体、金融机构之间的协同发展。

坚持市场的决定性作用。农村生产要素流转融资首先是市场行为，一定要遵循市场原则并适应市场需求，既要充分保障农村生产要素持有者的意愿性，又要考虑到金融机构贷款的积极性和安全性。政府要发挥积极指导和引导作用，为流转融资供需双方提供信息支持，解决融资过程中的信息不对称问题，同时建立政府性交易平台，出台相关配套政策，补齐市场在要素确权、融资担保、不良资产处置等方面的短板。

坚持因地制宜的基本原则。宁德农村生产要素流转融资业务结合宁德的山海特色和农业产业特点，拓宽了农村生产要素流转融资的范围，创新了非标生产要素的确权融资方式，推动各县（市、区）结合资源禀赋差异、自身产业基础，充分挖掘地方农业特色和优势产业，有针对地进行引导培育，确保农村生产要素流转融资满足地方实际融资需求。

建议

宁德农村生产要素流转融资工作仍然面临一些问题，比如部分生产要素确权难颁证率低、要素价值评估机制不健全、要素流转线上化仍无法完全普及、农业保险功能发挥不够等。针对这些问题，提出四点建议：

进一步改善法律和信用环境。不断改善农村金融法律环境，适时出台法律法规和政策文件，明确农村生产要素流转融资平台产权抵质押登记法律效力，消除金融机构办理农村生产要素流转融资业务的顾虑，提高进场交易率。同时，持续开展社会信用体系建设，加强普惠金融信用村、信用乡（镇）、海上信用渔区、信用农民专业合作社等创建工作，形成有利于农村金融发展的信用环境。

进一步完善流转交易市场体系。建立多层次的农村生产要素流转市场，使得要素流转信息即时被市场知晓，让更多市场主体进场交易，使得大量有效市场交易形成公允价值。要尽可能拓宽农村生产要素流转范围，丰富农村产权交易品种，让所有要素都活起来、流动起来。同时，地方政府要建设统一的信息共享平台，推动整合相关部门的信息数据资源，并及时更新，不断提升平台数据的应用水平。

进一步规范要素价值评估机制。合理确定要素价值是推进农村生产要素流转融资的前提。按照科学、便利的原则，采取第三方评估、专家评估、金融机构评估、双方协商等多种评估方式与政府部门协同验证估值相结合的办法，针对本地的特色要素和产业组织制定不同的评估标准体系，同时通过政府农业、渔业、林业等部门协同验证辖区农业资源、经济作物产区、产值、产量等基础信息，利用设施补助补贴等已确值信息，为金融机构要素评估提供参考或依据。

进一步防范要素流转融资风险。在农村生产要素流转融资不断创新拓展的过程中，最重要的是守住不发生系统性风险的底线。一要防范要素处置风险，尤其在发生违约时对要素及时进行处置。二要探索设立风险补偿资金，承担一定损失补偿，金融机构仅承担剩余部分损失。三要鼓励保险机构推广政策性农业保险，借以分散和转移相应的风险。四要建立平台风险预警机制，设置相关预警值，加强大数据分析，形成及时防范化解风险的有效机制。